党建引领的现代化社区治理体系探索：以深圳松岗街道为例

阮开江

党的十九大报告提出了中国全面发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代。新时代必然伴随着新问题、新矛盾和新要求，这既是社会治理体系和治理能力提高的挑战，也是机遇。在这样的背景之下，深圳松岗街道率先在基层治理方面进行了有益的探索，以期为新时代现代化社区治理体系提供现实素材。

一、现代化社区治理体系的内涵和基本维度

全球治理委员会认为，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”。①全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，香港：牛津大学出版社，1995年，第35页。社区治理就是政府、社会组织、居民个人及辖区的各类营利和非营利组织以市场为基础、满足公共利益和社区需求为原则，供给社区公共物品，优化社区秩序的行为和机制。现代化的社区治理体系应当与国家治理体系现代化标准相对应，至少具备以下五个方面的标准：一是公共权力制度化规范化运行；二是民主；三是法治；四是效率；五是协调。②中共深圳市委组织部课题组：《社区治理体系现代化进程中发挥党组织作用问题研究》（节选），《组织人事报》2015年第12期。综合来看，制度设置、权力协调与资源分配是社区治理体系和治理能力现代化过程中必须面对的三个基本维度。③徐晓军、程星：《制度设置、权力协调与资源分配：社区治理体系和治理能力现代化的三个基本向度》，《江汉大学学报》（社会科学版）2017年第12期。

第一，制度设计的现代化。“制度是社会的博弈规则，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件”，①道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：格致出版社，2008年，第3-4页。制度设计的现代化是现代化社区治理体系的前提和基础。首先，现代化的制度设计是现代文明的表现，它体现了现代人所追求的契约、法制、自由、平等、公正的精神。其次，制度具有塑造功能，“好的制度能让坏人干不了坏事，不好的制度能让好人变坏”。再次，现代化的制度具有激励作用。激励机制在个人的行为选择中起了十分重要的作用，良好的制度设计能够对行为人起到很强的正向激励作用。

第二，权力协调的现代化。权力是人类社会的稀缺资源，不论是在私人领域或公共领域，掌握权力的主体在意志表达和事物处理过程中往往占有优势。所以，与社区治理体系和治理能力现代化息息相关的是，如何在实现治理目标的过程中协调好不同治理主体之间的权力关系。②张虎祥：《社区治理与权力秩序的重构》，上海：上海大学，2005年。尤其是要激发居民个人、居民组织、非营利社会组织和驻区单位等非政府主体的积极性，提高他们的参与度，就必然要赋予他们参与社区治理的权力。这个过程就是“赋权”和“分权”的阶段，也是实现“多元共治”的必经之路。

第三，资源配置的现代化。社区治理的目标是对社区的公共事务进行管理，增进社区成员的社会福利，其根本上的问题是对人、财、物的管理和服务，这就面临着资源配置的问题。现代化的社区治理体系必然具有科学、高效的资源配置机制，在保证有限的公共资源公平合理地配置到每个社区和社区治理主体的同时，确保资源能够得到有效的利用。

二、松岗街道在社区治理过程中的做法和探索

松岗街道地处改革开放的前沿阵地，历来以一种开放的姿态探索基层社会治理，为全国的基层治理和社区治理先行先试。2018年以来，松岗街道按照宝安区委区政府《关于进一步加强现代化社区治理体系建设的实施方案》和“做大做强社区党委，打造准街道办社区”的部署要求，积极探索现代化社区治理新路径，并取得了初步成效，对当前现代化社区治理体系建设具有一定的借鉴意义。

（一）强化社区党委领导核心作用和基层党组织建设

第一，优选配强社区党委领导班子，强化社区党委领导核心作用。2018年，松岗街道以社区“两委”换届为契机，从街道职能部门选派22名工作骨干到社区任职，调整优化社区警务室管辖范围，13名派出所警长兼任社区党委副书记，13名网格所（站）长兼任社区党委委员（副站长）。多方力量进驻社区后，社区党委力量有效增强。

