问题导向、学科视野与中国公共管理学的重构

颜昌武

(暨南大学公共管理学院,广东广州510632)

问题对于学科的发展起着至关重要的作用,它既是学科发展的起点,也是学科发展的动力,还是学科发展的最终归宿。以学科为依托提出问题、分析问题和解决问题,是现代学术研究的基本形态。某一学科发展的历史,就是其所探讨的问题发展的历史,是问题不断丰富和深入的历史。人类今天面临的很多问题日益呈现出一种复杂化和综合化的趋势,这就要求我们打破学科壁垒,突破单一学科的狭隘视野,聚焦问题本身来开展学术研究。但某一学科之所以成其为学科,就因为其具有专业性,是现代学术研究专业分工的结果,是以其“所专有的方式掌握世界”[1]701的体现。一门学科如果不能对人类所共同面临的问题贡献自己独特的学科视野、不能做出富有意义的回答,它就丧失了作为一门独立学科的资格。本文立足于公共管理学科的发展,尝试在问题导向的学术研究与独特的学科视野之间建立一种恰当的逻辑关联,以使中国的公共管理研究既能直面问题本身,又能彰显中国公共管理学的学科特色和学科贡献。

1 从问题研究的学科化到学科研究的问题化① 余虹曾用“问题的学科化”和“学科的问题化”来描述迄今为止的学术思想史。参见余虹等人的《当代思想学术的问题意识七人谈》,《中华读书报》2003年1月22日。

“问题”是学术研究中的一个高频词。人们经常说做研究首先要有“问题意识”,但对于什么是“问题”,其边界与意涵究竟何指,实践问题与研究问题是怎样的关系,在研究中可能都缺乏深入探究。因而我们从问题本身的特性、学科研究的定位入手,梳理从问题研究的学科化到学科研究的问题化的演变路径,从而切入公共管理学的问题导向以及中国公共管理学的发展。

1.1 问题研究的学科化及其局限

著名数学家希尔伯特把问题看做是学科发展的灵魂。他说：“只要一门科学分支能提出大量的问题,它就充满着生命力;而问题缺乏则预示着这门科学独立发展的衰亡或中止。”[2]38问题与学科发展的关系主要体现在三个方面。首先,学术研究起源于问题。只有提出疑问,才能激发人们探索的热情,“正是问题才激励我们去学习,去发展我们的知识,去实验,去观察”[3]318。其次,问题推动着学术研究的发展,学术研究的历史就是问题不断展开和深入的历史。问题推动研究,指导研究,问题的深入常常也就意味着研究的深入。“一种理论对科学知识增长所能作出的最持久的贡献,就是它所提出的新问题”[3]318。最后,在学术研究中,发现问题比解决问题更重要。“因为解决一个问题也许仅是一个数学上的或实验上的技能而已。而提出新的问题,新的可能性,从新的角度去看旧的问题,却需要创造性的想象力,而且标志着科学的真正进步。”[4]67例如,早在100多年前爱因斯坦就预测了引力波的存在,直到2016年科学家们才得以探测到引力波的真实存在。但正是因为爱因斯坦找到了引力波这个有价值的研究问题,从而为现代物理学开辟了一个崭新的研究领域。

从学科发展的角度看,迄今为止,我们主要是以学科化的方式来提出问题、确立问题、分析问题和解答问题的。“学科在逐代传授知识中起了重大作用”[5],其作用具体表现在：首先,学科对于其成员具有培养身份认同感和个体责任感的作用。不同的学科形成不同的“想象的共同体”,致力于某一专门领域的共同体,共享某种价值和理念,接受相似的学科训练,有着相同的思维方式和话语框架。其次,每一门学科都有它自己独特的研究视野。对于相同的主题或对象,当不同学科共享同一问题时,是什么区分了它们之间的界限呢?事实上,正是“一些长期性的研究问题”,或者“基本的连贯性问题与长期关注的问题”,赋予了某一学科以独特的轮廓和边界[6]35。最后,解决问题要有“专业化”的积累。每一个体的精力、时间、兴趣乃至偏好,都会影响其对问题关注的投入程度。以学科为单元来组织学习,便成为一种基本的研究方式,这也是适应了现代社会“专业人做专业事”的必然要求。

但是,从问题本身的特性来看,许多重大的时代问题都不单独属于某一学科。比如制度问题,经济学、社会学、政治学、管理学、法学等多个社会科学都可以就此开展研究。我们不能简单地下结论说：制度是一个经济学问题,或者是一个政治学问题。它很难说是专属某一学科的问题,也没有哪一个学科能提供回答这些问题的全部概念和逻辑。如果我们过分强调学科的界限,就会限制我们认识问题和解决问题的视野和想象力。因为不断地将注意力集中在同一个学科,不管这个学科是多么有趣,都会限制我们的思维和行为,使我们形成一种“铁锤人思维”——在只有铁锤的人看来,每个问题都非常像一颗钉子[7]305。

