新时代基层民主选举与民主治理的均衡发展——以四川省基层民主发展的路径演化为例

任中平,张露露

(1.西华师范大学 政治学研究所,四川 南充637002；2.南开大学周恩来政府管理学院,天津300350)

1 引言

村民自治是观察和研究中国基层民主政治的一扇重要窗口。2018年中央一号文件强调要继续“深化村民自治实践。坚持自治为基,加强农村群众性自治组织建设,健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。回溯历史,自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来,我国以村民自治为载体的基层民主已经走过了30多年的发展历程。村民自治既蓬勃发展,又在曲折中不断向前推进,尤其是进入21世纪以来,诸多条件的变化使村民自治逐渐走进了发展的瓶颈期。“村民自治该何去何从”由此成为了困扰实务界的现实难题,也引发了一些学者的激烈争论。比如,冯仁认为城市化进程、双层经营体制的丧失以及农村资源的流失,使村民自治不能解决中国的“三农”问题,因而它存在的意义正在消失[1]。彭大鹏则认为村民自治并非已经没有意义了,通过完善村民自治制度并改善其外部环境,是可以有效发挥村民自治的作用的[2]。事实上,村民自治之所以陷入发展困境并引发论争,是因为它的基础条件已经发生了很大改变。社会主义市场经济的蓬勃发展推动了农村社会结构的变迁,特别是由此带来的人口流动和阶层分化问题对村民自治产生重要影响[3]。

近年来,随着我国经济和社会的持续发展,村民自治赖以生存的社会基础也发生了深刻的改变。一些学者对村民自治的发展提出了许多新见解,这些见解主要集中探讨在新的时代背景下村民自治的社会条件、动力机制、实现路径和发展方向等方面。一是在社会条件方面,桂华通过实证分析指出,加强基层党组织的领导能力是推进基层民主有效运转的必要条件[4];肖滨和方木欢认为,村民自治的成长离不开政党执政权威性、国家治理有效性和村民自治参与性的“三元统一”[5];马良灿和黄玮攀则认为,在巨变的乡村社会转型背景下,基层治理的主体具有多元化的特征,与之相伴的治理规则也发生了深刻转向[6]。二是在动力机制方面,马华认为,民主的行动能力所产生的刺激源,是推动民主制度有效运行的内生动力[7]。三是在实现路径上,蒋英州提出可以将实现国家政策的信息透明和信息对称,作为促进基层民主建设和乡村治理现代化的切入点[8];李占宾指出,在社会深刻转型变迁的大背景下,法治化是破解基层治理难题的根本路径[9]。四是在发展方向上,付建军通过对国外文献的梳理,指出海外中国村民自治的研究重心已经从民主选举逐步转向有效治理[10];徐勇认为,中国的基层民主与有效治理不可分离,需要在有效治理的引导下持续推进村民自治的深入发展[11]。总体而言,这些代表性的观点是在深刻把握村民自治所处的社会环境的基础上,对村民自治的发展作出的理性思考和基本判断,有助于推动村民自治在新的历史时期实现新的发展。不过,当前关于基层民主选举和民主治理关系的系统性研究明显不足。

实际上,我国的村民自治在发展过程中先后步入了“重选举而轻治理”和“重治理而轻选举”这两种误区,在相当程度上制约了基层民主的建设和发展。具体而言,我国村民自治在发展初期的较长一段时间内,民主选举单兵突进,而民主治理跟进缓慢,这种重选举而轻治理的基层民主实践使“四个民主”之间的关系失衡。近年来,为了应对和解决基层民主实践中出现的诸多问题,民主治理在各地应运而生并迅速发展,使基层治理的绩效日益显现。然而,当前的基层民主实践中又潜伏着另一种重治理而轻选举的不良倾向,这同样不利于基层民主与基层治理的健康发展。因此,在新时代的背景下,必须克服“重选举而轻治理”和“重治理而轻选举”这两种不良倾向,在巩固和提升民主选举质量的基础上逐步完善民主治理,逐渐形成民主选举与民主治理均衡发展的良好态势,这样才有利于实现我国农村基层民主的持续稳定发展。基于此,我们以被誉为“中国基层民主试验田”的四川省为例,通过回顾四川省基层民主发展的路径演化过程,探讨新时代基层民主的发展方向和具体路径,以供学人参考。