第二，构建完整的社区党组织体系，解决党建“碎片化”问题。一是构建党组织三级管理体系。建立28个二级股份公司党支部，在社区形成社区党委——一级股份公司党总支——二级股份公司党支部三级管理机制。根据下沉党员情况，成立各社区现代化治理工作临时党支部和小整治格临时党小组，将支部建在“格”上。二是将链条延伸到党组织“神经末梢”。逐步在各社区成立小区党支部，在工业园区、商圈、出租屋楼栋建立党组织，健全基层组织体系。

（二）赋权增能优化基层治理机制

第一，深化“一格多元”工作机制。将全街道13个社区409个基础网格划分为13个大网格158个整治格，由各社区书记担任大格长，社区两委班子成员、下沉部门骨干担任小格长，每个格内配置7-8名格员。格长承担本格内所有事项排查整治和重大隐患发现上报等职责，负责统筹管理、调配、指挥格内各类人员，每个格就是一个战斗单元，随时拉动、方便灵活、处置高效。格内学校、园区、厂区建立联系机制，入格履行主体责任。

第二，厘清部门与社区职责边界。从街道下沉综合执法、安监、网格综管、城管等人员999人，出台相关制度规定，明确下沉人员与社区职责，各司其职、各尽其责。下沉人员与社区工作人员“搭帮干活、捆绑作业”，小微事件即巡即办，一般性事件、较大事件由小格长统筹开展联合整治行动，重大事件则由小格长上报社区大格长（社区党委书记），社区书记视情形报街道办启动专项整治，网格内各类问题隐患第一时间得到了化解处置，实有事件案件办结率达99.45%。

第三，赋予社区对下沉人员的管理权。制订编外人员、社区专职人员以及下沉人员分类绩效考核方案，对下沉人员实行社区考评与街道考评相结合，考评成绩与每月绩效工资挂钩，建立下沉人员定期轮岗机制，使社区党委对人员管理落到实处。

第四，做好经费及后勤保障。将社区作为下属单位纳入部门预算，充分保障社区各项开支和建设。完善社区财务管理制度，提高社区财政自主权限。结合社区人员过渡情况，统筹建设社区饭堂，提高社区工作者“归属感”和主人翁意识。

（三）完善制度建设增强基层治理体系的实效性

松岗街道在推进社区治理体系各项实际工作的同时，非常注重制度建设，以制度为保障严防基层治理体系空转。首先，松岗街道探索建立“五个一”（每周至少一次全面巡查、每周至少一次集中整治、每周至少一次小格长例会、每周至少一次社区“两委”专题研究会、每两周至少一次联席会议）制度，真正用制度管人管事管权。以往住宅式低端加工厂是松岗社区管理的痛点和难点，涉及多个职能部门多头管理，部门人员下沉社区后，社区统筹各职能部门资源力量，由小网格长直接调度网格内安监、派出所等部门工作人员到现场进行整治。2018年松岗火灾事故同比下降30.77%，充分体现了制度建设的有效性。其次，以制度建设为保障提高社区事务处理的权威性和时效性。率先出台社区“四议两公开”议事决策机制，健全社区党委会、社区班子会、社区党群联席会等工作例会制度，制定《松岗街道现代化社区治理联席会议制度》等16项相关制度，为社区治理工作提供强有力的制度保障。

（四）以“党建+”模式构建共建共治共享的治理格局

第一，发挥党组织的示范带动作用推动社区各方力量促进社区多元共治。首先，松岗街道全面落实“五员下访”的工作机制，街道领导班子成员带队，每周定期到社区接待群众、走访调研，发现收集问题及时协调解决。其次，发挥党员的带头引领作用，将“两新”组织499名党员下沉到158个小整治格中，带领社工、义工、志愿者等3.5万人参与交通志愿服务、市容环境整治等公益活动。再次，组建街道社工联盟，成立党组织和理事会，为社区党委建言献策，激发社工的积极性和聪明才智更好地服务社区。

