我国推进农民工市民化难题及原因分析——以江苏省统筹城乡发展实际为例

钮友宁

（江苏省总工会 南京市 210003）

在我国社会主义市场经济体制条件下，农民工是改革开放以来的特殊利益群体，是加快城镇建设和企业发展的新型劳动大军。随着新型工业化和新型城镇化的不断深入，推进农业转移人口特别是农民工市民化，已经成为有效统筹城乡协调发展的基础课题，成为促进经济社会发展和民生幸福的重要任务。

作为东部沿海经济较发达的开放型省份,江苏省沿江区域是最早出现农民工地域，是我国新生代农民工重要输入地和输出地。回顾江苏省改革开放和现代化建设进程，由乡镇企业为主要特征的苏南模式异军突起，转型为外向型民营企业蓬勃发展的新苏南模式，再到以国际化视野配置资源和产业转型升级，就地转移和异地转移农民工发挥着重要作用，为江苏省提供了丰厚的人力资源和市场发展空间，形成了江苏可持续发展的比较优势。提高农民工综合素质和加快城乡融合发展，是增强综合实力和科技创新驱动的重要引擎。在我国经济发展“三期叠加”新常态下，深化供给侧结构性改革和建设现代化经济体系，成为加速城乡一体化协调发展的重要任务。农民工的本质属性和社会身份发生重要位移，已经由潜在失业的农村剩余劳动力资源，转变成为城镇企业和农村发展稀缺的人力资源，成为城镇现代产业工人的重要组成部分。苏南部分企业农民工占一线职工的90%，他们是中小城镇新市民阶层的基础来源。苏南部分县市农民工超过本地常住人口数量，成为各级工会维权服务的重点覆盖人群，农民工会员占到全省工会会员总数的一半左右。他们的流入，繁荣了经济，增强了活力和改善了民生，为城镇建设和企业发展创造了物质和精神财富，也为江苏省经济社会发展做出了突出的贡献。

积极稳妥地推进农民工市民化，要审视城乡社会结构和利益格局的深刻变化，保障他们的劳动就业和提高其生活质量。不断提高国民综合素质和社会组织化程度，成为各级党委政府保障和改善民生的紧迫任务。

一、江苏省推进农民工市民化取得积极进展

党的十八大以来，江苏省委省政府高度重视并积极推进统筹城乡协调发展，认真贯彻落实党中央和国务院的决策部署，按照“创新机制、扩大覆盖，精准施策、促进均衡，强化激励、推动落户，维护权益、消除顾虑”的原则，制定实施劳动就业政策和公共财政政策，实施推进城乡一体化协调发展整体战略。凝聚加快城乡融合是民生之福的社会共识，用足用好教育资源富集和特殊区位优势，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快普惠公平的城乡公共服务有效供给，不断完善劳动力市场结构和社会保障体系，社会救助和保障标准与物价上涨形成挂钩联动，引入社会力量和市场机制参与民生保障。依法维护农民工的合法权益和正当利益，培养和造就适应企业发展的新型产业工人，促进了城乡利益的和谐与社会的稳定，营造了加快农民工社会融合的公共政策环境。江苏省的基本经验和做法是以下几个方面。

（一）经济发展成功转型的先发优势

自我国改革开放和加快现代化建设以来，江苏省经济发展方式和社会管理发生制度变迁，从以乡镇企业发展为基础的苏南模式异军突起，转型为以外向型为主导的民营经济发展模式，再到以国际化视野推进产业转型升级，充分发挥了长三角特殊地理区位和人才富集优势，实现向社会主义市场经济的顺利过渡，聚合资本劳动技术管理等企业生产要素，增强可持续发展的经济基础和市场潜力，为推进江苏农民工市民化厚植了物质基础。

（二）统筹城乡发展理念的日臻成熟

积极顺应经济社会可持续发展的本质要求，江苏省提出并实施了城乡一体化协调发展战略，不断提高市场配置资源效率和社会管理的能力，完善劳动保障政策和社会公共政策，缩小城乡社会福利和公共服务的差距，加快农业产业化经营和机械化水平，使农民工流动转移就业成为可能，从而为江苏实现农业转移人口市民化、推进农民工市民化进程夯实了基础。

