基于《政府未来的治理模式》对社区治理的再思考

王少华 杨俊孝

(新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052)

一、前言

《政府未来的治理模式》一书是由美国著名的政治学家、行政学家B·盖伊·彼德斯教授关于行政改革的一部理论力作，该书以分析传统的行政模式为出发点，从各国政府的革新主张以及主要发达国家实施的政府改革实践当中梳理总结出四种未来的关于政府治理的新模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。

二、政府治理模式解析

B·盖伊·彼德斯认为政府所进行的改革是一个持续的而且是不会间断的过程，并且这种过程会一直随着政府的存在而进行下去。认为支撑先前的行政改革运动的理念主要有四种，而市场理念是最根本的，是在政府的改革运动中一直占据着主导地位的理念。在梳理过去政府改革实践的基础上彼得斯教授归纳总结出四种未来的政府治理模式：

(一)市场式政府

即强调政府管理市场化。基本理论依据是，市场作为分配资源的机制可以带来效率的迅速提高。在公共利益方面：第一，应以提供公共服务的成本高低来对政府作出评价，反对“政府发大钱办小事”。第二，政府应该紧跟市场形势的变化而做出适时地反应。第三，应将公民视为公共利益的“消费者”和“纳税人”，这样公民就可自由的去选择所需的公共服务。

(二)参与式国家

即主张对政府管理有更多的参与，去寻求一种具有更强的政治性、更好的民主性、更具集体观念的体制作为政府行动的导向。认为存在于政府内部的层级节制是对参与的最直接阻碍，提倡对话式民主，主张公众通过投票向政府表达自己的意见。因此，给予之前那些不能参与政府决策的成员以更大的参与建议权与参与空间，是使政府职能得到最佳体现的一种方法。

(三)弹性化政府

即认为政府需要更多的灵活性。就其基本含义来说，弹性化政府是指政府对于未来可能出现的挑战有相对的应变能力或是说政府可根据外部决策环境的变化及时做出反应而非用一成不变的方式。对于政府的结构，弹性化政府的基本设想是在政府内采取一种具有选择性的结构机制，即主张不断地撤销一些现存的部门，以代替那些自认为在政策范围内享有永久权利的传统机构和部门。在管理上，强调管理人员必须拥有因环境变化而调动劳动力的适应性能力；主张弹性化的人事管理，因为这样可以使政府在面对所发生的的危机或急剧增长的服务需求时能够做出迅速且有效的回应。

(四)解制型政府

即提出减少政府内部规则。霍纳(Constance Horner)清楚阐明了通过解除对公共部门的管制而进行改革的观点，即为了解放员工的创新能力，塑造具有果断的公务人员，有能力进行单独决策并有效开展行动，而不只是一味等待观望”[1]。第二种观点认为，解制只是相对于市场模式与管理主义的另一种说法。市场中解制的主要目的在于解除存在组织内部的管控，以提高管理能力。解制方法的知识之父威尔逊指出：大多的人不喜欢在每次行动都被提前规划、每个计划都受到监察、每一相反的决策都被视为是在不当情境下的工作。解制模式与参与模式的差异在于：解制型只在乎强调效率的调高，而参与模式更看重自我实现、参与等价值。

三、当前社区治理中的政府角色偏差

为正确定位政府在社区治理中的角色及更好地发挥政府的作用，明确政府存在的偏差就显得十分必要。当前政府的角色偏差主要表现在：

(一)官本位角色倾向严重

我国历史上曾经历了长期的封建社会，政府官员一直理所当然的视自己为“官”，是权力的拥有者，把自己摆在高高在上的位置，而非服务者。对“官”的真正含义缺乏充分的认识，认为“官”真的只是“官”。高敏在《政府在社区治理中的角色探析》一文中指出，政府内的一些公务人员并没有认识到官到底从何而来，自认为是通过自己的努力而达到官的境界，没有去认真地思考“官”所蕴含的情境和时代含义[2]。在社区治理中表现为关起门来做决策，而未真正听取社区居民的及社区内各种组织的建议。

(二)政府各部门界限不清析

虽然政府在设置最初的行政架构时，列出了各部门的职责，规定了各自应该负责的工作以及任务，但各部门之间的职责仍有交叉部分，并且对他们各自的界限没有严格标出，这就造成部门之间的角色混淆不清，易引发角色间冲突。因而政府在处理社区事务时，往往政出多门，社区居委会因受到到不同层级的指令，对应该履行的职责很难界定，对于来自各方不同的要求也很难去满足，这就进一步使得社区运营的成本增长，社区工作的效率也因此降低。

(三)政府角色的“越位”与“缺位”

政府在社区治理中存在着权力划分不明晰、职责不清楚的状况，把许多政府不应承担或承担不好的职能也揽到政府之下，造成“该政府管辖的却不管，不该的强管，管了的却管不好”，“有问题的管不了，能管的却看不见”[3]。出现了严重的“越位”与“错位”现象，或是直接把对居委会的指导变成了管控，社区成了基层政府的附属。“缺位”主要表现在对于社区治理中的第三方主体及公民的参与意识的培育缺乏。另一方面，在面对社区中出现的一些利益纷争时，地方政府的工作方法往往单一化，利益协调机制失灵。