2 民主选举的蓬勃兴起与曲折演进

20世纪90年代后期以来,由基层群众首创并得到党和国家认可的村民自治制度得到了长足的发展。四川省一直走在中国基层民主建设的前列,因而被海内外媒体誉为“中国基层民主的试验田”。总结起来,四川省的基层民主选举实践经历了先试点后推广、纵向延伸、横向拓展、向上突破和发展步入瓶颈期等几个历史时期。

2.1 村民自治发展初期：由个别试点向全省推行

1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布后,四川省的农民群众与其他各地的一样,也踏上了基层民主发展之旅。在具体操作方面,四川省人大、省政府决定先试点,成功后再进行全面推广。1988年3月,四川省开始在内江市椑木镇和自贡市荣县成佳镇进行试点。同年4月,四川在试点成功的基础上,又以各县为基点,分别选取若干村进行推广。其中,彭山县被民政部授予了“全国村民自治示范县”的荣誉称号。到了1991年5月,四川开始在全省范围内全面启动村民自治,这样一来,通过一个个“试点”的辐射作用,带动了全省村民自治的蓬勃发展。

2.2 村民自治纵向延伸：全国第一次乡长直选

在村民自治蓬勃发展的社会氛围中,在1988至1989上半年这段时间内,四川省的一些地区,例如达县、南充等地区的部分县市勇于创新,进行了“公推公选”乡镇党政领导干部的实践探索,掀起了农村基层民主发展的新高潮。1998年底,四川省遂宁市步云乡进行了全国第一次乡长直选。这是我国基层民主选举的一个成功案例,为农村基层民主探索了新的发展空间。此外,在2001年底换届选举时,步云乡又重新对直选方案进行了设计,实现了与现行法律的对接。然而,受制于诸多现实因素,这项改革实践到2004年底再次开展时便终止了,轰动一时的乡长直选最终成了“昙花一现”。

2.3 村民自治横向扩展：公推直选村党支部书记

村民自治的快速发展,使广大农民提高了民主意识,锻炼了民主参与能力。1998年3月,四川省委总结了巴中地区党支部公推公选的实践经验,提出在全省范围内普遍对农村基层党组织负责人、尤其是对村支书的选举要实行公推公选和公推直选。1999年2月颁布实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》,又为改革村党支部书记的选任方式提供了文本依据。成都市新都区在2004年率先完成了全区299个村支部书记的公推直选工作,该年四川全省通过公推直选方式产生的村党支部书记一共有41 387个,占总数的74%。到了2005年8月,省委组织部决定,除民族地区以外,全省各乡(镇)、村和街道,以及社区的党组织负责人,原则上都要按公推直选的方式产生,这有力地推动了农村基层民主的横向发展。

2.4 党内基层民主向上突破：公推直选乡镇党委书记

21世纪初,在大范围进行“公推公选”村支部书记的浪潮中,四川省先后又在达县、南充、巴中、遂宁、眉山等地的一些乡镇进行了公推公选乡镇党委书记的改革。在2001年底至2002年初举行的乡镇换届选举中,四川省委组织部鼓励各县选择三分之一的乡镇实施公推公选。到2002年初,四川省除了3个少数民族自治州外,共公选产生了5 447名乡镇领导干部,占全省乡镇领导干部总数的17.5%。到了2004年,又在成都、德阳、遂宁等10个市州的30个县(市、区)中开展了公推直选乡镇党委书记的试点工作,直选产生了45名乡镇党委书记。随后,党的十六届四中全会提出要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”,于是,四川省委开始全面推行农村、社区党组织负责人直选,提倡事业单位党组织负责人直选。到了2005年8月,四川又将这项工作全面推开到全省的18个市(州)和30个县(市、区),再次掀起了农村基层民主发展的新高潮。