（三）形成城乡融合式发展的先进经验

实施普惠的劳动保障政策和公共财政政策，推进城乡社会福利和公共服务的均等化，加大对农民工的职业技能培训和素质教育，推动践行无差别的城乡居民公共服务新模式。各类企业作为市场法人主体地位凸显，推进农民工同工同酬、同职同权。江苏省工会推动农民工参与企业民主管理，将农民工纳入企业一线职工疗休养范畴。江苏普惠社会管理和公共服务深化推进，努力使农民工共享改革发展的积极成果，形成了政府主导和社会组织配合的新格局。

各级政府建立城乡就业失业登记管理制度，助推平等享受就业机会、公平参与就业竞争，联手工会举办“春风行动”就业服务品牌活动，统筹实施江苏省新生代农民工职业技能提升计划，促进农民工就地转移就业和返乡创业相结合，注重加强职业技能培训和文明素质教育，优化统筹城乡的公共政策导向和社会舆论环境，着力改善农民工的生活质量和社会保障水平。对有就业能力的建档立卡低收入农户劳动力，各级人社部门建立城乡就业申报登记制度，努力实现农村零转移、持续动态为零的发展目标。

各级工会作为农民工权益的代表者和维护者，培养和造就适应经济发展的高技能型劳动者，源头参与政府治理拖欠农民工工资的长效机制。江苏省推进农民工市民化的体制环境趋于基本成熟，农民工在城镇就业环境和生活条件得到持续改善。各级工会要积极协助政府做好普惠民生的基础性工作，加强社会法制宣传和公民素质教育活动，为推进“两聚一高”，建设“强高富美”新江苏实践，有效凝聚了江苏可持续和高质量发展的内生动力，夯实了促进全省职工队伍和社会稳定的物质基础。

据调查，80、90后新生代约占农民工总数的七成，他们在城镇就业的文化职业素质和生活状态，及他们有效融入城镇社会文明的认同度和归属感，决定着统筹城乡协调发展的整体质量和高度，也成为有效衡量农民工市民化政策的重要标尺。江苏省各地党委政府在省委省政府的坚强领导下，把促进江苏经济社会发展和着力改善民生，特别是提高新农村建设质量和农业产业现代化水平，为新生代农民工提供了流动转移和稳定就业机会，作为切实完善全省城乡社会治理体系的重要内容，努力使农民工有更强的获得感、幸福感和安全感。截止2016年底，随着以人为本新型城镇化建设的不断加快，江苏省新增转移农村劳动力26.49万人，年末城镇化率达67.7%，比上年提高1.2个百分点。全省区域发展协调性得到进一步提高，城镇地区就业人口3126.26万人，城镇新增就业人口143.22万人，扶持城乡劳动者自主创业的22.82万人，充分体现了江苏省城乡一体化协调发展的成就，普惠城乡的社会福利和公共服务逐步成型，农民工市民化成为江苏可持续发展的必然趋势。

二、江苏省推进农民工市民化面临的较突出问题

江苏省推进农民工市民化虽然取得了积极进展，但我们也要清醒地认识到，新生代农民工作为城乡社会边缘化的劳动者群体，无论是在工资收入、职业培训和教育机会上，还是在生活质量、廉租住房和社会保障领域中，或享有公民民主权利和公共服务等方面，都远低于城镇居民。突出问题表现在以下三个方面。

（一）企业劳动用工不够依法规范，农民工的权益保障形势依然严峻

江苏省积极推进依法协调劳动关系的立法进程，在劳动保障监察和工会组织的劳动法律监督下，各类企业守法经营，社会责任意识增强，全省劳动合同和集体合同签订率稳步提升。但是，与之形成反差的是，农民工的劳动保障和生活质量状况不容乐观，他们与各类企业的劳动合同签订率整体较低，集体合同制度难以实现对其全覆盖；他们参加城镇职工和居民社会保险比例不高，这已成为农民工权益保障缺失的最突出问题。非公企业多以事实劳动关系代替劳动合同，工资收入低且增长缓慢依旧成为“老大难”问题。即便他们与企业签订了劳动合同，也是短期化趋势明显。