1.2 学科研究的问题化：摆脱“铁锤人思维”的束缚

要摆脱“铁锤人思维”的束缚,就必须打破学术界限,回归问题本身,以问题为中心来开展学术研究,这就是所谓“学科研究的问题化”,也即我们通常所说的问题导向。这种导向强调我们做研究时要有问题意识,要坚持从问题本身出发去寻找解决问题的径路,只有这样,才能突破单一学科的狭隘视野,发现或创造更多可能的答案。但正所谓“熟知非真知”,不少学者在呼吁要有问题导向、要有问题意识的同时,对于什么是“问题”、如何理解“问题”本身、如何界定学术研究中的“问题”,并未展开深入的讨论,或者并未给出令人信服的答案。人们只是使用“问题”这个词,或者引用他人关于问题的各种表述,但对这个词本身的内涵和外延,则未加深究,甚至在使用时显得较为随意和混乱。美国科学哲学家尼克斯(Thomas Nickles)就此批评说：学者们极少去研究科学问题的本质、结构和关系,虽然我们随处可见关于理论本质的著作与文章,但我们很难找到一本研究问题本身的著作,这一忽视使得我们的研究出现了一种“理论导向”的偏见。尼克斯呼吁,应当用“问题导向”的研究来对之进行矫正[8]34。那么,究竟什么是问题呢?

“问题”既是一个日常用语,也是一个学术用语。作为一个多义词,它可以用来表示疑问、困惑;话题、议题;麻烦、困扰;矛盾;关键、重点;缺陷、毛病;事故、意外等多种意思。不管问题的外延多么广泛,但其内核始终是主体在无知状态下产生的一种求知或求解的欲望,一种消除理想(期望状态)与现实(实际状态)之间差距的冲动。问题可分为现实生活中的问题(实践问题)和学术研究中的问题(研究问题)。在社会科学领域,研究问题最终只能来源于实践之中,是实践问题在人类理智活动中的智识反应。从实践的角度看,问题不是抽象的,它是特定时空条件下的社会状况的集中体现,如马克思所言：“问题却是公开的、无所顾忌的、支配一切个人的时代之声。问题是时代的格言,是表现时代自己内心状态的最实际的呼声。”[9]203因而,人们只有通过置身于特定的时代背景之中,才能更好地认识世界,认识到社会制度安排中的某个或某些不足、缺陷或危机,“感到他们所珍视的某种价值受到了威胁”[10]7,这就是人们常说的“问题情境”。

在社会科学领域,并不是所有的实践问题都会变成研究问题,学术研究所探讨的仅仅是问题的一部分。一个问题能否成为研究问题,首先在于其能否唤醒研究主体的问题意识。所谓问题意识,是指研究主体对实际的问题情境的一种反应,即主体意识到其所面临的令人不安的境况并致力于获得某种摆脱这种境况的解答。问题意识发源于研究主体背景知识中固有的预期与其经验观察之间的差距或冲突,常常以惊异或者怀疑的形式表现出来,是“人们在考虑任何问题时都要把这些问题放在一定的历史的、社会的背景下,都要分析无数个个人是怎样主动参与,‘共谋’这样的行为规范,并采用‘适当’的理论解释或诠释人们的行为或观念”[11]。其次,研究型问题具有累积性,个体的惊异能不能成为研究问题,有赖于他能不能从现有的知识库存中找到答案,只有那些学术共同体乃至整个人类的知识库存都没有解决或无法回答的疑问才真正具有研究的价值。最后,研究问题建立在抽象思维的基础上,只能运用特定的概念框架与“概念的逻辑”[12]才能对其加以专门的研究,因而,对研究问题的探讨,很大程度上依赖于研究者的学术训练、知识结构、理论积累乃至个体感悟。

鉴于人类知识的无限性与个体精力的有限性,在现代社会,个体往往依托某一学科或某几个学科来开展专业研究,因而对研究问题的探讨通常是以学科的方式来进行的。面对问题本身,并不意味着我们要抛弃我们的学术积累,学科化的知识体系正是我们进入问题的切入点。我们要以合乎学科特性的方式开展研究,与此同时,我们还要注意避免那种不顾学科特性盲目追求问题导向的倾向。比如,在文艺学关于形象思维问题的研究中,一些研究者打着问题导向的旗帜开展所谓的跨学科研究,引入了脑科学、神经科学等学科来分析大脑的机制,结果把“这一艺术创作中的重要问题变成了一个‘四不像’的问题”[12]。

