农村产权制度改革的实践与思考

□侯峰

农村产权制度改革是新形势下农村生产发展对生产关系调整的客观要求，是全面深化农村改革的重要内涵，是推动农业发展、农村繁荣、农民富裕的强大动力。建立和健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，可以实现农村资产向资本的加速转化，促进城乡要素的充分流动，增加农业农村的发展活力。

近年来，南通与嘉兴在农村产权制度改革方面都进行了积极的探索，取得了明显的成效。本文对两地在农村产权制度改革上各自的做法进行比较，分析改革探索中取得的成效，探讨改革过程中存在的问题，提出壮大村级集体经济发展、加大农村金融创新力度等推进南通农村产权制度改革的建议。

南通与嘉兴农村产权制度改革的探索

（一）开展确权颁证，夯实农村产权制度改革基础

1.推进农村承包经营权确权登记。南通农村土地承包经营权确权登记颁证工作起步较早，2009年即开始试点工作。2015年起，按照农业部等六部委的要求，以“权属合法、确权精准、登记完整、权证适用、信息管理”为目标，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2017年10月底，南通1368个村开展确权登记颁证，已完成确权登记颁证的村1366个，占开展确权村数的99.85%。嘉兴土地承包经营权确权工作从2015年平湖市试点开始。截至2017年11月，嘉兴共有697个行政村已开展确权工作，占应确权村总数的100%，完成承包地测绘户数47.2万户，占承包农户的98.8%，完成审核公示村545个，已入户核实户数36.6万户，占总数的77.6%，合同签订率53.1%。

两地农村土地确权工作基础相近，全面推开后南通进度快于嘉兴，主要原因在于嘉兴市二轮土地承包地块四至到位率高，由于当时土地价值低，农民对确权工作关注度低，造成本次确权土地权属纠纷较多，又因两省对确权测绘要求有所差别，因此嘉兴市土地确权工作推进略慢。

2.推进农村集体资产股份制改造。南通社区股份合作制改革开展时间较早，2002年崇川区钟秀街道城东村率先探索“以资产股份化”为核心的社区股份合作制改革，组建了全市第一家社区股份合作社。经过十几年的发展，截至2015年，南通涉农村数达1636个，共组建社区股份合作社852个，入社成员数近20万户，量化集体经营性资产24.62亿元。南通社区股份合作制改革主要集中在崇川区和港闸区，占全市总数的89.6%。嘉兴为了解决城郊村、园中村、撤村建居村等集体资产处置问题，2002年开展了农村集体资产产权制度改革试点。2010年，把农村集体资产产权制度改革作为推进统筹城乡发展的一项配套性改革，在全市有计划、有步骤地全面实施。截至2016年底，全市854个村经济合作社完成股份制改造，股改率达98.6%。

两地股份制改革工作嘉兴已经基本完成，南通则主要在部分地区开始试点推进。两地股改也存在区别，南通股改工作主要在主城区推进，嘉兴是全面推进，包括偏远农村及资产较少的村。南通股改过程中先开展清产核资，嘉兴则方式灵活，既可清产核资，也可以账面资产作为股改资产，直接确定成员在村级资产中所占份额。

（二）推进活权运转，激活农村产权要素潜能

1.推进农村土地承包经营权流转。南通利用农村产权流转交易中心，通过电子竞价、选择协议等交易方式，引导土地经营权规范流转。截至2016年底，全市总承包农户191万户、承包面积559万亩，转出土地农户116万户、占总农户的60.7%，转出土地269万亩、占承包地总面积的48%。全市鼓励和引导农村土地经营权向新型农业经营主体流转，大力培育新型农业经营主体。截至2016年底，全市有土地经营权流入的新型农业经营主体23711个、流入面积192.6万亩、占承包地面积的34.5%、占总流转面积的72%。嘉兴以列为省级统筹城乡综合配套改革试点为契机，积极探索创新，不断健全完善政策扶持、主体培育、行为规范、利益保护、用途管制、风险防范、金融支撑、纠纷调处等八大农村土地流转机制，规范引导农民有序流转农村土地承包经营权。截至2017年6月底，全市流转面积135.12万亩，占农户家庭承包经营面积的57.7%，其中开展整村流转的有95个村，涉及流转面积25.46万亩。建立土地股份合作社121家，入股面积5.6万亩。

