被问责官员复出的正义性分析

周亚越+虞昊

摘要：我国被问责官员存在着大量无序复出的现象，表明我国被问责官员复出呈现出强烈的非正义性倾向，因此需要从程序正义、形式正义与实质正义的角度厘清被问责官员复出的理论基础。官员复出必须以“承认”为核心进行正义性重构，坚持“把民意纳入程序设计”、“类似情况类似处理”、“予其所应得”三项原则，从而实现对程序正义、形式正义与实质正义的追求。

关键词：问责；被问责官员；复出；正义；程序正义；形式正义；实质正义

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）12-0045-05

所谓被问责官员复出，指的是官员因工作失职特别是在公共危机事件中失职而被追究责任，从而以引咎辞职、责令辞职、免职、撤职等问责方式去职后重新担任政府职务的活动。① 随着我国责任政府建设的推进，不少官员被问责，其后续效应之一是产生了一定的官员复出“需求”。被问责官员可以复出，这一点具备理论与实践两个层面上的充分依据。然而，我国被问责官员复出呈现出明显的非正义性倾向，存在严重的无序复出现象，主要表现为复出惯例化、神秘化与“无痛化”以及不少官员违规违法复出。约翰·罗尔斯（John Rawls）将正义划分为程序正义、形式正义与实质正义，本文即从这三个角度对被问责官员的复出进行正义性分析，希望为官员复出的正义性重构提供有益参考。

一、被问责官员复出的程序正义分析

程序正义是指通过作为一种抽象制度的正确规范达到可欲的结果，即拥有某种具备优先性与独立性的标准，根据该标准努力设计一种导向正当结果的程序，而该程序则成为权力运行的普遍依据。②

根据我国被问责官员复出的实际情形，被问责官员复出的程序可以分为提名程序、考察程序、决定程序、公示程序与监督程序，程序正义即藉由这五项程序的合理设计而实现。我国关于被问责官员复出的规定，主要散见于关于官员问责、处分及官员任免的文件法规中。这里需作說明的是，被问责官员复出虽因其前置问责事件而具有“普通官员”（指未被问责的官员，下同）任用所不具有的特殊性，但其本质上仍是现有公务员体系中的官员任用，因此笔者将《中国共产党党章》等单纯涉及官员任用规定的文件也归入其中。

由表1可见，近年来党和政府着力推动了一批与官员任免有关的文件法规的出台或修订，更改或完善了过去一些不合我国当下形势或饱受学者诟病的表述，如2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中删除了原第六十二条不严谨的表述③，并增加了第五十九条规定④，体现了对程序正义的追求。然而，就现有的相关文件和法律法规而言，被问责官员复出的程序正义仍难以实现，其症结在于现有复出程序的规则体系不完善。

被问责官员复出时若无完善的规则体系作为程序遵循，即可视作复出不具有程序正义。这种非正义性，在具体的政治实践中主要表现为三个方面：（1）关于被问责官员复出的程序性规定大多源自于党内法规而非国家的法律法规。在表1中，相关文件法规共计14项，其中党内法规计10项，占总数的71.4%。然而，党内法规就其性质而言属于“政策”一类，难以成为国家法律法规的渊源并对被问责官员形成法律上的约束力与强制力。（2）现有规定大多集中于考察、公示、监督三个环节，且多有“影响期满”、“有悔改表现”、“实绩突出”、“符合提拔任用条件”、“有关规定”、“适当安排”、“合理安排”、“酌情安排”这类具有较大弹性的模糊表述。例如，《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》第十一条规定：“因不适宜担任现职调离岗位、改任非领导职务、免职的，一年内不得提拔；降职的，两年内不得提拔。影响期满后，对德才表现和工作实绩突出，因工作需要且经考察符合任职条件的，可以提拔任职。”文件对什么是“影响期”、怎样可视作“德才表现和工作实绩突出”、如何确定是“因工作需要”均未作出详尽阐释。可见，我国被问责官员复出的完整的“提名→考察→决定→公示→监督”程序尚未在制度层面进行很好的构建。（3）被问责官员的复出任用程序与普通官员的任用程序未作区分。与普通官员相比，被问责官员的特殊之处在于其是带有一定“污点”的，但我国目前被问责官员的复出程序往往与之前的问责程序相脱离，被问责官员的复出任用程序与普通官员的任用程序相同，“问责→复出”这一具有连续性的逻辑关系在很大程度上被打破，结果造成许多被问责官员“高调问责，低调复出”——这也正是虽然《党政领导干部选拔任用工作条例》对正常的普通官员任用作了详尽的程序性规定，但不能够简单将之“迁移”至被问责官员复出任用中的原因。

