浅谈经济普查中调查对象商业秘密的保护问题

□ 张旭都

全国第四次经济普查如约而至，当前各级普查试点正如火如荼地开展，为“四经普”普查方案的正式出台献策献力。本文从“四经普”普查对象的权益保护入手，通过对普查的正外部性、商业秘密被侵害风险的逐一阐述，从法律完善、队伍建设、培训教育等方面提出了一些具体措施。

当前，全国第四次经济普查相关工作已经启动，将对所有二、三产业单位进行调查。在“三经普”期间，全国约300万名基层经济普查员和普查指导员对1000多万户法人单位和产业活动单位、约6000万家个体经营户进行入户登记，在当前新兴产业、新兴业态层出不穷的趋势下，预计“四经普”的调查对象数量还会大大高于“三经普”时期，那么，如此大数量级的普查对象，其商业秘密如何保护，公共利益与侵害商业秘密权之间如何权衡，将是摆在普查机构面前的一个重要课题。

在普查实践中，我们往往过多地强调经济普查是一项国家行政行为，突出公权力的强制性、普查对象配合普查工作的义务性。在现行的《统计法》、《统计法实施条例》和《全国经济普查条例》中，关于普查对象资料的保护方面的规定仍显不足，粗线条的内容难保商业秘密权在经济普查中不受侵害。在法治环境日益完善的大背景下，进一步加强对普查对象商业秘密权等私权保护力度已经显得迫在眉睫。笔者从以下几方面进行论述和探讨。

商业秘密在经济普查中的表现形式

商业秘密是指不为社会公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人主观上采取保密措施的各种技术信息和经营信息。对于经济普查工作来说，清查摸底、普查登记、数据处理过程中涉及的个体财务信息等均属于商业秘密。

商业秘密权是指商业秘密持有人依法享有的占用、使用、收益、处分商业秘密并排除他人非法侵犯的权利。商业秘密权具有排他性,这种私权和公共利益的冲突，在经济普查活动中也客观存在，具体表现为个别普查对象对政府普查机构不信任，担心政府行为损害其利益，出现拒绝、消极配合调查的情况。

商业秘密权让渡经济普查的必然性

经济普查具有公益性，从国家层面讲，经济普查是为了更好地加强宏观调控、发展经济、改善民生，通过普查把家底摸清楚，了解国家经济活动单位数量、结构、分布等，党和政府通过了解这些信息，更好地做出科学发展、改善民生、保护环境的经济决策。从普查对象角度讲，经济普查能使每一个普查对象了解它所在行业企业数量、规模结构、分布情况，这些信息对于企业改善经济管理、提升经营质量、改进投资和销售决策都有帮助。对社会公众来讲，通过普查摸清家底，国家的宏观调控政策会更加精准，直接受益者就是老百姓。总而言之，经济普查利国家、利企业、利百姓，具有显著的正外部性。

因此，当公共利益与私权产生冲突时，按照公法和公共利益优先的原则，这时的商业秘密权应该受到限制。虽然我国法律法规也非常注重商业秘密权的保护，维护正常经济秩序，但商业秘密权的保护不是绝对的，尤其是在公共利益面前，商业秘密权要做出一定的让步，也就是说在经济普查活动中，对商业秘密权的限制是必然发生的。

为保证全国经济普查的顺利实施，《统计法》、《全国经济普查条例》均对商业秘密权进行一定限制。如《统计法》第七条规定，统计调查对象必须真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料。《全国经济普查条例》更加明确的做出具体要求，经济普查对象有义务接受经济普查机构和经济普查人员依法进行的调查。应当如实、按时填报经济普查表，不得虚报、瞒报、拒报和迟报经济普查数据。经济普查对象应当按照经济普查机构和经济普查人员的要求，及时提供与经济普查有关的资料。

合理的限制商业秘密权最终也是为了更好地维护商业秘密权人的各项权益。比如企业让渡一定的商业信息给政府普查机构，经过一系列的数据加工处理，普查机构会公布一系列的普查数据，通过这些加工过的大数据，企业可以得到本行业和本行业相关企业的总量信息、结构信息、空间布局信息等，对于他们改善决策、更好地去投资、更好地销售是大有裨益的。

商业秘密在经济普查中被侵害的风险

商业秘密权与国家公权力相比，虽然为了公共利益的需要可以对商业秘密权进行必要的限制，但是值得疑问的是，普查人员在收集、使用、处理普查对象的商业信息的同时，是否需要受到必要的规范，政府的行政行为是否也会不正当地造成对调查对象的商业秘密权的侵害？笔者认为经济普查中对商业秘密权的侵害的风险表现在以下方面。

（一）保护商业秘密的法律规范没有细化

在现行的《统计法》和《全国经济普查条例》，以及新颁布实施的《统计法实施条例》中，关于普查对象资料的保护方面的规定十分单薄。在《统计法》第二十五条“统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的”和第三十九条“县级以上人民政府统计机构、有关部门以及统计人员泄露统计调查对象的商业秘密、个人信息或者提供、泄露在统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由任免机关或者监察机关依法给予处分”的规定；《统计法实施条例》仅对“统计法第二十五条规定的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料”进行了补充；而普查条例中更是没有关于保密义务的细化。这些粗线条的法律法规的内容难保商业秘密权在经济普查中不受侵害。

（二）普查人员的法律意识不足

由于经济普查涉及的面很广，只依靠政府统计部门的工作人员远远不够，需要临时建立一支数百万人的普查队伍。普查员、普查指导员是普查数据的直接采集者，也是PDA的直接操作者。在以往的普查工作中，选聘的村（社区）普查员、普查指导员一般都是村两委、社区干部以及一些熟悉当地情况的群众，他们是普查队伍的主力军，虽然熟悉当地情况，又有一定工作经验，但是大多数年龄偏大，文化程度不高，法律意识也不强，整体素质难以保障。