第二，建立党支部共商共议机制。定期召开社区党群议事会，社区内驻街单位、园区、居民小区、群众代表等，对需要协调解决的“大事”、关系民生福祉的“实事”进行共议共商，由社区党委组织实施落地。如松涛社区党委通过党群议事和党员带头作用，促进了小区党支部的成立，解决了宝利豪庭小区十多年没有业委会的问题。

第三，创新“党建+互联网”新媒体宣传模式。一是与深圳新闻网合作打造“党建+互联网”新媒体传播模式，在街道层面率先推出“@圳能量”抖音号，自2008年7月份上线运行以来收获16万粉丝、获“赞” 550万个。二是在13个社区全面铺开“新时代讲习所”讲堂，累计开办讲习活动110余次。通过开展“党建+”宣传系列活动，有效传递了基层好声音、正能量，增强了群众家园意识、文明意识。

第四，建立“廉政共建”模式规范权力运行。松岗街道还积极与社区的“三小”场所、企业、工业园区以及零星工程业主等各类主体开展“廉政共建”活动，将纪检监察触角直达基层。类似活动的开展既对基层执法人员起到警戒、教育作用，又扩展了群众参与廉政监督的深度和广度，切实解决权力下放后不作为、慢作为、乱作为等问题。

三、推进现代化社区治理体系的路径和建议

松岗街道从基层单位工作的角度出发探索基层治理的一些努力，取得了一些成效，而从宏观方面来看，要推进现代化社区治理体系建设具有普遍性、制度化和确定性，还要作如下探索。

（一）提升基层党组织的治理能力

十九大党章规定基层党组织要“领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”，意味着基层党组织在起到领导作用的同时，还要保证其它组织，尤其是经济组织和群众自治组织充分行使职权。这就要求社区党委合理界定职责权限，有所为有所不为。对社区治理中的薄弱环节和疑难问题，可以通过社区成员代表大会制度予以推进，这样既实现了社区党委的领导作用，又提高了居民和社会组织的积极性。

（二）向多元主体赋权实现“多元共治”

居民是社区真正的主体，社会组织是社区治理不可或缺的因素，现代化的社区治理体系首先要获得居民、社会组织的关注、认可和支持。其中关键之处就是向他们“赋权”，给予他们参与、决策和处置社区事务的权力。一是培育居民主动参与社区事务的意识，引导居民积极参与社区治理。二是明确社区社会组织在社区治理中的主体地位。三是构建多元主体参与社区合作治理的协商机制。四是增加公众参与、反馈社区事务的渠道和途径，确保公众的知情权、参与权、表达权和监督权及时有效。

（三）打造“社工+志愿者”的社区服务模式

社区服务是社区治理的重要组成部分，其本身具有开放性、公共性和社会性等特征。从一些发达国家的经验来看，社区服务很多都是由志愿者提供。2015年的资料显示，在美国，57%的成年人和69%的年轻人参加义工活动，平均每周工作时间分别为4.2小时和3.5小时，如果把他们的贡献加在一起，等于增加了1100万工作人员。①许运峰、许圣义、陈荣辉：《美国，一个充满义工的国家》，《华人时刊》2017年第5期。社区义工的工作遍及各个方面，从打扫卫生、帮助老弱病残者过马路，到护理鳏寡孤独者，环保志愿者服务等等。“社工+志愿者”的社区服务模式符合现代化社区治理体系和多元自治的精神，既能最大限度地发挥社会力量，又能节省财政资金。

（四）强化社区治理的资源保障和科学配置

社会资源的保障和配置是社区治理的核心问题，也是现代化社区治理体系成效的关键。在实践中主要是保证社区资源的充裕及其配置的科学性。首先，要拓宽社区治理资金来源和渠道，鼓励社会各界参与社区服务，鼓励企事业单位赞助社区活动。其次，提高社区资源的利用效率，让有限的治理资源发挥最大的作用。第三，实现社区发展成果与居民共享。社区发展成果本身就是一项宝贵的社区资源，如果社区发展成果增加了社区居民的获得感和幸福感，必然会得到居民的支持和拥护，自然愿意为社区发展出力。如此一来，社区治理就有了源源不断的“活水”，形成一种良性循环。