一场“新场域”的变革——让杭州基层治理创新领跑全国

文∣金立山 姚敏侣

改革开放以来，中国社会结构发生了巨大变化，基层治理的对象和范围发生了深刻变化，街道社区已经成为市场经济时代基层治理的“新场域”。杭州市如何在后G20时代通过“四个平台”建设完成“新场域”的变革，为全国提供社会治理的创新样本，是体现“干在实处、走在前列”的有效实践。

受访人

沈金华

记 者：目前全市各乡镇街道都在积极开展“四个平台”建设。您认为政府为何要在这个发展阶段关注基层治理问题？这其中有怎样的政策背景？

沈金华：首先，党的十九大上，习总书记提出的一系列新思路、新理念中包含了“如何提高社会治理能力”的问题。我们现在要向世界提供我们的发展道路、样本和制度。习总书记说，我们不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，我们要走一条新路，新路需要在实践中探索。习总书记在十九大报告中指出，我们的实践可以为全球发展中国家探索发展模式提供全新选择。“四个平台”建设是社会治理体系中最基础的部分，体现了基层在积极实践总书记提出的“建设中国社会治理体系、提高治理能力”的一种努力，杭州在社会治理方面有许多创新和经验，一直走在全国前列。

其次，“四个平台”建设是浙江省的重点改革任务，也是2017年省里交给杭州市的九项改革任务之一。截至目前，省里已经对此专项督查了6次。虽然在基层治理上，杭州各个街道社区做了很多努力，探索出了新模式、涌现出了好典型，但省里有一套专门的工作考核标准，对比来看还存在着不少需要改进衔接的地方。

第三，街道是基层社会治理的重要环节。时下在街道治理的体制机制方面存在着一些矛盾和短板。近期，杭州市将出台相应举措，下决心创新街道基层的体制机制。作为市委书记的一号工程，上海市在2013年对社会治理体系进行了调研，并花了三年时间进行制度创新，近两年来改革已初显成效。前段时间，中组部在上海召开了城市党建工作会议，会议对上海经验进行了介绍。虽说杭州市的城市党建工作基础较好，但与上海相比，在体制机制改革力度上的动作相对较慢。杭州市委书记赵一德在参加完城市党建工作会议之后深有感触，认为我们应该在基层治理方面下定决心，这也正好契合了杭州对街道体制进行改革的时机。

最后，杭州在后G20时代加快了城市国际化的步伐，习总书记对我们提出建设世界名城、建设“四个杭州”的要求，浙江省要求杭州要更好地发挥省会城市的示范、带动和领跑的作用。“干在实处、走在前列”的杭州，不仅要在新经济创新方面领跑全省乃至全国，同时也要在社会治理创新方面为全国作出应有的贡献，因而在基层治理体系改革上，杭州也要“当仁不让”，贡献“杭州样本”。

记 者：在以往的基层实践中，杭州已经积累了一定的治理经验，您能为我们举一个具体的例子作简单说明吗？在数字化背景下，杭州的基层治理有哪些独特优势？

沈金华：最近“最多跑一次”改革专题会议上，大江东某企业办理审批程序的工作人员对我们说：“我在甘肃干了五年后，来到杭州两年，感觉两地的做法完全不同。同样的项目审批，之前需要一年多，而现在杭州只需要四个月。以前办理审批的时候，要与政府官员见面，甚至少不了必要的应酬，而在杭州就只需要递送材料。”这个案例说明杭州在政企关系、社会治理和服务环境上的优势，这也是建设创新创业高地的重要基础。

杭州要体现出自己的特色和优势，为中国社会治理创新贡献经验、素材和样本。我认为杭州在三个方面拥有巨大的优势：首先，政府工作突出服务性；其次，突出共治、民主和多元参与，政府在决策上是民主开放、社会多元共治的；最后，运用大数据和技术创新。目前杭州成立了数据资源局，强力推进了政府信息的“无条件集中、有条件使用”：以往各部门的信息互不相通，现在被“无条件集中”，各部门间的信息被打通。至于各部门原本担心的信息安全问题，我们采取了“有条件使用”，即用技术权限的办法来保证安全。这是杭州区别于其他兄弟城市的地方和特色。

记 者：人们聚焦基层治理体系“四个平台”建设往往以街道乡镇政府的体制改革和治理转型为议题核心。结合当下中国社会治理实际，您认为这个议题有何特殊性？

沈金华：目前中国社会发展非常迅速，各种问题和矛盾层出不穷，社会治理的体制机制也随之改变，但在问题出现后再来改革治理体制，总显得比较被动。街道、乡镇在中国的阶层结构中处于一个特殊的位置。它们有以下三方面特点：

第一，它们是行政体系的基础；我国目前采取五级政府体制：中央—省—市—县—街道和乡镇。中央对下级行政机构拥有行政命令权，但街道和乡镇对下级没有，它们只能通过耐心细致地和老百姓打交道、做工作，走村入户，才能把政策方针贯彻落实下去。