就业稳定性差和劳动技能素质偏低，导致农民工发展机会和生活质量远低于市民，更由于建筑市场不够规范和餐饮企业生命周期短，部分企业拖欠农民工工资较为突出。有的企业以实行计件工资制为由拒付他们的加班工资。在环卫保洁、建筑园林和市政维修等家政行业，小微企业存在着违规使用超龄农民工等问题。即便在苏南知名的民营或外商独资企业，他们每天的工作时长在11小时以上，每周最多只有1天可以休息。劳动工时长、劳动强度大、工作环境差，严重影响了农民工就业时的心理和职业健康。

在加快供给侧结构性改革和产业转型升级中，尤其值得关注的是，部分小微化工企业安全生产和劳动保护不落实，未能履行对农民工如实告知职业危害的义务。有的企业女性农民工特殊劳动权益被忽视，江苏省农民工已经成为企业职业危害的高发人群。

（二）难以享受城镇基本公共服务，各类农民工的社会保障水平总体偏低

虽然江苏省各地制定实施普惠均衡的民生保障政策，加大城乡公共政策供给和公共财政投入，并把善待农民工作为各级政府改善城乡发展环境的重要内容。但是整体化公共政策导向和碎片化管理制度时有冲突，普惠民生政策与居住证或落户积分制度相挂钩，即便无户籍门槛，有的政策在基层也难落实。城镇提供公共就业服务设施较少，无法满足新生代农民工对公共服务的需求；各地兴建的公共文化娱乐和体育休闲设施，未能实行对包括新生代农民工在内的免费开放，难以满足农民工精神文化生活的迫切需要。除了少数优秀农民工先进典型外，多数农民工包括新生代农民工难以享受城镇的公共廉租房，农民工随迁子女难以享受优质教育资源。基本卫生体检和计生服务权利缺失，有的甚至不知道社区提供的便民服务内容。有的农民工在申报城镇困难职工待遇时，部分地方还有户籍和身份上的限制。

（三）感觉遭受城镇的社会歧视，农民工对城镇归属感和认同感低

虽然城乡二元结构解体，城镇落户限制被逐步放宽，但是农民工成为市民还是有制度障碍。农民工被政府纳入城镇流动人口管理，只有拥有在企业稳定正规就业和有较强实力创业者，且办理了城镇居住证并享有落户积分，方能享受城镇市民的社会福利和公共服务。部分地方政府在文件中沿用对农民工的称谓，农民工认为其中带有社会歧视，不认同这样带有旧体制色彩的社会身份标签。农民工在人大代表、政协委员中的比例不高，在企业民主管理和社区自治中话语权有限，及时反映和维护其权益的渠道不顺畅。农民工的选举权和被选举权不落实，由此造成他们在城乡社会生活中被边缘化，这是他们劳动待遇和社会地位低下的原因。各地制定国民经济和社会发展规划时，通常按照城镇的常住人口统筹考虑并组织实施。且农民工与城镇社区和市民缺乏对话渠道，存在着缺乏社会信任的精神鸿沟。农村空巢老人、农民工夫妻分离和留守儿童，已经成为农民工家庭幸福缺失的严重问题。有效改善市民对新生代农民工的社会认知，不断提升城镇社会对农民工的包容程度，着力改善新市民的文化法律素养和文明习惯，这是江苏省加快推进农民工市民化的重要任务。

三、制约江苏省农民工市民化的原因分析

（一）农民工权益保障缺失的成因分析

伴随我国改革开放进程和市场经济体制的发展，各级政府加强劳动行政管理和劳动保障监察执法，工会组织发展和谐劳动关系和依法协调劳动关系，已经成为企业重要利益相关者的社会共识。虽然他们的劳动经济和精神文化权益基本实现，但是农民工尤其是新生代农民工与城镇居民相比，享受到社会福利和公共服务的水平远低于后者。农民工市场就业稳定性和家庭生活质量整体性都较差，在各类企业大多从事的是苦脏累险的劳动岗位，工资报酬低且增长缓慢，成为严重影响他们生活质量并制约改善的严重问题。江苏省农民工权益保障缺失成因体现在以下方面。