2.5 基层民主选举发展步入瓶颈期：难以深化甚至回归传统

进入21世纪以来,四川省由村民自治带动的基层民主选举热潮遭遇挫折之后,继而转向党内民主领域寻求新的发展。2007年,党的十七大报告指出要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式”,这为基层党内民主选举提供了持续发展的政策空间。在2002到2008年这一时期,在我国其他地区的基层党内民主选举探索中,比较有名的有山东省乳山市的创新实践。山东省乳山市自十六大以来,进行了党代表大会常任制、直接选举镇党代表以及直接选举镇村两级基层党组织负责人等创新实践,还把公推直选的范围拓展到了机关、学校、企业、医院和社会组织,形成了全面推进党内基层民主的新格局[12]。但值得注意的是,从全国各地的试点情况来看,这一时期党内基层民主的制度创新主要集中在民主选举环节。虽然个别地方在党内民主决策、管理和监督等环节也进行了一些有价值的试验和探索,但由于推广范围有限,制度化水平较低,所以最终造成了党内基层民主改革的“孤岛现象”,致使原有的试点难以继续深化下去,甚至出现了回归传统的迹象。

我国的基层民主选举之所以步入发展的瓶颈期,究其主要原因：一是由于长达几千年的中国传统政治文化中民主基因稀缺,在民主根基薄弱的广大农村地区开展“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的民主大训练,本身就是一个长期的过程。二是在急速推进现代化的进程中,国家基于对社会稳定的战略考量也决定了基层民主的横向拓展和纵向延伸局限在一定的社会范围内。三是现有法律制度对基层民主发展的刚性约束也使基层民主的发展受到了制约,因而由村民自治向上延伸而出现的乡长直选只能是“昙花一现”。四是在民主选举过程中出现的诸如贿选拉票、宗族恶势力及村庄其他黑恶势力的操纵等种种乱象,也破坏了民主选举的形象,降低了民主选举的质量。五是自20世纪90年代末以来,迅猛兴起的城市化浪潮对乡村社会结构的强烈冲击,造成了我国许多农村地区的“空心化”,使基层民主陷入了“无人选举”的荒凉境地。

综上可知,四川省的基层民主选举实践,是在改革初期自上而下积极进行基层民主实践探索的特定社会条件下,以村民自治为起点而蓬勃兴起,迎来了发展新高潮,然后又因种种条件限制而遭遇挫折,进入21世纪初以后逐渐遇冷并陷入了发展的瓶颈期。

3 民主治理的应运而生与创新探索

城镇化进程中农村社会结构的变化,是推动我国农村基层民主从民主选举走向民主治理的基本动因。同时,从基层民主自身发展的内在逻辑来看,为了深化和巩固改革开放以来基层民主实践的既有成效,逐渐形成基层民主持续发展的态势,也迫切要求基层民主的发展路径必须实现战略性转换,即从民主选举继续推进到民主治理。因此,自21世纪初以来,四川省基层民主建设的侧重点也开始从民主选举向民主治理的战略性转换,并在实践中广泛开展了多种形式的基层治理探索。

3.1 村级治理：积极探索村民自治有效实现形式

3.1.1 成都市全面构建新型村级治理机制

2008年,成都市采纳了邛崃、彭州、都江堰等地农民群众首创的村民议事会模式,提出构建以村民议事会为突破点的新型村级治理机制。它的基本做法有：一是将村民议事会分为村、组两级,组一级的议事会成员采用村民直接选举方式,村一级的议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生,实行结构席位制。村民议事会在村民会议或村民代表会议的授权范围内行使权利,是村级常设决策机构。二是村委会职能被调整为政府下移公共服务和社会管理的承接者,以及村民议事会和村民(代表)会议的执行者。三是优化民主决策机制、村务监督机制和集体经济组织经营管理机制等村级自治运行机制。四是使村党组织的领导方式从决策者、执行者变成了领导者、监督者,从事无巨细的管理变为管方向、定规则和加强监督。这种实践探索较好地解决了由村庄“空心化”带来的村民自治难落实的问题,意味着广大村民收回了原来赋予村委会的决策权,使广大村民在村庄公共事务中真正确立了主体地位。

3.1.2 都江堰市创新农村社区基层社会治理模式

近年来,都江堰市在农村社区实行院落自治,并形成了一套有效的基层治理体系。具体来说,一是按50至100户为单位划分院落网格。采用就近原则,依托集中居住区对散居院落进行统一管理。对整合后在10户以下的散居点,设置农户互助小组。二是突出群众主体地位。社区群众通过民主选举成立院落自治管理委员会,以农村环境综合治理为牵引,强化社区群众的主体地位,把群众组织起来参与农村集体公益事业。三是实行“院务公开”,对社区干部进行作风考评,对住户卫生责任区的管理情况进行评比公示,由此增强了农村群众参与社区治理的责任感。四是运用“四自管理”机制,即在院落党小组的指导下按相邻组合的原则建立院落自治管理委员会,制定院落自治章程,通过召集群众民主议事,实现院落居民自治。这种以村落、院落为基本自治单元的创新实践,打破了村、组的行政界限,实现了资源的最优组合,促进了村民自治的有效落实。

