社会组织在社区治理法治化中的功能定位

张凤英



社会组织在社区治理法治化中的功能定位

张凤英

（河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州 451191）

社区治理法治化是加强和创新社会治理的重要目标之一，社会组织参与社区治理与社区治理法治化存在内在契合性。社区治理法治化面临着一系列问题，包括政府力量有限，基层群众自治组织功能不健全，社区居民归属感、参与热情低等。这些问题可以通过社会组织参与治理得到有效弥补。社会组织在提高居民法律意识、进行社会调解、提供法律服务、促进居民自治方面能够起到明显作用，有利于社区治理法治化的实现。

社区治理；法治化；社会组织；群众参与

实现社区治理法治化和社会治理社会化，是近年国家提出的有关社会治理的两个基本策略。通过社会组织参与社区治理提高社区治理社会化水平，与社区治理法治化之间是否存在内在联系？社区治理法治化进程中面临的问题，是否可以通过社会组织参与社区治理解决？社会组织可以在哪些方面发挥作用，从而促进社区治理的法治化？解决这些问题，不仅可以进一步明晰完善社区治理工作的政策内涵，还可以应对实践中社区治理的疑难问题。

一、社会组织参与治理与社区治理法治化的联系

（一）“法治”的内涵

要实现社区治理的法治化，首先要明晰“法治”这一概念的内涵。亚里士多德最早提出了较为明确的法治概念，他认为，要实现法治，已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应是良法。相较于西方传统法治思想，我国法治理念有其特殊性，如在社会性质、政治体制、组织结构等方面都有自己独特的东西，但也秉持“依据良法进行治理”这一理念。

“法治”与“人治”相对应。人治将社会治理的责任交托给执政者。人类历史证明，完全依靠执政者个人的能力与贤明治理国家与社会并不可靠和长久。有学者提出：“纵观古今中外的政治、法律学说史、制度史，钟情于理想的人性，却屡屡事与愿违；而在对人性从根本上持悲观态度的性恶观基础上，却建立起了民主法治的宪政大厦。”[1]31“法治”之所以相对于“人治”更为合理，是因为其将信任交托于明确而稳定的法律规则，将权力与责任赋予了大多数社会成员，从而分散与降低了出现错误的风险，提高了决策的民主性与科学性。

“法治”与“法制”也有不同，“法治”有比“法制”更全面、更高级的目标。“法制”强调的是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究等基本要求。“法制”的内容主要是法律规则的明确与完备，是通过自上而下的力量保证已经被制定的法律顺利运行，从而达到维护社会秩序的价值目标。“法治”与“法制”的区别在于：首先，“法治”是运行起来的“法制”，是一个动态的过程，包括立法、司法、执法、守法、法律监督等各个方面，而非单纯地强调法律规则的制定与执行；其次，“法治化”更加强调法律规则本身要符合正义、平等、公平、自由等价值，以实现“良法之治”，对于不适应时代发展、不符合公众利益的法律规范和制度规范，要及时修订，而非保守不变；最后，“法治”更强调社会大多数人尊重法律，自觉自愿地遵守、维护法律，而非通过被动与强制的方式维持法律。

（二）社会组织参与治理与社区治理法治化的内在契合性

从“法治”的内涵来看，社会组织参与社区治理与社区治理法治化目标之间存在内在契合性。社会组织参与社区治理能够实现“自上而下”的国家约束向“自下而上”的自觉守法、自觉维护法律的转变。社区治理的法治化不仅要求自上而下地通过管理使得社区秩序得到保障，而且要求社区全体成员提高法治意识，从而自觉自愿地遵守法律，维护法律权威，通过法律手段解决问题，同时政府机关和政府机构也要严格依法办事，接受人民和社会力量的监督。在这一过程中，民众与社会力量并不是被动的参与者，而是积极的主人翁，是社区治理法治化最重要、最基础的力量。社区治理法治化需要社会多元主体的参与，需要在各个环节协力共进，是一项持续性、常态化的工作。社会组织参与社区治理，与社会治理法治化的内涵要求高度契合，能够充分调动社会力量，真正实现从“法制”到“法治”的转变。