第二，对于群众而言，它们处于党和政府跟群众保持血肉联系的一线；习总书记在十九大提出要坚持以人民为中心，加强党和群众的血肉联系。过去一段时间，我们个别领导干部存在官僚主义现象，脱离人民群众。现在要加强这种血肉联系，就需要基层干部的工作来努力。所以说，乡镇街道是服务群众的一线。

第三，乡镇街道是人民群众生活的合理单元。用德国社会学家滕尼斯的说法，乡镇街道是人民“生活的共同体”，乡镇街道的范围和管理服务中存在一个最佳的结合点，把“共同体”建设好对于老百姓安居乐业有重要意义。正是由于特殊定位，乡镇街道承受了巨大的工作压力。赵一德书记在和部分乡镇街道党委书记开座谈会的时候说：“乡镇街道党委书记工作不容易，不好当。”这句话侧面反映出乡镇街道工作的复杂和艰巨，因而乡镇街道也是个可以让人有所历练、有所作为的地方。

我们需要不断深化对乡镇街道特殊地位和作用的认识，按照社会内在的客观规律来办事，提高工作的主动性和预见性。

记 者：关于乡镇街道的体制改革，目前存在着各种不同的看法和观点。从历史和现实的角度，您认为应该如何合理地确定基层治理的范围、空间和权限？

沈金华：基层社会治理自古以来就是历史性的难题。在古代西方，例如古希腊的城邦国家，地理空间的范围很小，他们在基层有自治管理模式的传统。法国大革命期间，著名思想家托克维尔考察美国乡镇后回到法国发表了《论美国民主》，书中对美国的乡镇自治进行了高度赞扬，认为“美国虽然没有经过民主革命，但享受了民主革命的成果，倘若没有乡镇的高度自治，即便有民主的政府国家也不能长久。”西方基层社会更多体现社会自治和社会协同。而在古代中国，基层有宗族制、郡县制，代表两个不同的社会管理层级。新中国成立以后才有行政力量在乡镇层级的介入和延伸。对于基层治理，用“管控”还是“地方自治”，不同国家的文化传统侧重点不同，不同历史时期也有不同的要求。目前着力推进的“四个平台”建设更侧重于管理服务，未来可能需要多注重乡镇街道的共享共治和多元参与。

在十八届四中全会上，习总书记已清晰地阐述了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的中国特色社会治理体系架构，到十八届五中全会后又新增了“法治保障”，可见法治保障在整个社会治理体系中的必要性。对乡镇街道体制管理的地位作用、阶段性任务选择等方面，中央的政策方针是社会治理体系的完善和社会治理能力的提升，十九大报告已明确了这个方面，要推动社会治理重心向基层下移，发展社会组织作用，实现政府治理和社会调节居民自治良性互动，并按社会化、法治化、智能化、专业化方向发展。具体到我们就是如何结合杭州实际探索各地区发展阶段的治理方式问题，在基层治理机制创新上更先走一步。

记 者：基层治理体系“四个平台”建设是项综合改革工程，杭州的此轮改革将如何帮助乡镇街道等基层政府厘清权责关系？为实现基层治理能力的现代化，目前我们应该朝哪些方面努力？

沈金华：总的来说，乡镇街道以“综合治理、市场监督、综合执法、便民服务”改革为主体的“四个平台”建设，最后可以归结为三个“公共”，即：公共安全、公共管理和公共服务。其中，综合治理对应公共安全，市场监督和综合执法更多地体现公共管理，便民服务对应公共服务。

基层政府的主要职能便是围绕这三个“公共”来展开的。我们确定了七项乡镇街道政府的职能：一是加强党的建设，二是推进区域发展，三是组织公共服务，四是实施综合管理，五是指导基层自治，六是维护安全稳定，七是动员社会参与。七项职能的表述中，对“百姓服务”和“多元参与、共治”等基层治理方式都有所涉及，在不同阶段会有不同的任务和侧重点。

接下去我们会朝四个方面去努力：首先，增强街道的统筹协调能力。目前街道乡镇被赋予了七项职能，我们对其内设机构进行了“6+1”的调整：“1”是根据乡镇街道实际情况增设部门，“6”是市里统一设定工作部门，以便于做到扁平化管理；其次，推动管理执法力量下沉。我们把区（县）管理部门的人事任免、规划参与等“五项权力”落实到街道乡镇，使其职权利变得更加完整统一，使基层“无限大的责任”和“有限的权力”能够得到更好的匹配，从而对资源形成更有效的管理；第三，推进信息技术的运用；最后，提升社区共治的水平。杭州在这方面的破题实践应该在全国先行，探索社会多元参与和自我管理的方法，积极地研究探讨街道办事条例、协商民主示范条例的标准化，提升街道乡镇的治理水平。相信在基层治理上有领跑基础的杭州，能够在社会多方力量的支持下，让街道乡镇体制呈现出新的面貌，让基层社会充满活力，为杭州城市的国际化提供新的动能，建设一个共建共治共享的美好家园。