（三）登记阶段PDA数据存在流出风险

近些年的大型普查，诸如第三次经济普查、第三次农业普查，已逐步采用国家一套表系统、PDA采集数据，这种方式较以往的纸质普查登记表，在数据安全方面已经有了大幅提升。为最大限度保证普查数据的安全性，各级普查机构出台了系列措施，形成了较为完善的保密机制，在第四次全国经济普查方案的征求意见稿中，上级部门也专门针对数据安全进行规定，防止数据因各种原因造成篡改、丢失、泄漏、破坏等安全风险，但方案没有涉及对登记阶段PDA在数据采集过程中的隐私保护。基层普查机构在PDA数据采集过程的数据安全方面，也只是在意普查数据丢失的问题，而忽略了数据的保密性。比如在“三经普”时期，为了应对硬件设备偶发性的故障导致PDA上的普查资料丢失，一般要求普查员在结束当天普查工作的时候，除了在PDA进行备份，还要在电脑端进行一次数据备份，直至完成所有普查工作。另外部分普查员的保密意识不强，在完成一天普查任务之后往往不注意PDA的保管，随意放置，容易发生盗窃、数据泄露。因此在普查登记阶段的数据流出风险依然存在，这一定程度上也加大了调查对象商业秘密权的受侵害风险。

（四）普查资料的保管、销毁环节存在不足

普查纸质资料的日常保管，在整个数据安全体系中，处于被忽视的境遇。由于经济普查工作历时长，积累资料多，普查人员在使用完各类纸质资料后，往往都是简单的装箱堆积在办公场所的某个角落。在这个等待销毁的很长一段时间里，这些资料会逐渐被遗忘，甚至丢失。普查资料的销毁是做好普查资料保密工作的一项重要内容。按照惯例，销毁工作由上级普查部门发文进行部署，集中统一地点销毁，但由于缺乏详尽的制度设计，难以确保销毁过程中不散落、不遗失、不泄密、不漏销。

在经济普查中加强商业秘密权保护的几点建议

（一）充分考虑比例原则，进一步细化相关法律法规

在经济普查中，比例原则要求在调查普查对象相关信息时，应尽可能使这种对商业秘密权的限制符合必要性、目的性及妥当性的要求，这正是出于保护商业秘密权的需要。世界各国都对普查数据予以立法保护，确保普查数据不被泄露。以美国为例，按照法律规定，人口普查局不能把参与者的回答透露给其他机构，其中包括福利机构、美国移民局、美国国税局、法庭、警察和军队，违反该法律的工作人员最高将被判处5年监禁和5000美元的罚款，而且这条法律得到了严格的遵守。当前，我国现有的关于经济普查的相关法律法规中偏重于调查对象的普查义务，而对于调查对象权利的保护比较淡薄，这势必使经济普查容易滑出比例原则的轨道。因此，我国要尽快完善保护普查数据隐私的法律，尽快制定《普查法》，在立法中贯彻比例原则，细化惩处条款，并严格执行。

（二）优化选人用人机制，进一步提高普查队伍素质

以往的“两员”选调，首选就是热心社会事业的村（社区）干部，这个群体具有熟悉本地情况、在当地具有一定人脉和威望、工作经验丰富等得天独厚的优势，但也存在不可忽视的短板，比如年龄偏大、文化程度偏低、工作不够细致、法律意识淡薄等。随着普查手持终端系统的推广使用，各地在“两员”选调时也是不断创新、积极适应，比如增加PDA操作员、备用“两员”等。笔者认为在传统选人的基础上，应该积极发掘在校大学生这支“青年军”参与普查工作，特别是高校较集中的地区，年轻学生主动接触社会意愿强、学习新知识能力突出，能快速掌握普查基本知识，操作PDA等设备更是驾轻就熟，也具有一定的法律意识。对于高校来说，这也是一次组织学生参与社会实践的积极尝试，只要得到校方的大力支持，普查的质量也会得到较好地保障。

（三）强化保密宣传教育，进一步完善数据保密机制

普查员的保密意识至关重要，在人员选调、业务培训、业务指导这些环节中，要全程开展保密宣传教育，印发数据保密宣传单，并由县级普查部门直接与普查员签订数据保密责任书，特别是对泄密的法律后果要着重突出，起到警示和震慑的作用，一定程度上可以避免因普查员思想上不以为然导致的泄密事件。要不断完善PDA管理制度，专人负责，一对一登记造册，强调专人专网专机操作的原则，确保每台PDA都能够查到使用者，从根本上维护数据安全，确保不留隐患。强化数据备份可靠性，由县级普查部门准备安全性能高的存储设备和数据线用于操作数据导出、转移和备份，督促PDA操作员将备份数据存储于指定的电脑中留存，确保数据安全。

（四）规范纸质资料保管，进一步保障普查资料安全

针对普查期间产生的《清查摸底表》、《普查小区图》、《普查登记表》等纸质资料，建议由市、县两级普查机构分级负责，统一管理，县级普查机构统一收集，市级普查机构统一处理。在清查摸底结束后，各乡镇普查机构以普查区为单位，收集整理《清查摸底表》，按普查区和普查小区编号顺序装订、装盒，交由县级普查机构统一保存，并统一送至市级普查机构指定地点，及时销毁。待上级普查机构事后质量抽查、验收完成后，县级普查机构及时收集各普查小区地图、纸质普查表，整理成册，统一保存，并按照要求统一送至市级普查机构，清点核对后，统一销毁，避免因长期堆放导致的普查对象信息泄露、遗失。