2 公共管理学起源于破解时代重大问题的需要

学术研究固然同研究者个人的兴趣与背景相关联,但学术研究主要还是一种公共品,需要面对时代提出的问题。公共管理学正是如此。其兴起固然离不开威尔逊等人丰厚的学术素养,但主要还是时代发展的产物。国家与社会之所以需要一门新兴的公共管理学,是因为它为解决那个时代的公共问题提供了当时已有学科(比如政治学)无法给出的答案。没有对时代问题的回应,就不会有公共管理学的兴起,反过来,公共管理学的兴起,为推动社会发展与解决时代问题贡献了自己独特的学科视野。

2.1 公共管理学兴起的问题情境

学科的发展是为实践的需要服务的。一个具有世界历史意义的重大学科的产生,“一定是与一个或多个具有历史意义的重大社会现实问题相关,并为解决这些问题服务,只要这些问题依然存在,那么反映并要解决它的理论就不会被抛弃”[13]。一般来说,公共管理学肇始于1887年威尔逊的《行政学研究》一文,他也因此被誉为“行政学之父”[14]。威尔逊为何要创设一门独立的行政学①公共管理学在学科名称上一直存在争议。依据学科发展与建制的不同阶段,该学科分别有行政学、行政管理学、公共行政学和公共管理学等不同名称,实际都是“Public Administration”,因而本文在同一意义上使用行政学与公共管理学这两个概念。?对这个问题的回答引导我们走进威尔逊的问题情境。

“理论在一个国家实现的程度,总是取决于理论满足这个国家的需要的程度”[15]11。在19世纪80年代之前,两大因素使得美国人严重缺乏对公共管理学的“需要”。首先,美国人具有强烈的“反国家主义”意识,即对政府及其官僚体系表示高度警惕甚至敌视的政治传统。“在欧洲人眼中,庞大且有力的行政组织,对于一个现代民主国家是必需的甚至是令人称心的;美国人却始终对这种行政组织深感不安。”[16]1美国人普遍认为政府不仅是邪恶的也是没有必要的,行政官僚是民主治理的敌人而非朋友,因而主张尽可能地减少和限制政府的活动与功能。

其次,美国在内战结束时还是一个传统的农业国,其经济上的自给自足、地理上的隔绝、乡镇的自治、国防形势的相对有利,以及少量的公共服务需求,等等,都使得美国缺乏对公共管理及其制度与实践的需要,其公共管理活动差不多全凭口述和传统进行,也没有留下什么成文的东西,自然也不成其为一种理论[17]。威尔逊曾这样描述19世纪晚期之前美国行政实践的发展状况：“当时,在行政方面很少或完全没有遇到麻烦,至少没有什么可以引起行政官员注意的问题。那时候的政府职能很简单,因为生活本身就很简单。……那时候没有使财政人员感到麻烦的公共收入和公债的复杂制度,因此也不存在为此感到麻烦的财政人员。所有掌握权力的人都不会对如何运用权力感到困惑。”[18]威尔逊据此断言：“没有任何一门实用科学,在人们还没有了解它的必要时,会对它加以研究。”[18]

美国人观念上的反国家主义传统和实践上行政体系的无所作为,在19世纪末期凸显为美国崛起的一个主要障碍。这一时期,美国社会经历了一次大转型,从一个“农业的、乡村的、孤立的、地方的和传统的社会”迅速转变为一个“工业的、城市的、一体的、全国的和现代的社会”[19]9。随着美国从一个简单的农业社会转变为一个复杂的工业社会,原有建立在农业文明基础上的“立法国家”形象开始被撕碎,一幅崭新的“行政国家”图景展露在世人眼前,“政府职能日益变得复杂和困难,在数量上也同样大大增加。行政机构将手伸向每一处角落以执行新的任务”[18]。人们迫切需要一个顺应时代要求的、有能力的、负责任的、有效率的政府,但是,原有的政府体系未能很好地回应崛起中的美国日益增加的“对有效率活动的需求”,反而留下了“权力分散”“责任不清”等根本缺陷[20]26。这就为美国公共管理学的兴起奠定了问题意识与研究基础。

