城市内涝事故刑责追究研究

2018-01-28陈禹衡

铜陵职业技术学院学报 2018年1期

陈禹衡

（山东大学，山东威海 264209）

一、城市内涝事故后果严重的现实及刑责追究必要性

最近十年，随着中国城市化进程的不断加快，越来越多的高楼大厦拔地而起，与之相对应的则是中国的市政给排水设施建设并没有随之完善，一旦出现大规模降雨，“水漫金山”、“城市观海”现象层出不穷，市政给排水设施的改进与完善已是迫在眉睫。根据2011年住房和城乡建设部对于全国351座城市进行的调研，在2008-2011年间，全国62%的城市发生过内涝，其中发生过3次以上内涝的城市就有137座。据统计，在2008-2016年间，全国大型城市几乎全部遭受过城市内涝的“洗礼”。2008年6月13日，地处华南的深圳降雨达到325mm，导致死亡8人，失踪6人，受灾人口十余万，直接经济损失12亿元。[1]2011年5月11日，同处华南地区的广州遭遇暴雨袭击，全市几十处严重内涝，138个航班延误，21条主干道瘫痪。[2]放眼华东地区，2015年6月15日上海暴雨造成沪宁高速封路，[3]2016年7月7日南京暴雨也造成高铁停运。[4]即使是在降水量较少的华北地区，城市内涝的情况也在迅速加剧，2012年7月12日的北京暴雨被称为 “北京的伤痛”，仅仅一天时间突如其来的暴雨就造成79人死亡，10600间房屋倒塌，受灾人口160.2万人，直接经济损失达116.4亿元之巨。[5]城市内涝给人民群众的生命和财产安全带来了巨大的危险，理应加快其事后的刑责追究的完善，还人民群众一个安静祥和的生活环境。[6]

城市内涝事故的频发，除却突发自然灾害导致的强降雨等极端因素，也存在着天气预报通知不及时、人民群众对于灾害的预警意识不强以及城市市政给排水设施老化、市政工程建设存在先天不足等重要原因。其中，由于对于老化的城市给排水设施的维修不足以及城市市政设施的建设存在先天缺陷等问题，在城市内涝发生之后，可以通过刑法进行一定程度的追责，从而警醒今后的市政给排水工程建设，同时促进优化市政管线设计以及提高给排水工程的施工质量，更好地保护社会公共利益。

现阶段中国对于城市内涝事故，多数采取行政追责和民事赔偿的方式。在2011年的武汉城市内涝事故中，中共武汉市纪委处分四名水务部门负责人，其中武汉市水务局副局长因此被免职。[7]国务院在2013年的国发[2013]36号《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》中也明确提出要对城市设施发生重大事故进行追责，争取十年解决城市内涝。[8]但是对于城市内涝的追责，追究刑事责任则是必不可少的，城市内涝事故的发生，排除自然灾害的因素的介入，责任主体明显地负有工程重大安全事故罪的刑事责任，并且具有触犯玩忽职守罪的可能性。在国外对于城市内涝事故的刑事责任追究中，日本采取的是通过1958年的《下水道法》进行规制，并在2005年颁布了新的《下水道法》，其中在第31条和第32条就破坏下水道设施致其发生危险规定了有期徒刑和罚金；[9]韩国也在2008年通过《下水道法》，在其中规定了刑责追究；[10]英国则通过“莫西码头和海港管理局诉吉布斯案”以判例的形式规定了对于公有公共设施的致害应该承担的责任；[11]美国也通过判例的方式规定了因无完备排水系统致人损伤应该承担的相应责任。[12]

对于城市内涝导致的人身和财产损害的责任追究，下文主要从市政工程建设中的四个责任主体切入，首先分析城市内涝中主体要件的认定；其次分析城市内涝追责主体主观要素及存在的异同；最后，就城市内涝事故是否构成刑法上的责任事故的重点困惑即因果关系问题，特别是自然灾害的介入是否构成城市内涝事故违法阻却事由，进行分析，从而对于城市内涝刑责追究问题进行尝试性探讨。