二、社会组织参与治理对社区治理法治化的作用

在实现社区治理法治化的进程中，我国面临着诸多疑难问题。对于这些问题，如果社会组织能够积极参与社区治理，就可以有效地加以解决，从而起到促进社会治理法治化进程的作用。

（一）弥补政府力量的有限性

由于经济的飞速发展，人口的大幅增加，城乡、区域差异的扩大，我国社区治理问题极为复杂。目前，在城市社区，计划经济时代的单位制逐渐解体，在此背景下，居民社区的单元主要以商品房小区为主，原来的“熟人社会”变为“生人社会”。此种变化不仅使得矛盾与纠纷产生的可能性加大，还缺失了之前单位制下社区管理的力度与组织性，故此社区治理难度大大增加。由于城乡差距的存在，目前农村还相对落后，群体法律意识相对淡薄，村民遇到矛盾纠纷不知或不愿用法律手段解决问题，所以要在农村实现社区治理法治化可谓困难重重。与此同时，随着我国改革开放和体制转型，在公有制的国有经济、集体经济之外的其他所有制经济快速发展，社会力量大幅度增长，中国的经济、技术、人才资源不再全部集中在政府手上，其他的经济主体也掌握着大量的资源。中国的政府已经不是计划体制下的全能政府，而是一个有限的服务型政府。在这一现实背景下，社区治理的工作如果仍由政府大包大揽，既不可行，亦不合理。故此，政府应充分发挥社会力量和公众社会治理的协同作用，逐渐从过去对社会治理事务大包大揽的做法中解放出来，逐步转移职能，通过购买服务和招投标等方式将可以由市场和社会承担的事务交给企业部门和社会组织承担。

由社会组织参与社区治理，将有助于解决社区治理法治化进程中的诸多疑难问题。在资金方面，社会组织可以有效弥补政府财政的不足，拓宽社区治理的资金来源渠道，减轻国家和政府的压力。在人力资源方面，社会组织不仅可以提供可观的参与社会治理的人员，而且在人员技术和专业性上也有保障，可以开展多领域、全方位的支持与服务。此外，由社会组织参与社区治理，对于政府转变职能、变革治理模式具有一定的作用：政府机关与社会组织都是为国家和人民服务的，都要遵守法律，接受民众的监督，与社区居民一起打造法治化的社区——这正是社区治理法治化的题中之义。

（二）弥补基层群众自治组织功能的不足

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，城市社区居委会具有法律赋予的领导核心地位，其虽然是由基层选举产生的群众性组织，但现实上具有国家政权在城市基层治理中的代理人地位[2]17。由于在资源和权力方面依赖于国家的支持，社区居委会在行使权力的过程当中往往受到上级政府的限制，要承担大量的政府工作事务，其自治组织的功能无法充分发挥，造成行政职能突出，服务功能缺失。在法治化目标的实现过程中，居民委员会法治能力亦存在欠缺。社区工作人员担负着社区法治化建设的繁重任务，除了普法宣传，还要通过法律途径调节与化解矛盾，但社区工作人员在人数、专业知识、专业能力方面都有局限性。

在农村，村民委员会是基层群众自治组织，是村民自主管理的重要机构，由村民选举产生。然而，随着农村税费改革和村提留的取消，以及农村土地承包经营权长久不变政策的实行与落实，村委会的职能与作用有所降低，其经费严重不足。有些村委会成员自身素质也存在问题，而所处的生活、工作环境又使其难以自我提高。在此背景下，农村基层群众自治组织对农村社区治理法治化的作用十分微弱。更有甚者，一些地方村委会干部以权谋私，损害农民利益，造成群体上访甚至冲击政府等恶性事件。