2.2 公共管理学兴起所指向的问题束

威尔逊的《行政学研究》旨在回应时代的这一呼声,他要为建立一个高效的、负责任的政府设计一个可行的方案。严格说来,威尔逊想要解决的并非是一个单一的问题,而是一个问题束。这个问题束的中心问题,是如何回应和引导人们对美好社会的向往,如何保存和发展美国的民主政体。美国人对美好社会的设想就是将民主带到世人面前,他们所能想到的常常是一幅依照诸如自由、民主等概念被设计出来的宪政体制。但是,到19世纪末期美国人引以为傲的民主政体事实上变得腐败不堪、效率低下,诸如“市政府的污浊气氛、州政府的幕后交易,以及华盛顿的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化”等屡见不鲜[18]。为什么会出现这样的反差呢?在威尔逊看来,根源在于“政党分肥制”这一体制性障碍。正是这一制度将行政领域和政治领域混合在一起,如果行政人员过多地以一种政治方式行事,无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色,均可能产生贪污腐化,也几乎肯定会出现独断专行的决策。如何保存和发展美国民主政体的问题,就被转换成如何消除政党分肥制之体制性弊端的问题。

威尔逊希望建立一个高效、廉洁且负责任的行政体系以消除政党分肥制的弊病。要做到这一点,就要引入源于欧洲大陆的行政学。为什么是引入欧陆行政学而不是借助于原有的政治学呢?首先,“迄今为止,我们所能阅读的全部的政治学著作都仅仅围绕下列问题来开展思考、争论和论证：政府的组成;国家性质,主权的本质与地位,民众的权力与君主的特权;关涉政府的核心与依据人之本质与人之目的而确立的政府的高阶目标的最深含义”[18],但它们对于“政府能够恰当地和成功地做什么”和“政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的成本完成这些恰当的任务”[18]漠不关心。既然政治学不能很好地回答这些问题,我们就需要有一门新的学科——行政学,以使政府不走弯路,使政府尽职尽责。其次,起源于欧陆的行政学,是一门为了适应高度集权的政府形式而建立起来的学问,它能够给我们带来“井然有序、举止得体与效率”[21]47。这就是我们为什么要有一门行政学的原因。但是欧陆的行政体系是为专制君主服务的,要使引进来的行政学能够对人民负责任,就要将其牢固地建立在美国民主原则的根基上。要言之,如何将一个强有力的君主式执行者与真正共和制政府的自由精神融合起来,如何打造一个融力量与自由于一体的行政体系,就成了困扰威尔逊的主要问题[22]。正是对这一问题的回答直接促成了公共管理学的兴起。

3 公共管理学的发展史是一部问题展开和深入的历史

公共管理学的兴起,源于破解时代问题的实践需要。公共管理学的发展史,也是一部时代问题展开和发展的历史。历史表明,公共管理学如果能有效地回应和回答人类所共享的大问题,就能实现理论与学科上的飞速发展;如果脱离了时代的需要,沉迷于自说自话的理论游戏,公共管理学就会陷入“身份危机”。

3.1 公共管理学的身份危机源于对实践问题的偏离

“社会一旦有技术上的需要,这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”[23]732。由威尔逊开创的公共管理学,在兴起之初,回应时代的呼声,并以兼容并蓄之势,大胆地借鉴政治学、管理学、社会学等学科的优秀成果,着力解决治理实践中存在的突出问题,于20世纪30年代迎来了发展的黄金时代,形成了以POSDCORB①POSDCORB是古利克(Luther Gulick)和厄威克(Lyndall Urwick)提出的行政学七原则的缩略词,从字面上看,它们是关于计划(Planning)、组织(Organization)、人事(Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)的原则,但实际上是正统论行政学的代名词。为代表的“正统论”公共管理学。正统论的兴起可谓生逢其时,因为它有助于帮助政府成功地处理那个年代一些最为紧迫的问题,如经济危机和第二次世界大战等。“要应对这些空前的危机,如何计划、组织、安排人力资源,等等,就显得非常重要。以POSDCORB为代表的正统论恰好就是解决问题的‘药方’。”[24]20随着POSDCORB的影响与日俱增,产业界也要求公共管理学者提供理论支持与指导。但好景不长,公共管理学在20世纪40年代遭遇到了严重的身份危机,在不同的学者那里,这种危机也常常用诸如“认同危机”“合法性危机”“研究质量危机”“信任危机”等词来表示。身份危机始终伴随着公共管理学的成长和发展,以至于身份危机本身成为了公共管理学的一个标签[25]13。

学者们何以会热衷于讨论公共管理学的身份危机?根本原因就在于公共管理学在度过其黄金时代之后,就渐渐地陷入理论体系的构建中而淡忘了当初的问题情境。丹哈特指出：“公共行政理论家似乎永无休止地在做理论争辩,也正因如此,在这个领域中试图发展出任何接近范式的概念似乎是希望渺茫。这种困惑感已经被学者从许多令人关注的角度加以描述……因为关于公共行政领域发展方向的观点散乱各异,使得我们无法处理某些问题,这种情形被称为公共行政的身份危机。”②译文略有改动。[26]163危机的持续存在使得公共管理理论“无法反映或响应公共行政领域当中包括理论家、实践者以及公民等各行动者的需求”[26]163。