两地农村土地经营权流转工作推进较快，流转方式都是以村级组织委托流转为主，通过农村产权交易平台规范流转行为。主要区别在于对流转风险的保障上，南通土地承包经营权抵押贷款风险专项补偿基金主要用于土地流转经营权抵押贷款经办金融机构风险，嘉兴市设立的土地流转风险保障金主要用于保障流出农户及村级组织的权益保障。

2.推进农村产权抵（质）押贷款。南通部分地区开展了农村土承包权抵押贷款试点。2014年，如皋市明确农村商业银行先行试点农村承包土地经营权抵押，2015年12月如皋列入全国试点县市。以农商行先行试点为基础，农行、建行、邮储银行、如皋包商村镇银行、中国工商银行、上海浦发银行、无锡农商行等共8家银行先后跟进试点。2017年10月12日，如皋市累计发放承包土地经营权抵押贷款106笔、金额10403.5万元,抵押承包土地经营权30449.6亩，受益农户及新型农业经营主体达94户，所有镇（区、街道）全覆盖。

嘉兴出台了《嘉兴市农村土地流转经营权登记管理办法（试行）》和《嘉兴市农村土地流转经营权抵押专项贷款实施办法（试行）》，对登记的范围、原则、对象、程序、经营权抵押价值确定和处置等作出详细规定。截至2017年9月底，全市发放土地流转经营权证81张，累计发放666张，新增贷款3.1亿元，累计发放贷款达到11.7亿元。嘉兴还出台了《农村住房抵押贷款实施办法》，面向全市有需求的农户和各金融机构全面推广农村住房抵押贷款。截至2017年7月末，全市农房抵押贷款余额3438万元。出台了《农村集体资产股权质押贷款管理办法（试行）》，允许集体经济组织成员以所持有的农村集体资产股权进行质押担保。2017年7月底股权质押贷款余额1285万元。

嘉兴市农村产权抵（质）押贷款工作开始较早，2011年就开始推进土地流转经营权抵押贷款，2014年探索股权、农房、土地流转经营权等三权抵押试点，目前抵押贷款办理金融机构主要以涉农银行、农业银行、农信联社为主；南通土地流转经营权抵押工作虽开展较晚于嘉兴，但相关机制较为完善，参与金融机构也较嘉兴多。

（三）构建交易体系，挖掘农村产权市场价值

1.建立农村产权交易平台。南通农村产权流转交易中心已基本建成。2014年，通州区确定为省农委农村产权流转交易试点单位，如皋市农村产权流转交易试点获省农村改革试验区重点改革项目支持，建成农村产权交易中心并挂牌交易。2015年，县级交易中心实现全覆盖，成功开通南通市级农村产权流转交易信息服务平台，并实现所有交易信息与省级平台直通对接。

嘉兴市成立“农村产权交易监督管理委员会”，与嘉兴市公共资源交易中心共建“嘉兴市农村产权交易中心”，负责市本级的农村产权交易活动。各县（市）将土地流转服务中心升级为农村产权交易中心，镇（街道）设立交易分中心。运用现代信息化网络技术，市、县建立集管理、服务和监督于一体的农村产权交易平台网站。

在两地农村产权交易体系建设中，南通是由上而下建立，全省农村产权交易平台建设后逐步覆盖到县（市）、区，南通市目前已实现全覆盖；嘉兴市农村产权交易体系建设主要是由下而上逐步完善，2011年起由各级土地流转服务中心升级变更为农村产权交易中心，交易行为主要由县镇两级平台承担，市级平台主要对全市农村产权交易的范围、品种、交易行为等进行指导、协调、服务和监督。