二、城市内涝中刑责主体要件的认定

现阶段对于城市内涝发生后各个主体的刑事责任追究，主要集中于工程重大安全事故罪的责任范畴，对于政府机关等则涉及渎职罪的范畴。《中华人民共和国刑法》第一百三十七条规定：建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。对于追责的四个责任主体，不限于造成对人的生命、身体的安全事故，还应包括造成工程本身的安全事故（以对人的生命、身体安全具有危险为前提），如导致工程本身不合格，无法投入使用等。下文将根据四个责任主体工作内容和性质的不同，详细分析其在城市内涝事故追责过程中所负的责任。

第一、建设单位对于由于市政工程不合格导致的城市内涝的发生，负有领导责任的可能性。建设单位作为市政建设工程的发包方，相对于其他三个单位具有绝对优势的领导地位。在市政工程的施工过程中，建设单位应该对于整个市政建筑工程有着总体性的认识，如若发生城市内涝，造成重大损失的原因中有市政工程自身的不合格因素，诸如市政工程设计缺陷、前期勘察数据有错、后期检测不合格而对监理单位采取隐瞒欺骗等手段的，建设单位都应该对由于市政工程问题导致的城市内涝负有领导责任。在2000年1月的九江溃坝事故中，施工单位在施工过程中严格按照图纸施工，却依旧导致溃坝，事后调查原因是因为建坝地所处的地质基础根本不适合建堤，因此在排除了设计和施工单位的责任后，建设单位理应对前期地址勘察的不足承担领导责任。[13]

第二、设计单位在设计过程中没有正确地选取暴雨重现期和排水管网体制，从而导致管径选取不合理、合流式和分流式选取失误等导致城市内涝，从而负有设计过失的责任。根据现行的2014年国标《室外排水设计标准》要求，城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为3-5年，重要地区为5-10年，特别重要的地区采取10年或以上。[14]但是在实际过程中由于标准混乱，从而导致暴雨重现期选取偏低，根据住建部的调查，我国70%以上的城市排水系统建设的设计暴雨重现期小于1年，90%老城区的重点区域甚至比规范规定的下限还要低。在北京7.21事件中，全市一天的平均降雨量达190mm，而城区主降雨量达225mm，降雨面积覆盖全市，总体上达到了100年一遇的暴雨标准，暴雨设计重现期远低于此次暴雨所达到的体量，这也是此次城市内涝的主要原因。[15]作为设计单位，如果按照国标2014版《室外排水设计标准》并参考实际情况进行规范设计，则属于严格执行国家的相关标准，可以排除自身对于城市内涝所负责任。如果没有严格执行国家的相关标准，擅自减小暴雨设计重现期、对城市旧有管道翻新没有起到提醒和注意的义务、对于市政排水体制选取失误，则属于违反国家规定，降低建设工程质量标准，除却设计单位要承担相关责任外，设计师作为工程项目的主要负责人也需承担相应的责任。

第三、施工单位在施工过程中对于工程的质量问题负有责任。在城市内涝的事故中，由于施工单位在施工过程中出现的工程质量问题，导致人身和财产损害结果的发生的，应该承担相应的责任。就现有的城市内涝事故案例分析，很多伤亡案例是由于市政工程质量欠佳，导致城市内涝时下水管道内积水过多从内部冲掉道路表面的窨井盖致人失足落水死亡，施工单位应该对于事故的发生承担相应的过失责任。同理也可以适用于施工单位在施工过程中管道埋深挖取的不足、管材管径选取不当、不按照设计图纸进行施工等问题，因上述行为导致城市内涝致人死伤的或者导致市政工程不能合格验收的，从而影响城市内涝雨水排出的，也应当对其予以追责，处罚其工程施工单位及直接责任人员。