公共管理学的身份危机主要体现在两个方面：其一,迄今为止,公共管理学作为一门独立学科的合法地位难以得到学术界的认同,该领域尚未出现为大多数人所共同接受的研究范式;其二,该领域的理论研究与现实的行政活动存在脱节的地方,其研究难以得到公共管理实践者的认同。前者可以看做是一种学科性质上的认同危机,后者则表现为一种实践性质上的认同危机。

公共管理学科性质的危机既包括公共管理缺乏一种广泛的自我认同感,也包括公共管理研究难以赢得其他学科同行的尊重。就后者而言,由于公共管理所涉及的问题关乎国计民生,以至于其他的学科,如经济学、社会学、法学、政治学、心理学等往往会对其某个议题感兴趣而进入公共管理的某个研究领域,但公共管理研究本身对这些论题的研究似乎未能达到这些“外行”的深度,以至于被持续地降格到“人类智力努力的低层”和学科体系中“二等公民”的地位[27]译者序。

除了学科上的认同危机外,公共管理学还面临着一种实践上的认同危机,即公共管理研究难以得到公共管理实践者和公民等行动者的认同。不少学者从理论与实践整合的视角,认为要同时建立包含效率(实务层面)与民主(理论层面)的公共管理,在整合上有其困难,因而危机在所难免。奥斯特罗姆指出,当前公共管理学的知识有害于公共管理的实践,无法体现大众的公共需要[28];丹哈特则认为,“在行动的领域中,理论和实践应该是合一的”,但在当代公共管理的研讨中,“理论和实践间的鸿沟似乎无法弥补”,实务工作者常常抱怨公共管理学者终日在象牙塔里生活与研究,致使他们提出的原则和发表的观点几乎无法符合实际的生活[26]3。

3.2 时代问题的特定需求塑造公共管理学的理论飞跃

虽然公共管理学的发展一直饱受身份危机的困扰,但几乎每隔20年,它都会迎来一轮新的理论飞跃,而这些理论飞跃“在很大程度上是由其所处的时代的特定需求来塑造的”[24]20。一般来说,在正统论之后,公共管理学经历了传统主义、行为主义、新公共行政学、新公共管理、新公共服务等几个发展阶段[29]。传统主义强化了公共管理的“公共性”,其代表人物有沃尔多(Dwight Waldo)、达尔(Robert Dahl)、阿普尔比(Paul Appleby)、朗(Norton Long)、雷福德(Emmette Redford)、塞尔(Wallace Sayre)等人,他们在二战前后挑战正统论所主张的政治与行政二分原则及效率价值至上论。在他们看来,公共管理在人类文明和人类生活中扮演了十分重要的角色,但这样一种重要的人类实践没有在正统论中得到恰当的反映：正统论学者们声称,为了实现人类的美好生活,政府应当采取民主的治理方式;而为了使民主运转起来,民主本身就必须被看做是一种外在于公共管理的东西[21]。正统论对民主的摒弃,威胁到了美国的立国根基,因而,传统主义者呼吁公共管理学必须正视回应性、公平、代表性和法治等规范性价值。

在传统主义者的影响下,20世纪60年代末,美国兴起了新公共行政运动。这一时期,美国的民权运动、学生运动、都市暴动等问题层出不穷,所有这些问题都“给社会、政府以及公共行政留下了难以磨灭的痕迹”,“导致了一些新的政府项目并且改变了公共行政的思维方式和实践方式”[30]2,因为原有的官僚制行政反应迟钝,未能及时地、充分地回应公众的需求,无法有效应对危机。新公共行政学由此勃兴,这一学派认为公共管理最重要的目的是促进人类幸福,但正统论缺乏适应社会发展的能力,无力承担应有的社会责任,因而应该代之以主张“社会公平”的新公共行政,为推动社会改革、促进社会进步提供智力支持。20世纪80年代的“经济问题促使政府重新评估其官僚制组织,并要求变革”[31]2,新公共管理浪潮自此发端,大有席卷全球之势,此后更是成为各国行政变革的思想基础。新公共管理运动同样是现代社会实践催生的产物。休斯(Owen Hughes)指出,新公共管理“是对某些相互关联的紧迫问题作出的一种回应,这些紧迫问题包括：(1)对公共部门的抨击;(2)经济理论的变革;(3)私营部门的变革,尤其是全球化作为一种经济力量带来的冲击;(4)技术变革”[31]10。针对这些问题,新公共管理期待从根本上改变政府的行为方式,即从一种自上而下的官僚体制转向一种自下而上的企业家政府模式。20世纪末期兴起的新公共服务理论认为,新公共管理运动所推崇的市场和企业组织并不是解决官僚制弊病的唯一良方,而且它忽略了诸如公平、正义、代表性与公民参与等规范性价值,看不到政府在民主治理中的积极意义,降低了公民对社会的责任感,因而对民主治理构成了威胁。因此,新公共服务致力于促进公共服务的尊严和价值,以期重新恢复对民主、公民权和公共利益等规范性价值的尊崇[32]。