2.拓展农村产权交易产品。南通研究出台《南通市关于农村集体资产资源流转全部进场交易的实施意见》（通委农〔2017〕36号），明确了交易范围全覆盖，除承包农户自发的农村土地经营权流转外，农村集体资产资源的转让、出租、入股、抵押或以其他方式流转交易的，在原有交易范围基础上新纳入了林权、海域使用权、农业生产设施设备、农村小型水利设施使用权、农业类知识产权以及农村小型工程建设项目招标、产业项目招商和转让等。截至2017年10月底，全市农村产权交易累计成交项目数5785笔，累计成交金额16.5亿元。

嘉兴交易（分）中心实行分级交易，单项底价在50万元及以上的交易项目，原则上纳入县以上交易中心统一交易；单项底价在50万元以下的，纳入镇（街道）交易分中心统一交易。目前，开展的交易产品主要为农村土地承包经营权流转、农村集体养殖水面流转、农村集体资产股权流转、农村集体资产出租等。今后将根据条件的成熟逐步开展农民住房（宅基地）贷款担保、农村宅基地使用权、农村房屋所有权、农村集体建设用地等各类产权的交易活动，促进农村各类产权的有效流动。2016年，全市实现集体资产租赁交易3341宗，交易金额2.45亿元，基本实现农村集体资产阳光交易全覆盖。

在两地农村产权交易品种上，南通涉及农村土地流转、集体资产交易、农村小型工程项目等，2017年专门发文进一步明确了交易范围，大力推进农村集体资产资源流转全部进场交易；嘉兴市交易品种设计有8大类，目前以农村土地经营权流转和村级集体资产租赁为主，并且实现了该两品种纳入平台交易全覆盖。南通市产权交易平台相比嘉兴，建立了评估定价机制，引入了土地评估公司，利用第三方对集体资产资源与土地经营权价值进行专业化评估，进一步完善了交易机制。

嘉兴深化农村产权改革成效的启示

（一）改革成效

嘉兴农村产权制度改革总体上走在南通的前面，许多地方值得南通学习与借鉴。特别是海盐县作为全国农村综合改革示范县、全国第二批农村改革试验区，他们的农村产权制度改革更是走在全国的前列，积累了许多经验。

1.革除农村土地体制束缚，让人口流动成为可能。通过农村产权制度改革，海盐县农村三权颁证基本覆盖。农民把自己的权证放进口袋，长期以来将农民束缚在土地上的体制绳索已被打破，农民居住安心向城、镇集聚，安心到二、三产就业。海盐县土地承包经营权确权率100%，宅基地使用权确权率达97%以上，农房登记测绘基本完成，已制发农房权证近3.3万户。

2.转型农村经济发展模式，农民财产性收入增加。通过农村产权制度改革，农民通过土地流转提高了财产性收入。截至2017年上半年，海盐县已累计流转土地20.21万亩，土地流转率62.9%。农村集体经济实行股份制改革后，发展模式走向“资本经营、股份合作、风险共担、收益共享”的发展壮大村级集体经济和农民共同致富的新路子。2016年，海盐县105个村(社区)集体经济总收入2.17亿元，村均206万元。村级经常性收入1.05亿元，村均99.82万元。

3.有效盘活农村沉睡资产，农业现代化进程加快。通过农村产权制度改革，海盐先后开发了针对农村“三权”的农钻通、农宅通、农股通“三通”金融产品，在浙江省率先实现了“三权”金融产品全覆盖，配套金融产品成效明显，农村综合改革涉农贷款累计发放10.6亿元。解决了农村经营主体贷款难问题，推动农村新型经营主体的发展，现代农业生产经营逐步趋向组织化、规模化、标准化。