3.2 协商治理：大胆创新基层协商民主制度体系

3.2.1 青白江区芦稿村搭建村级协商议事平台

为应对城镇化进程中出现的新矛盾和新问题,成都市青白江区芦稿村充分发挥村民议事会的作用,搭建村民协商议事平台,积极推进农村基层治理模式的转型。一是采用三级授权,即村民会议(最高决策机构)—村民代表会议(重要决策机构)—村民议事会(常设决策机构)—村民委员会(执行机构),通过这种逐层授权的方式来保证村民议事会权力来源的合法性。二是创造了“村民议事六步法”,按照议题收集、议题审查、民主讨论、结果公示、执行监督和评议整改的流程,完善村民协商议事的程序。三是抓好党员关、感情关和公开关,促进了协商议事结果的贯彻落实。芦稿村通过这套村级协商议事体系,有效地协调了各利益主体之间的利益冲突,实现了村庄公共事务的民主科学决策。

3.2.2 彭州市构建基层社会协商对话制度体系

彭州市于2013年3月开始了基层协商民主的实践探索。它的主要做法有：首先,构建多层次协商民主制度体系。以市、镇、村为基础,搭建了“三级”联动平台。在市级和乡镇一级,分别依托市社会协商对话联席会议和乡镇协商会等社会协商对话平台,来处理基层社会中面临的突出问题。在村一级,以村民议事会为对话机制,增加协商功能,强调会前、会中和会后协商,强调会后监督。其次,构建6项有序运行机制,即议题征集机制、议题审查机制、成果应用机制、利益协调机制、信息交流机制及考核评价机制。它的意义体现在：一是弥补了现有协商制度在村与区县之间存在的空白,从而构成了覆盖全部基层社会的民主协商对话制度体系;二是满足了广大基层群众要求开展协商对话、参与各项公共事务的迫切愿望;三是采用科学严密的程序规范,以基层协商对话平台为载体,将日益增多的社会矛盾化解在基层,解决了社会治理重心下沉的问题,维护了基层社会的和谐与稳定。

总之,近十多年来,“民主治理”与“民主选举”成为基层民主领域内不可或缺的关键词。丰富多样的民主治理机制和治理形式,在表达民意、保障民生、维护和增进基层群众根本利益方面发挥了很大实效,为我国基层民主的纵深发展注入了新的生机与活力。

4 从民主选举到民主治理：我国农村基层民主发展历程反思

四川省基层民主建设和发展的历程及其路径演化,是中国基层民主发展的一个缩影。在多种因素共同作用的下,21世纪初以来农村基层民主制度的重心逐渐从“民主选举”转向“民主治理”。纵观我国农村基层民主的整个发展进程,它曾相继出现过两种不良倾向,致使民主选举与民主治理处于失衡状态。

4.1 两种不良倾向

4.1.1 重选举而轻治理

回顾改革开放以来我国基层民主的发展历程,首先是在民主选举这一环节取得了突破,从而使村民自治在全国广大农村得到了迅猛发展。但由于民主自身的成长逻辑以及其他诸多条件所限,村民自治实践在起初很长一段时期主要是重选举而轻治理,即把整个工作重点都放在民主选举上面。在学术界,围绕着民主选举的相关研究成果也“汗牛充栋”,学者们主要从县乡政权和经济发展水平对民主选举的影响、村庄选举的绩效和制度建设等方面对民主选举展开分析。但不论是在实践中还是在学术取向上,人们对民主决策、民主管理和民主监督等后续环节的关注远不能与民主选举相匹配,他们对民主选举的印象如此深刻,以致于许多人都将村民自治直接等同于“民主选举”,把各项民主权利都归结于一纸选票上。这种重选举而轻治理的倾向实际上并不利于基层民主的持续发展。例如在一些农村地区,承载着村民各项民主权益的“选票”异化成权力争夺的关键。手持选票的一些村民变成了卖方,而为了赢得竞选的村民成了买方,贿选拉票由此在村庄换届选举的政治舞台上频频上演,成了基层民主选举中最大的乱象。