在这种情况下，被问责官员复出程序的正义性不为公众所认同，程序正义中所蕴含的公正、参与、公开、中立、效率等原则无法从制度设计层面体现出来，被问责官员复出的程序正义难以实现，甚至进而影响官员复出的形式正义与实质正义的实现。

二、被问责官员复出的形式正义分析

形式正义是指对正确规范的恰当解释与公正执行，即无论制度的内容设计如何、对象的身份地位如何，制度都平等地适用于其所辖的一切对象：类似情况得到类似处理，有关的异同都由既定的规范来鉴别，必须无条件地坚持原则与服从体系。⑤

就形式正义而言，我国被问责官员复出的惯例化、神秘化、“无痛化”在很大程度上是由复出制度的解释与执行不到位导致的。在解释和执行复出制度的过程中，现有的文件法规并非被问责官员能否复出的唯一权威依据，而官员复出的条件也往往因人、因时、因地而异，这构成了对被问责官员复出的形式正义的极大挑战。表现在我国现实中，有的被问责官员仅仅几天后就复出，有的几个月后复出，有的一年后复出，有的几年后都未能复出；有的被问责官员是降级复出，有的是平级复出，还有的甚至是提拔复出、重用复出。而对于所有这些官员的复出，面对公众的广泛质疑，我国官方的解释基本上只有一句话“符合有关规定”——其实公众根本不知道这些官员复出究竟符合什么具体规定。总之，同样都是被问责官员，甚至是因为同样的原因被问责，但这些官员是否复出、何时复出、如何复出、复出职位如何等等却很不相同，没有体现出“法律面前人人平等”的形式正义性。endprint

在我国目前的公务员体系设计中，有一种理论假设仍然占据了主流地位，即官员是道德人，其在微观的政治实践中能够自觉地践行党和政府的意志与主张，官员之间并不存在制度规定之外的利益关系。虽然《中国共产党党内监督条例》第三条指出“信任不能代替监督”，但部分官员仍然在被问责官员复出过程中虚应其事甚至以种种“土政策”解释、执行相关的文件法规，通过权力运作达成“普遍主义（参照权威文件）→特殊主义（考虑切身利益）→普遍主义（呈现表面公正）”的循环，从而再控制和再配置内嵌于文件和法律法规中的资源与利益，寻求体制内“小山头”、“小圈子”、“小团伙”等恶性共同体的动态平衡，进而确立起自身权力以及被问责官员复出后所获得权力的合法性。

这种对于形式正义的破坏有其深层的原因。在发生重大安全生产事故、群体性事件或其他紧急事件的情况下，由于我国现有公务员体系的职能划分与职位分类存在一些不合理之处，在党委与政府之间、上级與下级之间、正职与副职之间、不同部门之间存在严重的职能交叉现象，因而问题出现后往往相互推诿，无法迅速、准确、具体地确定究竟应当由谁来承担具体的责任。然而，随着以互联网为代表的新媒体的兴起与发展，公众在沟通过程中信息流动的网络化与去中心化特征日益凸显，公众情绪的凝聚与共同感的构建往往在极短时间内形成公共舆论压力并传导至政府，要求有具体的官员出来为事件负责。在这种情况下，站到媒体聚光灯下充当“替罪羊”以平息民愤的官员有时反而能够因此在上级面前留下“顾全大局”、“有担当”的印象和评价，从而得到组织的“特殊关照”与“事后补偿”——让被问责官员尽快复出、官复原职甚至提拔重用。同时，由于《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》第九条、《党政领导干部辞职暂行规定》第十五条、《中国共产党纪律处分条例》第六十四条、《中国共产党党内监督条例》第二十二条乃至《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第八部分均有“对用人失察失误的严肃追究责任”或类似表述，上级也存有担负识人不明责任的隐忧，往往也希望通过被问责官员尽快复出的方式为其“平反”、为自己“正名”。