我们认为，基层群众自治组织的局限性，可以通过社会组织参与社区治理进行改善。虽然基层群众自治组织从理论上讲也属于社会组织的范畴，但其产生、运行与组织架构仍有明显的公权力管理机构色彩。在社区治理法治化进程中，由非政府组织、企业、行业协会等其他社会组织参与社会治理，充分彰显其灵活性与多元性特征，突破原有的“政府—社区居民”二元式管理结构，能在很大程度上减轻基层群众自治组织的负担，并弥补其功能定位上的缺陷，从而保护社区成员的权益，加快社区治理法治化进程。

（三）增强社区成员的归属感与参与热情

社区有时亦被称为“共同体”，根据韦伯的观点，作为整体的社会是被赋予理性且以共同利益为基础的，而“共同体”（社区）的存在基础是参与其中之人的归属感[3]。社会治理本身就强调以群众为主的多主体参与，社区居民参与社区治理是一个群策群力解决民生问题的过程，它为社区居民提供了为谋取社区共同利益而贡献自己才能的机会[4]。打造法治、和谐、稳定又富有活力的社区，对于提高社区成员的归属感和参与社区事务的积极性尤为重要。但受历史传统的影响，我国国民缺乏系统的现代民主和人文精神熏陶，传统的臣民意识、顺民意识、私民意识等人治观念制约了公众参与社区治理的积极性。在计划经济体制的单位制下，公民的资源、收益、地位、身份、福利基本由单位提供，公民对所在单位有强烈的归属感。改革开放与市场经济的发展，使得公民逐渐由“单位人”向“社会人”转变，而社区居民对所居住社区则普遍缺乏认同与归属感。尤其是在商品房社区中，邻里关系淡漠，居民缺乏情感上的认同，对社区事务漠不关心。这一现象正是所谓的“共同体困境”[5]25。归属感的缺乏使得民众无法产生满意的居住和生活体验，其参与社区治理的积极性无法被带动起来，社区不再是居民情感的集合性载体，而只是划分地域的简单行政概念。

社会组织参与社区治理，对于增加社区居民归属感、参与感有先天优势。社会组织以自下而上的方式建立起来，涉及生活的方方面面，与社区居民之间的联系更加紧密。一方面，社区居民自身可以投身各种社会组织，参与到社区治理当中；另一方面，社会组织也可以充分发挥示范效应，激发社区居民的责任感和使命感，使公众转变“社会治理只是政府的事情”这一陈旧观念。通过增加社区居民的归属感与参与度，培养其民主意识与社会主人翁意识，使其从“被管理者”转变为“自我管理者”，从而与社会治理法治化目标相对接。

三、社会组织参与法治化社区治理的主要方面

（一）增强法律意识

“公民意识为国家制度、法律制度提供着合法性信仰，有效认同和服从机制为法制进程提供着不可或缺的重要内在驱动力。”[6]社区居民法律意识的强弱高低直接关系到社区治理创新理念的树立和法治制度的实施与否，社区居民法治素养的提升也是改善民生、维护社会和谐稳定的重要基础。

为增强居民的法律意识，在具体实现形式上，可以由律师协会、律师事务所等定期组织律师进行普法教育活动；或者在社区中整合律师、退休法官等法律工作者社会资源，组建法制宣传队，进行法律知识日常普及工作。

（二）进行社会调解

法律调解是调解法律纠纷、缓和社会矛盾的重要手段。广义的法律调解包括人民调解、社团调解、行政调解、仲裁调解、司法调解等。其中行政调解和司法调解属于公权力调解，仲裁调解属于市场调解，而人民调解和社团调解属于本文要讨论的社会调解。在我国，由于国家权力的参与，人民调解在社会治理场域中处于一种微妙的地位，它既不是纯然的民间自组织力量，也不完全依附于国家政权。随着城市化进程的加快和现代居住格局的改变，过去人民调解发挥功能所依靠的合法性和正当性资源都在减少，动员能力也随之下降。与之不相称的是，社会治安综合治理背景之下的调解所肩负的功能压力却在扩大[7]。故此，原有的命令式、动员式的人民调解必须进行转型，其出路便是实行由社会组织参与的、由政府提供支持和引导的新型民间调解模式。新型的法律调解团队以其专业的知识技能，替代原人民调解制度所依赖的政府支持及个人威望，变“和稀泥”式的调解为专业化的法律服务，能够有效化解矛盾，维持社会稳定。