4.1.2 重治理而轻选举

进入21世纪以来,错综复杂的利益冲突和社会矛盾,使健全基层治理体系并提升基层治理能力显得尤为迫切,由民主选举转向民主治理也成为农村基层民主发展的必然趋势。协商治理因能更好地协调与整合诸多复杂的利益关系,而成为民主治理的一个新的增长点。以乡村治理为基本内容的实践探索也蓬勃发展,并在相关学术成果中得到了具体体现。例如,在CNKI数据库中对“村民自治”和“乡村治理”的中文相关文献量进行比较,我们可以发现：“村民自治”在2008年达到最大峰值后,近10年整体呈现出明显的下降趋势;相反,“乡村治理”自1990年以来一直处于上升趋势,并且在2013年发文量突增,2015年与“村民自治”发文量持平,2016年以来超越“村民自治”并呈直线上升趋势。村民自治的“冷”与乡村治理的“热”,从一个侧面反映出“重治理而轻选举”的研究取向和实践样态。尤其值得注意的是,正因为民主选举因自身存在着“贿选”等痼疾,再加上一些人故意抬高治理而贬低选举,借口以往民主选举存在的某些问题全盘否定民主选举的意义和价值,从而形成了民主选举和基层治理之间新的失衡。例如,在当前的农村治理中,一些村干部一味地追求所谓的治理效率,单靠自上而下的行政命令来强推工作,缺乏民主精神和民主作风,导致一些地方官僚主义和形式主义盛行。从根源上讲,这种只对上服从而不对下负责的行为,完全背离了“谁授权向谁负责”的政治学公理,忘记了自己的权力来源于村民的民主选举,应当为村民服务的根本,令基层群众深恶痛绝。因此,一味地追求治理的绩效而忽视选举的根本意义,也会造成基层社会难以实现良善治理。

4.2 民主选举与民主治理的关系

对我国农村基层民主的发展历程进行考察和反思,我们认为,民主选举和民主治理并非是对立关系,而是密不可分的,两者具有内在逻辑一致性。民主选举是民主治理的前提和基础,而民主治理是民主选举的深化和保障,民主选举和民主治理应当实现均衡发展。

4.2.1 民主选举是民主治理的前提和基础

21世纪以来,我国农村基层民主建设和发展的路径已逐渐由“民主选举”向“民主治理”转换,但这并非意味着要硬生生地割裂二者的关系,也并非一味着贬低或否定民主选举的意义和价值。这是因为,我国农村基层民主的核心内容并没有改变,要深入推动它的建设和发展必须以深化农村民主选举为首要环节。也就是说,民主选举的质量直接关乎民主决策、民主管理和民主监督的运行效果。民主选举并非是民主治理的天然对立物,恰恰相反,它作为民主治理的前提和基础,是民主治理生长发育必不可少的现实条件,民主选举的质量直接决定着民主治理的实现程度。30多年来我国村民自治的实践经验充分表明,凡是农村基层民主选举搞得好的地方,往往带来当地农村经济和社会的全面发展。这是因为,由于严格实行了民主选举制度,通过竞选、民主投票、监督和罢免等环节所构成的竞争机制和制约机制,使一大批有文化、懂技术、富于开拓创造精神的农村青年人才脱颖而出,为农村经济和社会的快速发展提供了合格的带头人,从而极大地改善了村庄的治理状态。

4.2.2 民主治理是民主选举的深化和保障

民主治理的应时而生和蓬勃发展本身即是对“重选举轻治理”这种民主失衡状态的一定矫正,但随着基层治理绩效的日益显现,一些人对基层治理的过度热捧和对民主选举的有意打压,造成了“矫枉过正”,出现了“重治理而轻民主”的新的失衡状态。其重要原因就在于他们并没有真正意识到民主治理实质上是对民主选举的进一步深化和保障。也就是说,首先,民主治理不仅要建构于“民主选举”这一特定的基础之上,而且还要有民主决策、民主管理和民主监督等一系列制度作为保障,才能真正实现广大群众的知情权、参与权和监督权。其次,其他“三个民主”的发展状况,也是决定基层民主质量和水平的关键因素。只有在民主决策、民主管理和民主监督等后续环节上把基层民主真正做好做实,才能真正使基层社会的治理能力逐渐得到提升,进而为实现更高水平的民主选举创造良好的社会条件。最后,民主治理的效能也是对民主选举质量的一种实践检验。例如,成功当选的村干部要想兑现竞选承诺或谋求连任,就必须在随后的决策、管理和监督等治理环节中施展才能,并在实践中逐步提升对村庄集体事务的治理能力。因此,民主治理是民主选举的进一步深化和保障。