一是宏观体制障碍。一方面，我国城乡二元结构和户籍管理制度存在，较大限制了农民的城镇居住和自由迁徙权，农村居民社会福利和公共服务的普遍缺失，是造成农村发展长期滞后城镇的重要原因。近年来，各地城乡管理体制改革缺乏实质性进展，尤其在落户、就业、住房和教育等公共服务方面，城市落户积分制度和拥有住房等先决性条件，是农民工在城市落户难以企及的制度门槛；另一方面，部分地方政府思想认识和重视程度不够，统筹城乡协调发展的意识和社会管理能力较弱，基础管理信息的不对称和公共服务的不给力，政府有关职能部门难以掌握农民工流动就业情况，这既加重了新生代农民工城乡流动就业的成本，也增加了城市规划、计划生育、户籍管理的难度。

二是市场主体问题。各类企业是有用工自主权的市场法人主体，在生产要素排序和利益分配中居于相对强势地位。在我国劳动力市场无限供给的条件下，有的企业缺乏对新生代农民工人文关怀和社会尊重。多数农民工属于企业劳动编制外的传统用工形式，“强资本弱劳动”成为企业劳动管理区间的常态化，侵犯农民工权益缺乏有效法律监督制衡。企业现代管理素质低和社会责任意识的相对淡薄，法人治理结构不合理和民主管理制度流于形式，造成部分企业规章制度和社会法制环境脱节，这是部分企业劳动关系矛盾激化和职工流失率高的诱因。有的企业制定劳动规章时未履行必要的民主程序，“一裁两审”劳动争议调处要牵涉大量的时间和精力，农民工参与诉讼更怕赢了官司丢了饭碗，企业工会依法履行维权会遇到较强的工作阻力。只有优化企业劳动管理环境和劳动力市场秩序，方能为企业工会依法协调劳动关系夯实基础。

三是社会心态影响。推进农民工市民化虽然形成鲜明的政策导向，但有效凝聚社会共识还要有一个时间过程。农民工转移对城镇劳动者就业形成较强冲击，有些城乡居民缺乏常态化的社会沟通渠道，由此造成了城乡居民心理预期和社会心态的差异。部分农民工重要输入地的基层政府职能部门，对加快农民工市民化的重要性和必要性认识不足，认为如果单纯依靠有限的地方公共财政能力，难以有效满足农民工改善民生的巨大需求。部分城镇企业对新生代农民工存有歧视和偏见，造成农民工对城镇社会的认同感和归属感降低；有些农民工自身的文化素质、职业技能和生活习惯，与在城镇企业稳定就业和生活状态不相适应。这些需要政府有关职能部门积极搭建市民平等对话平台，各级工会要参与提升组织化程度并加以教育引导。

（二）农民工市民化亟待克服的重点难题

江苏省作为东部沿海较为发达的开放型省份，基本具备相应的政策体制和社会舆论环境。农民工市民化是统筹城乡发展的制度性安排，公共服务、经济生活和文化素质成为三大指标，需要公共政策导向和凝聚社会共识形成共振，劳动法治环境和公共服务体系构成有力支撑，社会和谐发展和政府公共财力形成合理匹配，构建统筹城乡发展的劳动就业和民生保障体系。推进农民工市民化难题主要在于以下几个方面。

一是普惠公共政策整体性与管理措施碎片化的矛盾。普惠城乡劳动保障政策和公共政策基本成型，有助于认真贯彻落实党中央和国务院的决策部署，有效凝聚统筹城乡协调发展的社会各阶层利益共识，帮助新生代农民工改善心理预期和就业心态。中央宏观政策的整体性和原则性明显，但各地配套法规政策却呈现出碎片化社会管理状态，个别地方相关改革政策有地方保护主义倾向，过于维护本地区、部门和市民的既有特殊利益，有些地方政策规定过于笼统、操作性不强，未有完整的政府职能分解和管理责任清单，缺乏严肃的责任追究机制和管理制度刚性约束，有些地方公共财政资金的使用范围不够清晰规范，特别是大中城乡户籍制度改革缺乏实质性进展，这些都会影响统筹城乡发展的时空布局，影响部分民生保障政策的合理性和协调性。