我们再以西蒙(Herbert Simon)为例,具体阐明公共管理学如何能够为回应时代问题的呼声贡献自己独特的学科视野。西蒙一生的研究横跨政治学、公共管理学、经济学、心理学、计算机科学等多个学科领域,且都做出了重要贡献。无论西蒙在多少个学科做出了怎样的贡献,但其研究具有很强的连续性,终其一生始终是围绕“一个事关人类生存与发展的重大基础性问题”展开研究的,这就是人的决策行为。对这一问题的探讨,引导他在“连续不断的迷宫岔路中”[33]229进行着漫长而愉快的探索。西蒙之所以会以人的决策行为作为毕生研究的大问题,关键是在早期的公共管理研究中,他第一次意识到了在生活中理性行动是困难的,但也是必要的,也第一次意识到聚焦决策问题的重要性,从而形成了他关于有限理性和大型组织的基本概念[34]135-162。正是在这个意义上,我们可以断言,西蒙一生的智识努力自始至终扎根于他早期的公共管理研究,“许多伴随他一生的观念和图景都是在他的公共管理研究框架中首次得到阐明的”[35]。但另一方面西蒙又不局限于公共管理学,在遭遇瓶颈时,勇敢地甩掉“铁锤人思维”,从政治学到行政学,从逻辑实证主义到管理学,再从心理学到人工智能,他用更广阔的思路探索决策问题的答案,既拓展了决策问题的广度,也拓展了决策问题的深度,从而形成了对决策问题更加全面和更加深刻的理解[36]。西蒙的经历和成就启示我们：面对共享的问题,公共管理学者要有明确的问题意识,自觉立足于自身的学科领域,在此基础上开展学习迁移,从而为回答问题贡献自己独特的学科视野。

综观美国公共管理学所走过的百年历程,我们可以发现,如果学者们“很少关注或者不关注公共服务和公共利益的发展”,而是“更多地投身于理论,与实践越走越远”,或者“很少接近实践,难以满足实务者的直接需求”[24]25,那么,公共管理学就会陷入身份危机。幸运的是,公共管理领域一代一代的大师们,“用他们跨学科的创造性,从多种新的视野理解、界定和处理突出的公共问题”[24]29,从而使得公共管理学研究能够回应时代的呼声,进而迎来了理论上的突破与飞跃。正是在这个意义上,斯蒂尔曼二世(Richard StillmanⅡ)断言：“低调地回应时代的直接的公共需求,恰恰是美国公共管理学最伟大的力量所在。”[24]27

4 以问题为导向重构中国公共管理学

社会科学发展的理论逻辑,必须与其历史逻辑相适应。中国公共管理学的兴起离不开中国改革开放的实践背景,其发展也应立足中国土壤、主动回应时代需求、强化问题导向。作为中国的公共管理学者,我们生活在推进国家治理体系和治理能力现代化的今天,就必须承担起这个时代赋予的责任和使命,促进学科发展再上新台阶。这种“从中国出发”的研究指向,正是重构问题导向的中国公共管理学的逻辑起点和归宿。

4.1 中国公共管理学的身份危机及其根源

无论是作为一个学科还是一个应用领域来说,中国的公共管理学都存在着严重的身份危机,具体表现在研究重心的“非中国化”、“管理主义”盛行、缺乏对真实世界的了解、缺乏历史性、规范理论的贫困、研究质量不佳、缺乏学术规范、缺乏指导实践的能力等八个方面[37]。是什么导致了中国公共管理学的这些缺陷呢?一定程度上,中国公共管理学的诞生也是时代发展的必然产物。没有改革开放以来中国行政改革的伟大实践,就不会有中国公共管理学的兴起和发展。但是,中国的公共管理学更多地呈现出一种反映和适应这一伟大实践的发展趋势,缺乏一种引领和预测改革的前瞻性和创新性。可以说,“适应性”是我们公共管理学的主流话语,如“适应全球化”“适应社会主义市场体制”“适应加入WTO”等的需要,那么,我们学科自身发展的理由在哪儿呢?这种适应性话语体系的危害是显而易见的,它不仅忽视了公共管理有着自身发展和构建目标的事实,也降低了本学科知识求取的层次。因而历经30余年的发展后,我们的公共管理学科仍然未能摆脱政府职能转变、机构改革等基本话题,难以对作为当代中国治理核心制度基础的公共管理提出建设性的想象和谋划[38]。