第四、工程监理单位在施工过程中，由于其自身的原因，对于工程监理单位不认真履行监理职责，对有损工程质量的设计、施工活动不监督、不指出、不制止、不提出防范和整改措施的行为，承担相应的监督责任。市政工程存在质量问题，除却设计单位和施工单位的责任。工程监理单位的不负责任也会降低工程的质量，尤其是如果因为工程监理单位存在的监督问题导致工程本身不合格，无法投入使用或者具有发生重大安全事故的可能性，则工程监理部门符合工程重大安全事故罪的犯罪构成要件，如果工程监理单位在监督过程中受政府委托，担负国家机关管理公共事务的责任，则理论上可以构成渎职罪。[16]在现有案例中，1999年的綦江虹桥垮塌案，重庆市中院就重庆市市政工程质量监督站的监督失职，判处其工程重大安全事故罪。[17]

综上所述，城市内涝在追责方面应该讨论的问题应着眼于设计单位、施工单位、工程监理单位在其各自工作领域实施的行为。建设单位负有领导责任、设计单位对于设计过失负有责任、施工单位对施工质量问题负有责任、以及工程监理单位存在监督责任，在城市内涝的追责过程中，应该根据责任主体的不同细分其责任并追究。

三、城市内涝责任主体主观要素及存在的异同

在城市内涝的追责过程中，设计单位、施工单位、建设单位以及工程监理单位对于事故的发生，主要是过失，但是由于各个责任主体在建设过程中的行为不同，所以其过失的种类也随之不同，主要有一般过失（包括疏忽大意的过失和过于自信的过失）、业务过失、监督过失等，将从追责主体的角度来讨论其过失的类型及存在的异同。

（一）设计单位的过失

设计单位在城市内涝的追责过程中，如果城市内涝的原因是由于城市市政给排水设施存在的设计缺陷所引起的，则其必然承担设计过程中存在的错误，包括暴雨重现期选取的错误、对于前期管线规划存在的错误等，考虑到设计过程所具有的技术性及专属性，可以认定其对于城市内涝事故的发生具有业务过失。

在现行的刑法学界，对于业务的定义有三种主流的理解，分别是广义说、狭义说、折中说。广义说的业务的概念是指 “业务是行为人基于社会地位以及社会行为所为的一定行为，经过反复执行而为的活动”。[18]根据台湾学者高仰止先生的观点，行为人的业务行为不仅包括合法行为，也包括非法行为，不仅包括主要业务，也包括兼营的次要业务与随附业务。[19]狭义说对于业务的定义与广义说不同，认为业务是指行为人基于社会生活的需要，在其职业的范围内所进行的合法职业行为，排除了广义说对于非法行为以及次要义务和随附义务的定义。折中说兼取广义说与狭义说的观点，强调只有危险性的事务才属于业务的范畴，减小了业务的空间，从而随之减小了业务过失的行为主体。[20]

在实践追责过程中，业务过失作为判定行为人主观方面的重要因素，应该对现实生活中存在的问题予以考虑。就城市内涝中的责任主体设计单位而言，若根据折中说的观点，设计单位的设计业务明显不具有危险性的特征，也就不具有业务过失的主观方面，设计单位存在的过失似乎不应该定义为业务过失，但是考虑到由于设计失误导致的城市内涝所造成的损害非常巨大，因此其过失具有更加严重的危害可能性。设计单位以及设计人员作为长期从事设计业务的工作人员，应该具有比普通人更强的预见和避免危害结果发生能力，由于其自身的问题导致设计出现偏差，造成严重的经济损失，理应定性为业务过失。所以就笔者的观点来看，对于业务的定义应该采取广义说的观点，扩大业务过失的主体范围，一方面有利于细分过失的类型，另一方面也有利于要求更多的业务单位提高注意义务。

设计单位在设计过程中，由于其自身的原因，在设计过程的各个阶段出现设计问题，包括前期管线规划的不足、设计过程中暴雨重现期选取的失误、管道管径以及管材选取的失误、后期设计过程中坡度的选取失误等都应该算入业务过失的范畴，从而就城市内涝问题的发生承担相应的责任。