（二）改革启示

1.注重提升集体经济实力。农村产权改革不能把集体经济搞垮了，改弱了。相反只有在集体经济实力不断增强的基础上，才能顺利推进各项改革，农民收入才能水涨船高。海盐县持续推动发展壮大村级经济工作，且扶持力度逐年增加。每年安排专项资金3000万元，对重点扶持村的创收项目给予用地政策扶持和贷款财政贴息支持，减免有关费用。创新抱团运作机制，全县范围内开展跨镇抱团项目，村集体利用存量建设用地指标价2-3亩作为入股资金，解决了薄弱村初期入股出资的困难，实现了项目上线后的即期收益，村级集体经济实力得到进一步增加。南通村级集体经济实力普遍不如嘉兴，有的村资产甚至是负数，抱团运作机制值得南通学习与借鉴。

2.注重机制层面宏观设计。改革须蹄疾而步稳，必须在制度层面注重和防范风险可控。海盐县为有效防范土地流转风险，建立了农村土地流转风险保障金管理制度，2017年又出台了关于建立健全农村土地承包经营权流转机制的意见，健全了准入审核机制，完善了风险管理机制。风险保障金的建立消除了农户和村经济合作社的后顾之忧，确保了农村土地流转工作健康持续推进。在深化股份制改革过程中，建立了现代企业的运营模式，重大经营活动必须进行公开招标，严禁为其他单位和个人作经济担保，每年对资产进行清产核资，从制度上保障了产权制度改革的顺利推进。

3.注重统筹兼顾协同推进。坚持改革一盘棋，加强统筹兼顾，实行“产权改革、土地整治、土地流转、农房集聚、农民就业”五位一体，把农村产权制度改革与推进基本公共服务均等化、加强基层社会治理创新融合起来，与美丽乡镇建设、环境整治等重点工作综合设计，整体推进农村各项工作。海盐县在推进农村产权制度改革的同时，不断深化土地综合整治的方式，有序推进宅基地置换和农房集聚。在公共服务不断向农村延伸、辐射下，最终形成了以农村产权制度改革为突破口，以土地整治为龙头，“确权、赋能、同待遇”的就地城镇化发展模式，受到了国内外主流媒体的关注。

推进南通农村产权制度改革的建议

（一）壮大村级集体经济发展

在理清全市村级集体资产的基础上，对经济薄弱村要加大扶持力度，转变扶持理念，在继续落实好各项扶持措施加大村级经济“输血”的同时，增加其自身“造血”功能。借鉴嘉兴做法，有序推进经营性资产股份合作制改革，鼓励股份经济合作社利用资金、资产和资源，以入股、合作、租赁等形式，广泛地与各类主体开展联合与合作，实现多元化、多层次、多形式经营，为农村产权制度改革奠定基础。探索建立抱团运作机制，突出“一县一团”，通过以强带弱、弱弱联合，整合多方资源，鼓励行政村抱团兴建或购置物业项目，获取稳定收益。

（二）加大农村金融创新力度

建立和完善多层次、广覆盖的农村信用、担保体系。支持新型农村金融机构发展，发挥商业金融、政策性金融和合作性金融的支农作用。积极开展农村土地承包经营权、集体建设用地使用权抵押贷款试点等工作。加大农村金融产品的宣传力度，扩大农民群众的受惠面，有效增加农民的财产性收入。全力推进“裕农贷”、建行白金卡等业务，努力化解新型农业经营主体融资难题。在巩固现有险种的基础上，试点开展淡水池塘养殖保险，探索互助合作保险，继续做好家庭农场小额贷款保证保险试点，为全市现代农业建设提供坚强保障。

（三）推进产权改革深化扩面

稳妥有序推进经营性资产股份合作制改革，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出、继承、抵押、担保等权利，促进农村集体资产保值增值、集体经济发展壮大、农民财产性收入持续增长。加强全市农村产权流转交易市场规范化建设。进一步完善镇、村服务网络，不断扩大交易范围，引导和鼓励更多的产权进场交易。加强组织管理和市场监管，不断健全交易规则和交易程序，提高流转交易工作的公开、公正、规范运行水平。加快如皋市开展农村产权流转交易市场标准化试点建设工作，为全市面上工作提供经验。