4.2.3 民主选举和民主治理必须实现均衡发展

民主选举和民主治理是发展基层民主政治的基本方式,在基层民主实践中都发挥着重要作用,二者之间是无可替代、不可或缺的。一方面,离开了民主选举这一前提和基础,就不能选举出真正代表最广大群众根本利益的代言人,就极易使群众的公共利益为私利集团所攫取。特别是在当前社会矛盾交织叠加的新时期,基层治理中存在着诸多问题,内在要求必须发挥基层群众的主动性和积极性,提高民主选举质量。因此,不论民主治理的效果如何好,一旦脱离了维护群众切身利益这一根本,任何民主治理都将难以达到良善结果。另一方面,离开了民主治理,民主选举的意义便大打折扣,或只能沦为一种形式民主。民主治理是民主选举的基本保障,只有实现良好的治理,为人民谋利的承诺才能得以实现,为人民服务的宗旨才能得到体现。民主治理又是进一步深化民主选举的重要方式,用治理成效来检验村干部的实际治理能力,使以假承诺骗选票的企图不攻自破,倒逼民主选举过程的规范和完善,挤压贿选拉票的社会空间,使基层群众当家作主的权利得到真正实现。由此可见,二者各有长短利弊,需要相互补充、相互结合。只有将民主选举和民主治理有机结合起来,形成完整的基层民主运作过程,才更有利于基层民主的健康发展。因此,新时代深入推进我国农村基层民主建设,必须实现民主选举与民主治理的均衡发展。

5 基层民主选举与民主治理实现均衡发展的路径选择

当前,我国农村基层民主的宏观环境和时空条件发生了很大改变。新时代要深化我国农村基层民主的发展,就必须解决民主选举与民主治理之间的脱节和失衡问题,着力推动两者的均衡发展。

5.1 发挥农村基层党组织的领导核心作用

我国农村基层民主的深化发展离不开一个坚强有力的农村基层党组织。农村基层党组织不仅是党的全部工作和战斗力的基础,也是推动农村民主选举和民主治理均衡发展的领导核心。一方面,在民主选举环节,一是确保基层党内民主选举的有效落实。农村基层党内民主选举,事关农村党员选举权和被选举权的实现程度,也是农村基层党组织选拔人才的关键环节。只有将真正德才兼备的精英选拔出来,使其施展才智,释放创新潜能,才能为提升农村基层党组织领导力夯实基础。二是发挥农村基层党组织对村民民主选举过程的领导和监督功能。重点对候选人进行资格审查,确保民主选举程序规范,确保民主选举结果真实,防止村庄黑恶势力对民主选举进行操纵等,强化对民主选举过程的全程监督和领导,提高村民民主选举的有效性。另一方面,在民主治理过程中,一是切实发挥农村党员先锋模范带头作用。农村党员领导干部需从根本上克服专断思维,改变专断作风,强化民主意识和服务精神,提高为群众谋利的能力。农村党员也需自觉做到自我净化、自我教育和自我提高,杜绝纪律涣散和慵懒无为等不良作风,在为群众办实事的过程中作出表率。二是农村基层党组织需坚持群众路线,多倾听群众的心愿和呼声。农村党员主动深入到群众中,将他们的意愿和建议及时反馈给党组织,着力解决他们在生产生活中面临的实际困难。如此,将党的意志和领导始终贯行到民主选举和民主治理过程中来,引领基层民主,实现农村基层党组织与基层民主建设的良性互动,将有助于民主选举和民主治理的均衡发展。