（二）建设单位的过失

关于城市内涝问题中建设单位的追责，应考虑到建设单位的单位性质，建设单位是指建筑工程的投资方，在建筑工程完工后，拥有建筑工程的产权。[21]作为建筑工程的发包方，建设单位在工程预算、工程规划、工程设计等诸多领域具有最终决定权，也因此作为建设单位应该对于城市内涝问题当然地负主要责任。如果发生城市内涝问题，建设单位主要负有过于自信的过失或者疏忽大意的过失，至于具体是哪种过失或者哪种过失所占比例较大，则应该根据具体情况具体分析。

疏忽大意的过失，是指行为人应当预见自己行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，以至于发生这种结果的责任形式，也被称为无认识的过失。对于建设单位在市政工程的建设过程中，是否具有疏忽大意的过失，我们应该结合实际情况从多层角度进行分析，从而得出其行为是否符合疏忽大意的过失的成立。

判断疏忽大意的基础或资料包括主客观方面的事实，也就是应该结合行为时的客观环境与行为人的知能水平以及行为自身的危险程度相结合来判定是否能预见。[22]对于建设单位而言，在其知能水平方面，其作为市政建筑工程的发包方，自身具有一定程度的技术水平，在工程发布前也应该做好相应的技术分析与预算，对于施工单位和设计单位交付的图纸设计和施工工程，具有判断的行为能力。在其所处的客观环境方面，其作为建筑工程的发包方，相对于其他三个单位处于优势地位，不具有被蒙蔽的现实可能性，对市政工程的判断应该具有清晰的认识。在其行为的危险程度方面，其作为符合资质，具有建筑工程市场准入资格的建设单位，对于其过失行为的危险程度具有相当程度的认识，是否构成疏忽大意应该分情况讨论。如果其作为建设单位，在建筑工程中面对城市原有的市政工程管道进行改造的过程中没有预见市政工程的改线行为的危险程度，诸如缺乏原始的设计资料、对原有管道的材质发生误判。在考虑到中国大部分城市市政工程年代跨度大，市政设施记录不全面的情况下，因为疏忽大意的过失导致市政工程出现失误，可以认定为疏忽大意的过失。但是就多数现有的情况而言，尤其是新建的市政给排水工程，不存在资料不全等问题，建设单位作为发包方应对整个工程有着清晰的认识，所以如果出现危险行为，不应该成立疏忽大意的过失。在判断的过程中应该坚持从客观到主观，把客观要求同行为人的知能水平相结合进行判断。

过于自信的过失，是指已经预见自己的行为可能发生危害社会的结果，但轻信能够避免，以至于导致结果发生的责任形式，因此也被称为有认识的过失。对于过于自信的过失的认识，其中的“已经预见”并不是真正的有认识，而是行为人曾经预见结果的发生，但是后来或同时又否认了结果的发生，从结果上来判定，依旧属于没有认识到结果的发生。就城市内涝问题中建设单位的行为而言，其过失主要源于：

（1）过高地估计了自己的避险能力，例如对于市政工程的重要性认识不足，认为减少管材的投入或者减少土方量以降低工程成本的同时即使造成严重后果但是依旧可以避免或者免责，从而属于过于自信的过失，考虑到市政工程的施工和设计一般具有一定的安全设计空间，建设单位如果基于利用安全设计空间而降低整个工程的成本，则属于降低了市政工程的安全系数，属于过于自信的过失。

（2）过高地估计相关人员的避险能力，例如对于设计单位、施工单位、监理单位的过高估计，认为自身的不足在设计、施工、监理后期能够被发现或者弥补，从而过于自信导致市政工程存在缺陷。

（3）不当地估计了现实存在的客观条件对于现实危害的避免，在南方许多地区，市政建设单位考虑到南方地区水网密布，具有非常强大的城市排涝能力，也就希望通过利用城市内部自身的天然水网系统来替代市政工程的安全设计空间，降低工程的造价成本，构成过于自信的过失。

（4）误以为发生结果的可能性很小，就市政工程而言，只有在暴雨频发季才具有城市内涝发生的危险性，平常时候市政工程的危害是隐性的。以721北京内涝为例，大多数市政建设单位是无法预计地处中国北方的北京会发生如此大的强降雨，因此对于市政工程的建设具有不当的估计，认为即使挪用的一定量的安全设计空间对于主体设计也没有现实紧迫的危险，构成了过于自信的过失。