被问责官员复出的形式正义受到挑战，程序正义和实质正义也就无从谈起。在目前具有高度复杂性与高度不确定性的风险社会中，形式正义能够为人们提供稳定的预期，被问责官员复出的形式正义能够为公众供给持续的政治热情；反之，被问责官员复出的形式非正义也将使公众怀疑其程序正义、质问其实质正义。

三、被问责官员复出的实质正义分析

实质正义是指对制度自身运行的结果进行矫正而达到正义的终极状态，即制度所指涉规范的正义性必须由指涉价值的实质性所判定，它要求从结果角度尊重制度所辖对象的权利与自由，平等、公正地分配权利和义务，使之符合社会某种实质性的标准或某个终极的原则。⑥

具体而言，被问责官员复出的实质正义是指被问责官员的复出这一结果在不背离现实情况的条件下，由公众运用其社会规范常识、道德伦理尺度进行衡量，并为公众个体意志聚合而成的公共舆论所接受。而在公众与公共舆论对被问责官员复出的结果进行评判的过程中，相对比较复杂的主体分析、程序考量往往难以藉由媒体进行大范围传播，因而其关注点往往集中于复出的时限、条件与职级这三项易于量化、比对的内容。在我国目前对被问责官员复出结果的质疑声中，这三项内容也恰恰为媒体、公众所诟病。例如：2013年8月，因违反“八项规定”而被党内严重警告并被免职的广西自治区桂林市龙胜县原县委书记唐天生，7个月后即担任市食品与药品监督局党组书记；2014年4月，因履职不当引发“平度征地纵火案”而被分别撤销党内职务与行政职务的山东省平度市凤台街道办事处原党工委书记付强与原办事处主任吕中科，1个月后即分别被任命为市交通运输局副主任科员与市商务局副主任科员；2015年7月，因参与赌博而被免职并给予党内警告的湖南省衡东县原县委副书记谭建华，1个月后即成为衡山科学城管委会筹备组负责人……如此种种，都违背了社会公众最基本的社会规范、道德伦理，因而都不具有实质正义性。

在公共舆论满足于对被问责官员复出结果的时限、条件与职级进行批评的同时，应当清醒地认识到这并非真正意义上对实质正义的追求。即便党委组织部门完全依据程序进行被问责官员的任用，满足文件规定的复出时限、条件与职级要求，其复出结果也存在实质非正义的可能性。这是由正义的“指向物”特性决定的。鲍曼认为，“正义是在尚不知晓的未来即将出现的一种任务，而且正是被谴责为不公正的痛苦假定面临和唤起了这种任务”⑦。因而正义是政治实践的“指向物”而非“给予物”，即凡是在政治实践中所“给予”的都是非正义的，正义永远体现在制度设计的价值追求之中。一旦制度成型并运行，其供给的秩序便会暴露出非正义的一面，以至于人们需要寻求新的制度安排——正义即是在这样永恒的追求中指向了终极而又无法达到的目标。换言之，被问责官员复出制度的设计、解释、执行永远不可能达到“放之四海而皆准、垂之千古而不朽”的完美状态，其程序正义与形式正义永远处于“正在实现”的状态，因而永远需要从实质正义角度对被问责官员复出的结果进行矫正。

运用社会规范、公众常识、道德伦理尺度等标准对被问责官员复出的结果进行矫正，将对实质正义的实现产生积极影响。然而，我国现有被问责官员复出的制度设计呈现了一定的闭合性，难以从终端进行调节，这有可能消解程序正义与形式正义的权威并进而影响实质正义，而这正是未来需要努力改进的地方。

总之，我国当下被问责官员的无序复出在不同程度上了体现了程序非正义、形式非正义与实质非正义。由于正义的制度性表达往往呈现出显著的结构性特征，即程序正义、形式正义与实质正义倾向于结成一体，因此三者中任何一个的变化都会引起其余二者的变化，被问责官员复出的程序非正义为形式正义与实质正义的实现带来困难，形式非正义会加剧程序非正义与实质非正义，而实质非正义将动摇程序正义与形式正义的权威，最终使公众体验到一种“制度性羞辱”并形成非正义的认知，进而消解党和政府的合法性基础。endprint