二是地方公共财政有限性和民生需求无限性的矛盾。推进农民工市民化公共财政保障是根本政策，各地要制定推进农民工市民化进程的实施方案，涉及到政府职责划分和社会成本合理均摊，应当实现农民工输出地和输入地利益风险共担。只有实现城乡居民社会福利和公共服务均等化，才能有效破解农民工的劳动收入和社会保障等问题。据2014年南京市有关政府部门的大致测算，南京市吸纳农民工市民化成本约27.48万元，还不包括他们在中心城区落户的实际购房成本，其中，农民工个人要负担费用14.34万元，政府有关部门承担公共服务配套费用13.14万元。农民工为主体的“新南京人”约有175.69万人，约占南京市818.78万常住人口的21.46%。据国家有关研究机构调查分析，我国农民工享受的公共服务是市民的44.49%，农民工的劳动工资收入约为城镇居民的一半。近年来，我国一二线城市房地产价格涨幅巨大，加重了新生代农民工在城镇置业和就业生活的负担，也导致政府部门有效统筹城乡发展巨额的资金缺口，尤其是江苏省苏北基层政府掌握的公共财力非常有限，严重制约江苏省整体推进农民工市民化的前进步伐。

三是统筹城乡紧迫性和凝聚社会共识迟滞性的矛盾。积极稳妥推进农民工市民化是必然趋势，这是市场价格机制配置资源的集中体现，也是一个不以人的意志为转移的客观规律，在我国经济发展新常态下尤为重要和迫切。部分输入地基层政府部门出于对公共财力的担心，认为在经济发展新常态下加快农民工市民化，会导致城镇社会福利和公共服务的逐步稀释现象，影响城镇企业用工成本和市民的就业状态。有些欠发达地区对中央财政转移支付有较强的依赖思想，造成统筹城乡发展政策动机和实施效果的不对称。其实，新生代农民工也在比较城乡社会保障的含金量，市民化发展愿景与“逆市民化”价值取向并存，多数农民工不愿意放弃农村的土地保障，看重农村土地“三权”带来的即期和远期收益。

积极稳妥地推进农民工市民化进程，首先要厘清中央和地方政府的事权和财力并合理匹配，秉持农民工输出地和输入地利益风险共担的原则，用足用好中央和省级政府给予的转移支付资金，合理配置地方公共财力和提高财政资金使用效率，充分调动基层政府和城乡居民两个方面的积极性，有效凝聚统筹城乡发展就是民生幸福的战略共识，解决劳动保障政策和公共财政能力的迟滞性，破除制约农民工市民进程的“六大”障碍，即成本、制度、能力、文化障碍、社会排斥和承载力约束，努力使各项民生保障政策在基层得到有效落实，使城乡居民有更强的获得感、幸福感和安全感。因此，推进农民工市民化是一项社会系统工程，既是统筹城乡发展的必然要求和发展趋势，也将是一个长期的发展阶段和社会治理过程。

总而言之，积极稳妥地推进实施农民工市民化进程，要充分考虑我国经济发展的基本国情及各省的基本省情，国内外发展环境和国内形势发生的深刻变化，统筹城乡协调发展面临的现状、进展和问题，实施供给侧结构改革对民生问题的深远影响，完善城乡协调发展的顶层制度设计和公共政策预期，特别是互联网信心网络对社会舆情的复杂影响，实施整体联动、有效协调和动态完善的政策保障机制，有效破解整体化政策导向和碎片化管理状态的难题。将推进农民工市民化的评价考核指标和进度数值，有效纳入全面建成小康社会指标体系，有效纳入各地党委政府科学发展评价和政府绩效考核体系，客观评价农民工在市民化方面与城镇居民的现实差距。积极搭建政府部门促进公共就业服务的基础平台，推进农民工职业技能培训和城乡公共服务均等化，积极探索加快农民工与农村土地保障松绑的办法，加快农村公共服务和基础配套设施建设力度，依法加快农村土地依法确权和集体产权的流转部分，科学合理界定各类农民工的劳动就业和社会保障权益内容，有效破解影响城乡社会利益和谐的最突出问题，形成合力，推进农民工市民化的民生保障体系，营造一个更加温馨和充满关爱的劳动法治环境，为他们有序融入城镇和共享民生幸福提供契机和可能。