综上所述，就建设单位而言，其过失主要是过于自行的过失和疏忽大意的过失，其中过于自信的过失占主导地位，只有在涉及旧城市政管道的改造工程中才具有疏忽大意的过失的可能性，在实际案例中应该根据建设单位所处的客观环境、判断基础等做出合理的判断。

（三）施工单位的过失

施工单位是指具有相应资质，由相关技术人员组成工程实际施工方，与建设单位相对应，也叫做工程的承包方。根据《市政公用工程施工总承包企业资质等级标准》的规定，市政工程施工单位分为特级、一级、二级、三级。如果市政工程施工单位的资质不达标或者施工过程中存在相应的问题，则对于城市内涝问题的发生需要承担相应的过失责任。[23]

就施工单位资质不达标的问题，主流的观点有两种看法，一种是认为该行为属于过于自信的过失，属于对于自己的施工能力过于自信，从而对于预见的危害社会的结果轻信能够避免。另一种认为该行为属于间接故意，间接故意是明知危害结果发生的现实可能性，过于自信的过失则是预见到危害结果发生的假定可能性。[24]就施工单位的工程经验角度分析，施工单位资质不达标，更大程度上还是出于过于自信的过失而非间接故意，作为市政工程的承包方，施工单位资质不达标主要是其工程师人数以及施工经验和施工年限不达标，但是作为施工单位，是具有一定的施工经验的，出于抢夺优质工程的视角考虑，会出现谎报资质或降低价格来获取工程的承包资格的行为，并不能因此就断定他们是具有间接故意，对于城市内涝的发生持有放任的态度，这是不符合现实逻辑的。而定性为过于自信的过失，则能较好地反应现有情况下施工单位主观意识形态，符合现实的施工情况。

对于在施工过程中存在的相应的问题，包括降低土方量、设计坡度不达标、管材选取不合格、管径选取不恰当等问题，应该认定施工单位存在一般过失，既具有疏忽大意的过失的可能性，也具有过于自信过失的可能性，应该根据现实情况具体分析。在城市内涝的追责过程中，施工单位作为市政工程的建设主体，对于城市内涝的发生具有不可推卸的责任，在排除了阻却事由之后，由于市政工程问题导致的城市内涝，施工单位一般负有主要的责任。如果由于其施工的原因，造成工程不合格，即使没有发生现实存在的城市内涝的危险，但是就对于工程本身造成了安全事故，例如不能投入使用、验收不合格、具有潜在的城市内涝危险等，施工单位依然符合工程重大安全事故罪的构成要件，也需要承担相应的责任。

（四）工程监理单位的过失

工程监理单位，是指获得主管部门颁发的工程工程监理企业资质证书的依法成立的单位，工程监理单位的主要任务是受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在工程施工阶段对建设工程质量、造价、进度进行控制，对建设工程的合同、信息进行管理，对工程建设相的各方关系参与协调，并按照法律的要求履行建设工程安全的生产管理。在城市内涝的追责问题中，工程监理单位作为市政工程的“最后一把锁”，理应肩负起监理的职责，严格审核工程质量。当由于市政工程的设施建设问题导致城市内涝的，工程监理单位主要负监督过失责任。

监督过失，是指具有从属关系的人员之间，在业务活动中监督者对被监督者的行为没有履行监督义务或者监督不当，导致被监督者行为造成危害社会的后果[25]。监督者对于被监督者的行为，在事前要进行教育、指示、指导、指挥，在事中要进行监督，在事后要进行检查；对自己所管理的事项，要确立安全的管理体制。[26]就工程监理单位而言，出于合同的义务与职责的规定，作为工程监理方，理应对于工程进行监督和管理，如果因为监督管理出现问题而导致工程质量出现问题，则应该承担监督过失责任。监督过失大体上可以分为两种，分别是因为对被监督者的行为缺乏监督构成的狭义监督和由于没有确立安全管理体制所构成的管理过失。