四、官员复出的正义性重构：以“承认”为核心

鉴于程序正义、形式正义和实质正义的结构性特征和三者之间相互影响、相互制约的关系，对被问责官员复出唯有从整体上进行重构才能脱离目前的正义困境。本文即尝试以“承认”（identity）为核心对被问责官员复出进行正义性重构。

认识到正义不是“给予物”而是“指向物”，将会带来行动逻辑上的根本变革。⑧ 正义作为人与人之间的一种道德关系，集中表现为人与人之间的相互“承认”。所谓“承认”，指的是人与人之间或群体与群体之间对于彼此内在价值的肯定，认为他人存在和自我实现本身就有意义。在现代社会，人们认为自己所拥有的身份（identities）或曰某种存在方式（包含与他人共享的身份与特殊的身份）具有某种价值，而这种价值应该得到他人乃至社会的承认——这种承认应是主体间性的。⑨ “承认”具体表现为尊严、尊重、爱、关怀、重视、感激等。

1. 维护程序正义：把民意纳入程序设计

维护被问责官员复出的程序正义要求公众参与被问责官员复出制度的程序设计，把民意纳入程序设计中。官员复出制度的制定实质上是一种政府决策，“承认”应在作为集体行动前提的决策过程之中得到体现。当前我国官员复出制度的程序设计存在不完善之处（无论是出于政治安排的考量还是由于立法技術的失当），我们认为官员作为利益相关者之一已经在文件法规中表达了意志，然而公众的意志在这个过程中往往得不到制度性表达。如果官员复出制度的制定将公众排斥在参与主体之外或是其参与方式不平等、不通畅，公众就不能感到自己作为独立主体的内在价值得到承认。因此，公众的意志应当通过适当的途径体现在官员复出制度的程序设计中，接纳民意进入决策程序也正是对每一位公众内在价值的尊重与肯定，而公众得到承认后也将对自身所参与的决策程序给予承认。为实现这一点，“群众路线”正是我国当下最具实践优势的政治资源。

为把民意纳入程序设计，就必须坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线。群众路线的核心即是调查公众的状况、了解公众的诉求并参与到他们的活动中。运用群众路线进行官员复出制度的程序设计重在如下三个环节：首先，收集公众关于被问责官员复出制度应当如何设计的多元性想法；其次，由公众自己依据长远利益而非眼前问题给出相应对策；最后，以政策法律法规调整的方式把公众想法集中后的制度性表达反馈给他们。⑩ 收集公众的想法并非因为公众具备知识层面上的“真理性”，而是因为这些想法映射出公众所处常人世界的真实情况，映射出他们对被问责官员复出制度最直接、最真实的感受。需要特别指出的是，群众路线是一个反复逼近公众利益的方案，其必须被不断应用以指向官员复出制度的程序正义的实现。

2. 维护形式正义：类似情况类似处理

形式正义强调规范是判定行为性质的唯一依据，强调“法律面前人人平等”。把形式正义理论运用到被问责官员复出中，就要求被问责官员复出制度的解释、执行平等地适用于其所辖对象，即平等地适用于每一位被问责官员。官员也是作为独立的“人”的主体，在现有公务员体系中拥有晋升的政治诉求，其个人的自我实现也同样藉由他人的承认、确证得以实现。在相同的制度之中，在被问责官员之间，唯有情况类似前提下的政治诉求得到制度类似的反应，即所谓“类似情况类似处理”，官员才能确信自己与他人享有同等的权利与义务，才能把自己视为可实现个体愿望的社会成员。