5.2 提高农村公共物品的供给能力

当前在我国中西部地区的部分村庄,大量村民外出务工使村庄处于“空心化”状态,使村民自治陷入无人选举和无人治理的“空转”境地。一个重要原因在于村集体经济的匮乏。薄弱的村集体经济因不能给村民带来经济效益,既加重了村民对公共事务的漠不关心,也直接降低了村庄提供公共设施和公共服务的能力。即便村民通过户代表制或村民议事会等折中做法实现了民主选举,但“没钱办事,无事可做”的村庄现实也造成了村民在后续的民主决策、民主管理和民主监督过程中的权利虚置。因此,加大对村庄资金投入以提高农村公共物品供给能力,是推动基层民主选举和民主治理均衡发展的应对策略之一。成都市为应对村庄空心化,着力破除城乡二元体制,率先将“村”纳入财政预算,由此掀开了村级公共服务和社会管理改革的序幕：以经费保障,实现“财政下乡”,又以民主管理推动农民做主,构建了二者的相互促进格局。2009年和2010年市县财政的投入总计突破14亿元,每村每年不少于20万元,且增长幅度高于同期财政经常性收入的增长幅度。这些资金主要用于农村组道、水利设施及干渠整治改造等基础设施建设,初步改善了部分村级基础设施建设滞后、公共服务供给不足的局面[13]。这项改革不仅使广大村民增加了对民主选举的关注度,也提高了他们对民主治理事务的参与度。因此,在条件允许的村庄里,可以借鉴这种将民主进步与民生改善有效地结合起来的做法,促进农村治理和村民生活的双重改善,从而推动民主选举和民主治理的均衡发展。

5.3 深化农村基层协商民主建设

基层协商民主是我国社会主义协商民主的基本内容,也是农村基层民主政治建设的重要组成部分。在农村社会中,发挥基层协商民主的独特优势,将它贯穿于基层民主运行过程的始终。具体来说,在民主选举环节,广大群众是选举过程的参与者,也是协商主体之一。民主选举中的协商民主就是为候选人和广大群众创造直接沟通的机会,使候选人的想法和承诺以及群众的意愿和诉求通过协商对话的形式予以及时传递,建立起候选人与群众之间的利益互存关系。这种利益互存关系不仅使候选人成为真正的群众利益代言人,也能够激发广大群众参与民主选举的主动性和积极性,在一定程度上还能避免贿选等不法行为的产生。在民主治理环节,基层协商民主鼓励基层群众对利益代言人的行为进行全程跟踪和监督。在民主决策中,理性的沟通以及构建平等的机会来表达利益诉求,既可以扩大基层群众的政治参与度,也有助于转变“领导拍板决定”的传统决策方式,从而避免了在民主决策环节产生非理性的政治产品。在民主管理中,基层群众与利益代言人之间形成互相理解、包容和善于妥协的关系来促进治理良善。在民主监督中,各方参与主体增强程序意识和规则意识,通过说理、质询和举证等方式来促进信息的透明公开,以取得共识,实现共赢。如此,将基层协商民主贯穿到民主选举和民主治理的过程中,才能发挥协商民主在基层民主运行过程中形成合意和增进公益的优越性。总之,深化农村基层协商民主建设,也是新时代促进基层民主选举和民主治理均衡发展的有效策略,由此来切实保障人民群众对基层事务的选举权、知情权、表达权、参与权和监督权,真正做到还权于民。

6 结论

四川作为中国基层民主政治实践的试验田,相继开出了全国第一次乡长直选、公推直选村党支部书记以及公推直选乡镇党委书记等基层民主之花,也积极探索了多种多样基层治理的丰富经验与实践模式。总体而言,通过几十年的曲折发展和探索,我国基层民主的发展路径实现了由民主选举向民主治理的战略性转换。新时代深化我国基层民主建设必须要实现民主选举与民主治理的均衡发展,才能走出“重选举而轻治理”和“重治理而轻选举”这两种误区。习近平强调,国家的政治制度不仅要坚持从国情出发,还要“把握现实要求、着眼解决现实问题,不能割断历史,不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”[14]285-286。因此,在新时代推进乡村振兴的过程中,如何在历史延续性的视角下,使农民特别是乡村精英在基层民主发展过程中扮演更好的角色,以及如何精准把握基层组织的行动逻辑来促进农村党内民主选举和民主治理的均衡发展等,是值得进一步深入研究的重要课题。