在狭义监督方面，工程监理单位作为监督的一方，存在着过失，其有义务监督并阻止建设单位、施工单位、设计单位的过失而没有履行其义务，从而导致城市内涝的发生亦或是市政工程不能投入使用。这种监督过失与其他主体的过失产生了过失竞合，是由于两者的过失竞合从而导致结果的发生。在讨论工程监理单位的监督过失时，我们应当考虑到工程监理单位是否存在合理的信赖利益条件，如果工程监理单位存在合理的信赖利益，例如工程施工图纸的合格、工程质量抽查达标等，则应该排除其过失责任，转为其他行为主体的单一过失。但是如果工程监理位没有合理的信赖利益，被监理单位已经存在过失行为的先兆，则监理单位必须承担相应的监督过失。

在由于没有确立安全管理体制所构成的管理过失中，工程的监理单位按照相关规章制度的流程的要求，应该在工程建设的准备阶段制定好工程所需的各项章程，包括《工程安全生产管理制度》等，以要求施工单位严格遵循章程和制度施工，如果工程监理单位在建设初期便没有确立好安全管理体制，那么对于后期市政工程出现的各项工程质量和安全问题，将负有监督过失的责任。综上所述，工程监理单位所犯的责任主要是由于自身监管的不足或者前期安全监督制度的缺失所导致的监督过失。

通过对于市政工程项目中四种行为主体的主观责任的讨论，可以初步判定设计单位主要是负有业务过失，建设单位主要是负有过于自信的过失和疏忽大意的过失，其中以过于自信的过失占主导地位，施工单位主要是负有疏忽大意的过失或者过于自信的过失，工程监理单位主要负有监督过失。在实际行为中，对于各个行为主体的过失的判定，则应该结合城市内涝的具体情况做出合理的判断。

四、自然灾害的介入是否阻却有关主体行为与灾害后果之间的因果关系

介入因素是指在行为和结果中介入了其他因素，其他因素与结果的发生有着密切的关系，介入因素的加入，很有可能中断行为与结果的联系。根据张明楷教授的观点，介入因素分为：介入被害人的行为、介入第三者的行为、介入行为人行为。根据前田雅英教授的判断公式：（1）实行行为导致结果发生概率的大小；（2）介入因素的异常性大小；（3）介入因素对结果贡献的大小。[27]“介入情况的异常与否，对判断是否中断也具有意义。基本行为必然导致介入情况、基本行为通常导致介入情况、基本行为很少导致介入情况、基本行为与介入情况无关这四种情形，对认定因果关系的中断所起的作用依次递增。”[28]考虑到现实生活中城市内涝事故的情况，自然灾害的介入属于基本行为通常导致介入情况，作为无法预见的自然灾害，强降雨的发生当然地作为工程重大安全事故罪的违法阻却事由中断各个单位与城市内涝之间的因果关系，但是是否只要有强降雨的发生就必然地成立违法阻却事由并中断因果关系，则值得仔细划分和商榷。

在市政工程设计和施工过程中，需要用到一个极为重要的参数——暴雨重现期（recurrence interval），也就是在一定资料的雨量记录资料统计期间内，大于或者小于某一强度的暴雨出现一次的平均年限。作为市政工程设计的核心参数，该数值的选取关系到整个市政工程的施工。但是由于我国建国时期短，且相当长的一段时间内降雨的数据非常混乱，大多数城市的暴雨重现期的数值都有较大偏差。建国后我国师承苏联，没有考虑到苏联高纬度低降水的实际情况而照抄其暴雨重现期的规定，所以采取的暴雨重现期较小，从GB 50014-2006《室外排水设计规范》的多次修订来看，暴雨重现期从0.3-0.5年提高到了5-10年，而数据的提高与自然灾害介入的关系也正是违法阻却事由的讨论重点。