（三）构建法律服务体系

推进社区治理法治化，应注重法律服务体系的构建。囿于社会民众法律意识不高以及目前市场化法律服务与大众经济能力、心理价位存在差距，社区居民在面临矛盾、纠纷、问题之时，往往不会第一时间运用法律手段，从而造成社会不稳定因素的滋生。故此，应当完善法治服务网络，创新服务方式，提升法律服务水平。政府可以通过购买和采取相关补偿机制，健全社区法律援助服务点，对低收入人群提供法律援助；也可采取由政府引导与支持，律师协会协助，社区附近律师事务所等提供人员的方式，建立健全社区法律顾问制度，帮助社区居委会进行日常管理，制定规范性文件，应对法律纠纷。

（四）保障社区居民自治

变“管理”为“治理”，真正实现社区治理法治化，最基础、最核心的措施是保障社区居民的自治。在实践中，一些社区组织，如小区业主委员会往往形同虚设，与其应然功能严重不符，在与物业、开发商发生纠纷时亦处于劣势，难以实现业主诉求。为此，法律应当认可社区社会组织的地位，保障社区社会组织的权利。在现实中，应当畅通社区居民的诉求表达渠道，积极帮助他们解决问题，以调动居民的积极性，使其积极参与社区自管会、业主委员会等组织的事务管理，从而使他们能够依据法律和制度自主管理，实现自我管理、自我服务，并维护自身权益。

“小政府大社会”的现实，以及基层群众利益诉求多元化的趋势，决定了实现社区治理法治化的目标，仅依靠政府是不可能完成的，而需要全社会各主体的协同配合。政府应“有所为，有所不为”，将原来的一部分管理职能交由非政府的、非营利的、基层的、群众性的组织来完成，由它们提供部分的公共产品和公共服务，充当政府社会管理的助手。社会组织参与社区治理，不但能够弥补政府在人力资源和资金上的不足，而且能够及时反映、照顾和解决社区居民诉求，提供更为及时、周到的服务和帮助。这对于化解社会矛盾，增加人民幸福感是非常关键的。总之，社会组织参与社区治理，对于保障社区居民权益，维护社区秩序安定，促进社区治理法治化进程有着极为显著的作用。

[1] 里赞．“人性恶”与法治：一个形而上学的视角[J]．现代法学，2001(3)：31–37．

[2] 李友梅．基层社区组织的实际生活方式：对上海康健社区实地调查的初步认识[J]．社会学研究，2002(4)：15–23．

[3] 韦伯．社会学的基本概念[M]．胡景北，译．上海：上海人民出版社，2000：62．

[4] 杨孝艳，张勇刚．城市社区管理中的居民参与[J]．中共山西省委党校学报，2010(3)：65–67．

[5] 郑杭生，黄家亮．论我国社区治理的双重困境与创新之维：基于北京市社区管理体制改革实践的分析[J]．东岳论丛，2012(1)：25–29．

[6] 马长山．国家、市民社会与法治[M]．北京：商务印书馆，2002：179．

[7] 李婷婷．社会治理视域下的人民调解：功能与再定位[D]．天津：南开大学，2013：11．

〔责任编辑 叶厚隽〕

2018-03-12

河南省教育厅人文社科规划项目（2018-ZZJH-092）

张凤英（1964―），女，河南通许人，副教授。

C916.2

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1006–5261(2018)05–0035–04