要破除我国现有被问责官员复出的形式非正义，唯有确立起对于“他者”的承认的信念——尤其对于党委组织部门与上级领导干部而言。官员应当认识到，“自我”不能在抽象的自我关系中生成，必须超越自身，与“他者”直接地、具体地共生共在，才能生成、认识自己。这里的“他者”，并非仅指与主体职级相近的其余官员，也指上级与下级官员。从操作层面看，近年来党和政府持续推进党风廉政建设与反腐败斗争，这是廓清官员交往方式、形成平等同志关系的根治之法。具体到被问责官员复出问题，拥有任用官员权力的党委组织部门与上级领导干部在选人用人过程中需要贯彻“相同的人相同对待”、“不同的人不同对待”这两条原则，既不能对情况相异的官员进行同样的处理，也不能对情况相同的官员进行不同的处理。为了真正做到平等地对待每一位被问责官员，应当注意两个方面：首先，党委组织部门与上级领导干部应承认被问责官员与普通官员在人格上有平等的主体地位，被问责官员并不因“顾全大局”而具有“政治补偿”的优势；其次，被问责官员个人的内在价值追求同样应该得到承认，但应在制度框架内具体地分析其被问责的情由与官员自身的表现、德才、实绩，有理有据地予以任用。

3. 维护实质正义：予其所应得

被问责官员复出的实质正义要求被问责官员复出的结果被公众感知为公正。公众是社会成员的主体，因此公众的整体感知或曰公共舆论对正义与否的评价才是“社会的”正义或“社会的”非正义。黑格尔认为，个人对于公共事务的判断是以公共舆论的形式进行集合性表达的，由于公民意见与情绪具有现象性、变幻性的不确定性特征，导致公共舆论成为真理和谬误的混合物。然而，黑格尔强调：“公共舆论不仅包含着现实界的真正需要和正确趋向；而且包含着永恒的实体性的正义原则，以及整个国家制度、立法和国家普遍情况的真实内容和结果。这一切都采取常识的形式，这种常识是以成见形态而贯穿在一切人思想中的伦理基础。” 公共舆论中的具体表达往往是一种“杂多”，但民心民意这一类客观必然性内容正是藉由具体表达而隐约反映出其本质的，因此必须被重视、把握、承认。

实质正义要求从结果角度承认公众内在的尊严与价值，在符合社会某种实质性标准的条件下平等公正地进行利益分配。具体到评判一名被问责官员能否复出、复出是否具有正义性的情境中，公众往往依据社会规范常识、道德伦理尺度进行衡量。由此，我们应正确把握公共舆论的杂多性与客观性二重特质，从宏观上把握公众的评价标准，这种标准可以概括为“予其所应得”。具体而言，公众评判一名被问责的官员能否复出、复出是否具有正义性，往往是看党委组织部门是否依据该官员所具有的相关价值来对待他——相关价值可以是该官员的某种能力、品质、实绩等。公众对某一具体的被问责官员是否应当得到某一复出任命的评判，往往并不需要诉诸任何深刻的理论依据和道德观念，而来自于个体的道德直觉或曰常识性正义准则——约翰·罗尔斯将之比喻为“对母语句子的语法感”？輥？輰？訛 是比较恰当的。我们相信，以“予其所应得”的原则去把握公共舆论，相对具有可操作性并能够运用到对官员复出结果非正义性的矫正中，并能如黑格尔所说那样，置良序社会于道德领域客观、必然的基础之上。以此理论反观实践，那些在“华南虎事件”、“黑砖窑事件”、“三聚氰胺奶粉事件”等恶劣事件中被问责的官员，由于他们在主观上蓄谋所为、情节极其严重、社会影响十分恶劣，如果这些官员复出，那么在道德根源上就难以得到公众的承认，是对实质正义的违背，因此必须杜绝其复出。

注释：

① 周亚越：《被问责官员：无原则复出和复出的原则》，《北京航空航天大学学报》（社会科学版）2012年第5期。

②⑤⑥？輥？輰？訛 约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009年版，第65—69、45—46、46—47、37页。

③ 第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”

④ 第五十九条规定：“引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务。同时受到党纪政纪处分的，按照影响期长的规定执行。”

⑦ 齐格蒙特·鲍曼：《被围困的社会》，郇建立译，江苏人民出版社2006年版，第37页。

⑧ 张康之：《为了人的共生共在》，人民出版社2016年版，第230—231页。

⑨ 阿克塞尔·霍耐特：《为承认而斗争》，胡继华译，上海世纪出版集团2005年版，第100—101页。

⑩ 吴冠军：《“群众路线”的政治学》，《同济大学学报》（社会科学版）2014年第3期。

黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第332页。endprint