在旧城改造的过程中，必然会面临这样一种尴尬的境地，新开发的地区固然可以按照现有的标准进行改造和开发，根据较大的暴雨重现期设计管道，但是与之连接的旧城管道采取了较小的暴雨重现期，那么应该如何改造，如果要求建设单位和设计单位“义务”帮助旧有管道进行改造升级，无疑是不合情理的。但是如果不进行改造，例如甲地有A和B两条管道，A的设计暴雨重现期是0.5年，B的设计暴雨重现期是5年，面对3年一遇的降雨，A和B同时工作，但是仍旧会造成城市内涝，在责任的划分和因果关系分析上，法不溯及既往，因此A的责任主体必然不承担责任，但是B的责任主体是否可以因为自然灾害的介入而排除其责任？笔者认为是否定的，因为作为责任主体，B应该起到提醒和注意的义务，在明知A的管道有内涝的风险而不采取注意措施，包括加大管径分减A的流量、向有关部门报备A的情况并提出整改意见等，则应该承担过于自信的过失责任，对于城市内涝问题负责。因此，自然灾害的介入只中断了后来责任主体与B的因果关系，对于后来责任主体与A的因果关系，则没有中断，后来责任主体依旧要对城市内涝问题负责。

对于自然灾害介入对于城市内涝与责任主体因果关系的中断，在大多数时候是适用的，责任主体也因此免责。但是面临新旧排水管线结合的情况时，如果责任主体没有起到提醒和注意的义务，则城市内涝的因果关系依旧成立。

五、结语

对于城市内涝的追责问题，我们要清晰地意识到，追责不是目的，追责是为了更好地防止城市内涝事故的频发，就现有的城市市政工程体系而言，市政工程的改造仍然有很长的路要走，如果能够明确以重大安全事故罪定罪量刑时的主体的确定、责任的划分，无疑是有助于城市内涝问题的进一步解决的。

在日本刑法中，对于城市内涝的追责，并没有规定在刑法典中，而是规定在特殊刑法。在我国，现行对于城市内涝问题管辖范围最大的单行法典是《中华人民共和国防洪法》，但是就现实情况而言，该法对于城市内涝问题束手无策。国家近期密集颁布的新的政策，诸如《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》等则缺乏法律的威慑力。所以为了尽快解决城市内涝的问题，应该充分挖掘现有刑法典第137条关于工程重大安全事故罪的内涵，分析在城市内涝过程中该罪所规定的四个责任主体建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位的各自责任，根据其过失种类的不同详细分析其犯罪构成，从而有效地进行城市内涝的追责，使我们的家园面对暴雨能早日“风雨无愁、安然无恙”。

[1]陈筱云.北京7.21与深圳6.13暴雨内涝成因对比与分析[J].水利发展研究，2013（1）.

[2]张维.欧阳里程.广州城市内涝成因及防治对策[J].广东气象，2011,33(3).

[3]上海暴雨致内涝，市民划船出行[N/OL].腾讯新闻，2015-06-17，15:39，http://news.qq.com/a/20150617/044682.htm，2017-05-13.

[4]南京遭遇特大暴雨袭击，城市内涝多条道路中断地铁进水高铁停运[N/O L].凤凰财经，2016-07-07，18:42，http://finance.ifeng.com/a/20160707/14573395_0.shtml，2017-5-13.

[5]陈筱云.北京7.21与深圳6.13暴雨内涝成因对比与分析[J].水利发展研究,2013(1).

[6]谢映霞.从城市内涝灾害频发看排水规划的发展趋势[J].城市规划,2013,37(2).

[7]刘昌海.水务局的肩膀难以承受城市内涝责任之重[N/OL].华声在线，2011-07-23，10:31:21，http://opinion.voc.com.cn/article/201107/201107231031201366.html，2017-05-13.

[8]中华人民共和国国务院.国务院关于加强城市基础设施建设的意见[R].国发[2013]36号.

[9]张超.大都市东京依法治水百年[N].法制日报，2011-07-26(009).

[10]代山.日韩的下水道法[J].人民政坛，2012(9).

[11]王名扬.英国行政法[M]，北京：中国政法大学出版社，1987：221.

[12]曹兢辉.国家赔偿立法与案例研究[M].北京：三民书局，1981：141.