四、社区治理中政府的应然角色

通过对盖伊·彼德斯教授对政府未来的治理模式探讨的分析及治理理论兴起对政府的新要求，认为政府在社区治理中的应然角色主要有以下几点：

(一)社区建设的引导者

我国社区仍处于发展阶段，政府的角色功能主要是：第一，出台相关法律或政策法规，保证社区治理的有效实施。第二，做好对社区建设与发展的宏观引导。第三，塑造社区文化的认同感。第四，培育社区居民的参与意识。社区的有效自治离不开社区居民的积极参与，公民社会的形成能够有效提高社区治理的水平，也更能促进社区自治效果。

(二)社区公共服务的提供者

政府应做到：第一，提供社区必需的公共产品。社区内的公共产品是为满足社区居民的共同需要且被共同平等消费的产品，是居民基本的需求，也是社区存在的物质前提。第二，维护好社区的稳定。社区的安全有序对社区未来发展及居民生活幸福感的提升有着重要作用。第三，向社区居民提供基本的社会保障。积极吸纳各种力量的参与，以获得更多财力来保证社区的社会保障的提供。

(三)公民社会的培育者

政府应当担起社区公民社会培育者的角色，重点做好以下措施：第一，为社区内非营利组织的发展创造良好条件。为促进非营利组织的建立与发展政府应为其提供适宜的政策保障及必要的资金上的扶持。第二，培育社区文化。为培育健康的社区文化政府可从多方面着手，既可以是制度的也可以是精神上的，还可以从行为方面入手。第三，提高居民对于社区的认同与归属感。社区认同的形成可以使社区成员更主动地参加到社区治理中来，改变社区居民的冷漠，提高参与率。

五、社区治理中政府角色转变

根据B·盖伊·彼德斯在《政府未来的治理模式》一书中归纳的四种未来政府治理模式及结合当前中国实情，当前社区治理中政府角色的转变应着眼于以下几点：

(一)从“划桨”走向“掌舵”

掌舵就是要求政府应该起引导功能，不是传统的“守夜人”或是消极的政府，也非全能型政府、事事亲为的[4]。传统政府的管理模式在于利用行政系统的权威和职能的专业化，而由此造成统治型政府、全能型政府的出现，也对社区治理的成效产生了严重影响。因此在未来的社区治理中，政府应该是具有弹性的，市场式的而非划桨式的。这就要求政府不应只顾体制内“淘金”，夺取本就有限度的内部资源，应该利用自身优势到外部去探寻、开发所隐藏的可被使用的资源[5]；政府应走进基层及各种公开场合去搜集人民的意愿应该成为各方的协调者，激活一些不集中的、缺乏或闲置不用的资源，最大限度提升资源利用效果。

(二)从集权走向分权

过去正是由于政府将社区权力集中在自己的手中，严重阻碍了社区内的民间组织、非盈利组织的发展和成长。为了培育社区治理的多元主体，一方面政府应向社区内的社会组织分权，这样的好处是：一是社会组织可以通过自有渠道获得资源去解决社区集体所关切的问题，满足不同的要求；二是政府可以将一些自己无法有效解决或解决欠佳的事情转交，可以避免一些不必要的社会矛盾，保证了社会的安稳。另一方面，可以通过向公民放权，使公民拥有更多的自主性，以培育公民社会，提高社区居民的主体意识，去自觉监督政府的工作成效，使其积极参与到社区各项事务的治理中来而非“旁观者”。

(三)从“大政府、小社会”走向“强政府、强社会”

传统国家与社会的关系形式表现为“大政府、弱社会”，而市场环境下的国家与社会的正确关系特征应该向“小政府、大社会”模式转变。但这并不意味着要削弱政府、忽视政府的作用。相反，在今后的社区治理中，我们不单要坚持“小政府”和“有限政府”模式，还应该进一步树立“强政府”的观念。但强政府绝不是传统的管制型、强权的政府，而是能调动各方力量积极为社区居民提供满意服务的政府。另外，建立“强政府、强社会”的关系模式、实现政府与社区自治的有机结合，实现B·盖伊·彼德斯倡导的参与式国家，减少政府对社区的过多干涉应是我国社区治理今后的发展方向。对于我们这样一个人口众多的发展中国家，经济发展与社会发展都需要一个职能不断厘清的“小而强政府”。而政府应保证居民的话语权，保证居民参与渠道的畅通，建立对居民满意度的反馈机制以适时作出反应。还应消除体制内的限制，建立解制型政府、实现参与式治理，积极引进第三方参与，使其具有更大的弹性和灵活性。

六、结语

现阶段我国经济与社会的转型，决定了社区治理中的政府职能与角色也要相应做出转变。政府在观念和制度上的双重变革是推动社区治理向前发展的原动力，而关键就是准确定位政府角色。政府要因时而变，不断调整角色，协调好同社区内各组织的关系，调动社区的一切可供调用的资源投入到社区治理中，以促进其治理水平的提高，更好地服务于居民。

[1]杨兵.建立在事前与事后途径融合基础上的公共部门治理结构初探[J].中国行政管理，2005(6)：58-60.

[2]高敏.政府在社区治理中的角色探析[J].经营管理者，2016(5)：18.

[3]于燕燕.社区自治与政府职能转变[M].北京：中国社会出版社，2015：222-225.

[4]蔡冬峻.和谐社区治理中的政府角色转变[J].中共中央党校学报，2010(2)：78.

[5]张志海.西方公共行政的治理模式[J].行政论坛，2002(2)：73-74.