如果说对行政改革实践的适应性遮蔽了中国公共管理学科本应不可或缺的前瞻性与创新性,那么,对行政改革技术性的重视则遮蔽了公共管理学科对时代重大问题的关注。从行政改革的实践进程来看,我们的改革呈现出一种“政治问题行政化,行政问题技术化,技术问题数量化”[39]的特征,这样做的好处是能够避免敏感性的政治争论,减少改革进程中可能的阻碍,与此相适应,公共管理学科也呈现出一种重视技术性问题而忽视体制性问题的发展趋势,具体表现在我们忽略了对一些重大管理体制问题的研究,而把目光投向了那些技术性和功能性较强的具体问题上,“像绩效管理、执行力提升、合作治理、应急管理、公共物品提供、政策制定与执行等占据了研究的大部分空间”[40]。不是说绩效管理等问题不重要,我们的意思在于强调,如果中国公共管理学不能有效关注重大管理体制等大问题,我们对技术性和功能性的问题探讨的成效就会大打折扣。

4.2 中国公共管理学发展不能忽视的重大共享问题

公共管理学的兴起是回应时代呼声的结果,如果不是为了回应和引导人们对美好生活的向往,就不会有公共管理学的诞生。我们今天讨论中国公共管理学的重构与发展,就得重新确立以问题为中心的研究导向,这是由问题本身的特性、学科的定位与中国公共管理学科的使命共同决定的。公共管理学科要想在社会科学中占有一席之地,就不能专注于学科体系的理论建构或者自说自话,而必须关注丰富复杂的社会变化,必须要对我们这个时代的重大问题做出建设性的回答。我们研究的问题可以是中国的,也可以是世界的,但首先必须回答好我们自己的问题。离开了中国问题,中国公共管理学的发展就成了无本之木。那么,今天的中国公共管理学必须直面哪些重大的共享问题呢?中国公共管理学又能对这些重大问题作出怎样的贡献呢?

(1)中国党政体制及其改革的问题。“党政体制”不仅是理解中国政治的关键词,也是理解中国公共管理的关键词,这种体制“既超越了政党组织的逻辑,也超越了政府组织的逻辑。它以一种特有的方式将两者整合在一起,自我生成了一种新的逻辑”[41]6。因而,对中国公共管理学者来说,恰当地理解党的领导是我们分析公共管理学重大问题的根本出发点,如果不涉及党的领导,就不可能触及中国公共管理学的核心问题和真正问题。在中国的公共管理实践中,“政府”历来是广义的,在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开①2017年全国“两会”期间,王岐山同志参加北京代表团审议时指出,“在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开,对此必须旗帜鲜明、理直气壮”。参见张荣臣：《准确把握“党政分工”概念》,《北京日报》2017年4月10日。。党不仅是执政党,也是施政党,实践表明：中国共产党作为我国的执政党,在运用公共权力的治理行动中,同时展示了执政党“解决公共问题”的施政功能[42]。党的十八届三中全会提出了全面推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,党的十九届三中全会就深化党和国家机构改革作出了全面部署,因而,如何实现好、平衡好党的执政和施政功能,如何避免以党代政、使党和政在职能和载体上进行合理分工,如何在党的领导下提高公共治理的绩效,就成为中国公共管理学的根本性议题。

(2)中国现代行政国家建设的问题。行政国家是当代世界各国一种普遍的政治景观。在我国,一方面是一种独特的“党政体制”,另一方面也无可避免地是一种行政国家的国家形态。在党的领导下,人民代表大会与人民政府、人民法院和人民检察院、国家监察委员会有着明确的分工关系：人大及其常委会行使议事权,人民政府行使行政权,人民法院和人民检察院分别行使审判权和检察权,监察委员会行使监察权。只要我们承认这种分工关系的存在,我们就得承认这种分工关系“实际上也就是一种分权的关系”,且行政权在实践中的显著性和优先性形成了一种“法理上的人大集权和实际上的政府主导”格局[43]24。中国行政国家建设不仅面临普遍意义上现代国家建构的固有难题,也有着其自身内在的紧张,“其建构是一个充满政治智慧与行政技巧的历史过程”[41]27-28,如何防范强势的行政权力无边界扩展以确保其有限性,如何使掌握巨大行政权力的行政机关接受人大的有效监督,等等,都将成为我们推进国家治理体系与国家治理能力现代化时必然要面对的问题。

