吉林市旅游法治建设问题实证研究

陈　希

吉林市是中国优秀旅游城市之一，旅游资源丰富，旅游产业的健康发展是吉林市经济持续发展的重要组成部分。旅游法治建设对促进旅游业健康有序的发展至关重要，吉林市在《中华人民共和国旅游法》这个基本法的基础上如何健全地方法规，使旅游业的发展有法可依，旅游市场秩序得到规范，旅游经营者和旅游者的权益有保障具有重要意义。

1　吉林市旅游业的发展

1.1　旅游资源概况

吉林市地处吉林长白山区向松辽平原的过渡地带，松花江蜿蜒从城中而过，四面群山环绕，独特的地理文化，形成了神奇的天然景观。吉林市原名“吉林乌拉”，为满语地名，秦代以前，居住着满族祖先“肃慎人”，又是多民族居住地之一。几千年的历史孕育了厚重的地域文化，吉林市已经成为国务院批准的中国历史文化名城。得天独厚的自然美景与历史文化使吉林市跻身中国优秀旅游城市行列。吉林市旅游局调查结果显示，按国家标准，吉林市旅游资源分属8个主类、24个亚类、56种基本类型，共152处旅游资源。资源单体数量为67处，地文景观类26处，遗址遗迹类17处，天气与气候景观有2处，即吉林雾凇和吉林一号陨石雨，是吉林市旅游资源的重要代表[1]。吉林市旅游资源丰富，而且交通便利，处于长吉图开发开放先导区中间，长吉一体化战略的实施给吉林市旅游资源的开发与利用带来了更大的机遇。

1.2　旅游业发展现状

吉林市政府高度重视旅游业的发展，以旅游业带动整体经济的发展，政府投资较多，改善基础设施，产业规模不断扩大，呈现持续快速健康发展态势，旅游资源特色鲜明，现已初步形成了三大市场(国内、入境、出境)有序发展、六大要素(行、游、住、食、购、娱)基本配套的产业发展格局。截至2016年末，吉林市有旅行社102 家(其中，出境社 15家，国内社 87 家)，全市导游员 4500名，直接从业人员约 12200 人；拥有A 级旅游景区 (点) 26 个(其中国家 AAAA 级景区9个，AAA 级景区 6个，AA 级以下11个)，A级乡村旅游经营单位78 家 (其中AAAAA 级 4家，AAAA 级 9 家，AAA 级 9 家，AA级以下 56 家)；拥有星级饭店 19 家(其中四星级 3 家，三星级 11 家，二星及以下 5 家)，各类饭店总床位数十万余张，形成了以“品开江鱼 享满族风”、松花湖避暑休闲度假旅游节、中国吉林雾凇冰雪节、金秋红叶旅游节、白桦节、地方特色产品展览会等主题项目带动旅游产业发展的格局，辅以丰富多彩的节日庆典活动，提升了城市的知名度、社会效益和经济效益。据吉林市2016年国民经济和社会发展统计公报显示，2016年全市完成旅游项目投资57.2亿元。全年接待旅游者4476.8万人次，同比增长17.5%，占全省的27%；实现旅游收入678.2亿元，同比增长25.1%，占全省的23%[2]。

2　吉林市旅游法治现状

2.1　我国旅游立法现状

1950年国务院就颁布了《旅行社管理暂行条例》，是我国第一部专门的旅游行业法规。1999年国务院又出台了《导游人员管理条例》、2001年国家旅游局发布《导游人员管理实施办法》、2001年国务院颁布了《中国公民出国旅游管理办法》、2006年4月29日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国护照法》、2012年6月30日由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《中华人民共和国出境入境管理法》、2013年4月25日第十二届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国旅游法》[3]。这是我国第一部旅游基本法，标志着我国旅游法治建设迈入正式轨道。在2016年11月7日又经第十二届全国人民代表常务委员会第二十四次会议对《中华人民共和国旅游法》进行修正，进一步得到完善。

2.2　吉林省旅游立法现状

吉林省于2003年11月29日经第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《吉林省旅游条例》，后经2010年和2015年两次修订。这是关于旅游方面的吉林省地方旅游法规。此外吉林省人民政府还在1996年颁布实施的《吉林省旅游安全管理办法》和2007年颁布实施的《吉林省行政执法监督办法》。

2.3　吉林市旅游立法现状

1994年10月27日经吉林市第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《吉林市松花湖国家级风景名胜区管理条例》，并于1995年、1997年、2004年进行了三次修改。这是唯一一部吉林市关于旅游方面的地方规章。

3　吉林市旅游法治建设存在的主要问题

3.1　缺少地方配套法规

吉林市与旅游相关的规章只有《吉林市松花湖国家级风景名胜区管理条例》一部地方性规章，且这部《管理条例》还是1994年制定的，最终修改时间也在2005年，随着旅游经济的发展和旅游资源的开发，有些条款已经过时。在旅游方面依据的法规只有国家层面和吉林省层面的旅游法及与旅游相关的一些规章。吉林市被誉为中国历史文化名城和中国优秀旅游城市，是旅游资源极其丰富的城市，有着与其他城市不同的特点和地理环境，应该以《中华人民共和国旅游法》和《吉林省旅游条例》为依据，结合吉林市地方旅游特点和风土人情制定吉林市的旅游条例实施细则，使吉林市旅游更有法有规可依。

3.2　监管机构监管成本高、执法难度大，执行不到位

吉林市旅游局人员常规行政编制在30名左右，且包括机关党委和办公室人员，内设机构7个：办公室、规划发展处 (法规处)、监督管理处 (行政审批办公室)、市场推广处、产业开发处、综合协调处 (市节庆活动办公室)、党委办公室 (人事监察处)。在监管过程中多与公安、工商等部门联合开展旅游检查、执法和监管、监测统计、旅游宣传及各种违规违法经营行为。日常仅在各景区内的管理机构及管理人员进行，还没有形成常态化执法和监督检查，致使景区内摊贩成排叫卖，景区外黑车成排拉客的现象随处可见，个别景区道路年久失修，卫生管理不到位等。

3.3　旅游司法复杂，涉及面广，难度大

旅游涉及主体较多，有政府、旅行社、导游、旅游产品经营者及旅游者等，主管部门广泛，有政府旅游管理部门、工商、物价、公安、交通、卫生、消防、司法部门等，旅游者范围大，来自全国各地。所以旅游司法复杂，解决旅游纠纷成本高、调查取证难度大。

3.4　旅游从业者与旅游者法治意识不强

虽然颁布了《中华人民共和国旅游法》等相关旅游法律法规，旅行社和导游等工作者经过相关部门的培训学习，但在景区管理人员中很多是临时雇用的临时工，景区的摊位经营者多数是没有学历的一般人员，综合素质不高，更不用说懂法，调查中发现多数人不知道有《旅游法》，功利思想严重，只关心既得利益，其他方面很少关注。旅游者中也有很大部分是涉及自身利益时才关注是否需要维权，多数还不知道怎样来维权，不知道还有什么旅游法可遵守。在整体人员综合素质不高的前提下，法治意识就淡泊。

4　完善吉林市旅游法治建设的建议

4.1　以问题为导向着眼于提高立法的针对性和可操作性，完善细化地方旅游立法体系建设

吉林市立法机构应组织相关部门进行调研，聘请相关专家充分论证，以国家旅游基本法和吉林省旅游

相关法规，结合吉林市旅游资源特点，尽快出台适合吉林市地方旅游特色的地方性旅游系列法规，摒弃“大而全”，注重对生态环境的保护和对旅游经营者、管理者、旅游者的规范，内容具体、可行、便于操作，规范涉旅各方权利与义务，解决涉旅案件有法可依。

4.2　加强执法监督力度，建立长效监管机制

健全旅游执法机构，制定执法工作细则，规范执法程序。景区日常执法人员能够持证上岗、亮证执法，强化对执法人员培训和资格认证，对于重大处罚备案审查，建立执法信息化管理，公开执法结果，对于行政应诉管理、行政执法监督检查、行政复议、罚款决定与收缴罚款相分离，聘请执法监督员，对违法执法过错责任追究，健全廉政建设与文明执法等配套制度。

4.3　加强旅游景区基础设施的建设，创新旅游司法机制，建立互联网旅游法厅

围绕景区管理中存在的问题及基础设施管理和建设情况，就常规管理、资源整合、特许经营管理、资源补偿费及经营权、管理权不相分离等问题，进行深入调研。研究制定相应的试行办法或暂行规定等办法。通过探索解决管理上、资金筹措上的瓶颈问题，形成整体工作思路和措施。由于旅游司法涉及面广，因此建立互联网法厅，组织援助律师团和公益调节员队伍，创新旅游司法机制，使投诉—调节—审判—诉讼程序更加便利。建立巡回法厅，解决旅游大案、要案。在重大节日期间可以安排速裁厅，及时解决旅游纠纷，保证各方的合法权益。

4.4　加强旅游法制宣传教育与培训

旅游不但要有法可依，严格执法，更是需要涉旅各方知法、懂法、守法、维法，全方位地提高旅游法律意识和法律素养。因此，旅游主管部门要定期对旅行社从业人员、导游、景区管理人员和景区经营者进行旅游法律法规的培训，并有效结合展示宣传活动开展民意调查；做到依法从业、依法经营；旅游组织者组织旅游，要对参加旅游者进行旅游法规的宣传与教育，增强旅游者法律素质，做到先知先防先守。

参考文献：

[1] 杨丽春.基于循环经济的吉林市生态旅游资源评价研究[J].商业经济，2011(02)：5-6.

[2] 吉林市2016国民经济和社会发展统计公报[Z].吉林省政府网站，http：//www.jl.gov.cn/.

[3] 李爽.我国构建旅游法治环境的现状、问题与对策[J].经济发展研究，2017(08下)：148-149.