(3)中国公务员队伍建设的问题。当今主要西方发达国家,大都坚持政务官员和常任文官的“两官分途”原则,强调公务员在政治上保持中立。在我国党政体制下,组织领导是党的领导的重要内容,坚持党管干部是我国干部队伍建设的重要原则。不管实行哪一种政治体制,“现代社会都需要一个专业化的、服务导向的、高效和廉洁的官僚体系”[41]27。事实上,自1949年中华人民共和国成立以来,中国共产党就一直“致力于在党政体制的框架内建设一个理性化的现代官僚体系”[41]119,特别是2006年实施《中华人民共和国公务员法》以来,我们进一步突出了建立现代公务员制度、构建服务型政府的改革目标。如何建设好一支兼顾政治性(红)与专业性(专)的现代官僚体系,如何处理好党的领导与行政官僚相对独立性之间的关系,如何在确保公务员政治忠诚的同时强化公务员的服务意识、责任意识和专业意识,是我们建设一支又红又专的公务员队伍必然绕不开的话题。

(4)中国公众参与有序性的问题。自党的十六大以来历次党的代表大会报告中都提出“扩大公民有序政治参与”的问题。这说明“有序政治参与”是我国政治生活中的一大重要问题。在现代民主社会,公众应当对自己的命运负责任。那么公众如何对自己的命运负责呢?在政治学中,公众主要是以选民的身份出现的,政治的合法性高度依赖于公众的选票。但在投完票之后,公众是行政过程的外行,是顾客,还是批评者?公众与政府到底是一种怎样的关系,两者在现代治理过程中究竟扮演着怎样的角色?在实践中,我们屡屡见到政府决策过程中“闭门决策→公众闹大→项目中止”的恶性循环,例如PX项目,自2007年以来先后败走厦门、大连、宁波、成都、昆明、茂名等地,形成一种强传染性的“邻避综合症”。要避免政策过程中的“两败俱伤”,我们需要恰当地处理好科学与民主、政府的专业性知识与公众的地方性知识之间的张力问题。这对中国公共管理学构成了不小的挑战。

5 结语

实践问题往往是一体的,具有共享性,并不单独属于某一学科;研究问题则呈现学科化的态势,具有专业性,每一学科都以其独特的视野来探索问题而在学科体系中赢得一席之地。虽然我们当前的研究总体上呈现出一种坚持问题导向、强调问题意识的趋势,但有的研究热衷于从一般性意义上来讨论这些话题,缺乏对究竟何为大问题的深入指引与设计,因而难以落定到具体学科的研究实际中;有的研究热衷于从本学科具体的技术性、功能性问题出发来展开讨论,而对关乎学科走向与时代发展的大问题的关注显得不够。

有鉴于此,本文首先对问题本身的意涵与边界进行了探讨,以期为进一步的讨论铺垫一个基本的概念平台。通过回溯公共管理学的兴起与发展,本文着力探讨了这样一个问题：既然问题是时代的呼声,关乎时代发展的大问题是各学科所共享的,那么中国公共管理学作为一个学科,对这些共享的问题能够作出怎样的贡献呢?我们的研究表明,公共管理学的兴起是因应时代需求的产物,它为解决当时棘手的社会问题提供了独特的学科视野和宝贵的解决方案,公共管理学如果能够对人类所共享的大问题作出有价值的探讨,它就能赢得一个高速发展的时期,反之,则会陷入“身份危机”不能自拔。要言之,学术思想的意义和分量不再取决于它是否可以成为某学科知识的一部分,而在于它是否提出了有意义的问题,或者为解答有意义的问题提供了有价值的思路。

回到我们自身,中国的现代国家建设还面临着诸多复杂的挑战,比如中国公共管理实践的民主化和理性化,都还有很长的路要走。中国公共管理学要想在社会科学体系中找准自己的位置,就必须要对我们这个时代的重大问题做出建设性的探索,能够帮助我们理解、分析和解答这些重大问题。如何立足中国国情、直面中国问题、服务中国发展,如何有别于政治学、管理学、社会学、经济学等其他社会科学话语体系并赢得它们的尊重,将是中国公共管理学未来发展之路上不可回避的话题。我们期待,中国公共管理学者能够立足自身学科背景,为发现和回答时代的真问题与中国的重大问题贡献更多的智慧。