西夏行政法制的特点及对当今我国民族地区之借鉴*

于语和，刘珈岑

(南开大学法学院， 天津 300350)

党项，是原西羌中的一个分支，也称之为党项羌。南北朝时期主要于析支(今青海黄河曲)聚居，隋末开始渐渐发展，向周围地区扩散。党项族主要活动范围东到松州，西接叶护，南杂春桑、迷桑等羌，北连吐谷浑[1]，也就是现在的新疆青海一带。当时党项作为氏族部落，生产力水平较为低下，主要以畜养牛、羊、马等牲畜的畜牧业为生，既无文字，也无历法，部落之间并不统一。早期的党项氏族社会中并未产生法律制度，氏族成员产生的冲突和摩擦主要依靠沿袭流传的“习惯”和“俗法”进行处理。至宋朝时期，党项社会内部已经产生了成文的“习惯法”，有和断官依法裁断。《宋史·党项传》记载，宋景德四年(1007年)，唐龙镇党项族内部有族人结仇，由此造成附近帐族鸡犬不宁，家家户户叫苦连篇，于是“诏遣使召而盟之，依本俗法和断”。仁宗天盛年间，西夏颁布了《天盛改旧新定律令》(即《天盛律令》，以下简称《律令》)，其内容涵盖的范围十分广泛，包括刑事、民事、军事、行政等范畴，堪称一部较为完整的综合性法典，为我们研究西夏法律文化提供了重要的原始文献。

随着《律令》的发掘和研究，西夏法律研究在不断进步，但仍属于新兴学科。我国自改革开放以来，经济条件和文化水平都发生了翻天覆地的变化，影响着人民群众的生活方式和思想观念的改进。但不可忽略的是，少数民族地处偏远，加之地理位置的阻隔和经济欠发展，少数民族人民的法律意识普遍呈现出淡薄状态，行政法律体系在少数民族地区亦没能得到很好的贯彻实施。今天，想要完善少数民族行政法制建设，就要从中国传统法律文化中汲取成功经验。本文仅就西夏行政法律体系特点进行分析，结合现代少数民族地区实际情况，为推动少数民族地区行政法律制度的不断完善提供镜鉴。

一 、西夏行政管理体制的特点

西夏的行政管理体制产生于中国传统封建职官制度发展的成熟期，框架基本仿照宋朝，但鉴于民族本身的经济文化特性和社会组织结构，又保留了符合西夏现实情况的党项旧制，展现出中原传统官制与党项羌旧制相融合的行政法律体制。

(一)番汉合一

党项族在内迁前并无行政体系，只有部落首领统制；内迁后受中原先进政治文明影响，也急于建立一套完整的行政管理体系，因此直接移植了宋朝的职官制度。主要表现在：一是在内表现为接受并适用了儒家三纲五常、君臣伦理的思想体系，《律令》的指导思想就是“君为臣纲”。西夏选官制度主要采用世袭制，核心是嫡长子继承制和五等丧服制，户绝者的财产可由五服中所近人取得，五服这一说法是典型的儒家概念。引入科举制后，考试范本采取的也是中原传统的《论语》《孝经》《孟子》等儒家经典[2]。另外西夏对官吏的管理中融合了德治与礼治的思想，即除了通过法律手段来制约和管理官场，亦运用道德伦理束缚官吏思想，使其遵纪守法，恪守官制。如《律令》中规定位高臣子以威势隐藏他人妻女强以和合者，根据官职高低要予以处罚，这反映了伦理道德和官法相结合的特点。二是在外则表现为行政建制的全面仿宋。对比《律令》和《宋刑统》，二者规定的行政机构基本一致，西夏仅在番汉权力优先级和少数党项特色规定上有所增添。在中原官制的管理方面，西夏不仅吸收了其对于职官机构的设置理念，还充分汲取了一些具体的官吏管理制度，例如职、官分离制，职官选叙、考课、监察、官法等制度，且有严格的官刑与吏律规定。

西夏作为党项贵族建立的国家，借鉴中原官制只是“番制为体，中学为用”，不仅在行政体系中保留了许多党项旧制，番人在行政权力和运行时也有诸多特权。

首先，在职官设置中，部落首领仍被授予非常重要的官衔和统领一方的权力。他们终身任职,世袭授官,既为朝廷命官,又是部落首领。在中央还单独设有宁令、谟宁令、厂卢、素赍、祖儒、吕则、枢铭等番官名号,只能由番人担任。在权力优先级上，当番、汉、西番、回鶻共职时，“位高低名事不同者，当依各自所定高低而坐”；但如果二者“位相当，名事同”，那么不论官高低，都以番人为大。

由于特殊的地理环境，党项族早期以狩猎游牧为主，建国后也“以羊马为国”[3]，畜牧业是西夏经济的重要组成部分，因此牧官在西夏行政体系中的地位也颇为重要。西夏最高经营管理畜牧业的部门是群牧司，位于中等司，设六司正、六承旨，主要职责是指导全国畜牧业生产，经营和管理国有牧场；马院主管饲养马匹和骆驼，用于进贡和与邻国交换；经略司在官畜患病时也承担一部分管理职责。

在处罚的规定方面，军事法典《贞观玉镜将》和后来的综合法典《律令》,都在处罚手段上设有“罚马”这一项。如此设定的主要原因在于，“游牧”是西夏境内党项族的主要经济生活方式，因此，马对于党项人来说，在生活和经济中就显得格外重要，将罚马作为处罚手段,也体现了西夏军事法律中结合民族自身特色的特点。

(二)等级分明

西夏的行政管理体制本质上是为了维护封建政权而存在，不可避免地带有等级性。中央机构主要分为五等司，各等之间等级分明，不同等级之间的官吏享有的特权不同，礼仪规范也不同。

西夏的官依其官品可在诸多领域内享有特权。首先，官吏享有官位世袭和荫补的权利，官宦之子可凭祖、父地位在仕途上享受特殊待遇。西夏皇室中，仁忠、仁礼二人就是以恩荫的方式入朝为官的,分别官至礼部郎中与河南转运使,遵顼也曾以此方式袭爵,说明了西夏存在官的优先承袭权，《律令》对此也做了相应的规定。其次，官吏享有教育特权。西夏从立国初重“蕃学”到后来重“儒学”,在维护党项民族文化的同时利用儒家思想文化维护统治。但是，无论是元昊时期各州设立的“番学”，还是后来的“国学”“小学”“大汉太学”，优秀的官宦子弟都可入学享受教育。皇室内部的“小学”，只要是宗室子弟无论年龄大小都可入学学习。这些都表明了官宦和宗室子弟享有比普通百姓更多的受教育机会和更好的教育资源,即所谓的受教育特权。

官吏享有的法律特权是最明显的，《律令》在这方面有诸多规定。 首先，法典显示出了强烈的等级性，主要体现在杀伤罪的量刑上。庶人杀伤有官之人要比伤害庶人的量刑严重许多。庶人故意伤害庶人未遂的，主犯徒10年，从犯徒8年；而庶人故意伤害有官之人的，根据有官之人的品级予以加重处罚：对有“未及御印”官，未伤则造意徒12年，从犯10年；对自“及御印”至“拒邪”[注]“未及御印”“及御印至拒邪”和“及授”为西夏官阶的三种等级，等级依次提高。六品以上为及授官，犯罪需要奏报才能定罪；六品以下为及御印和未及御印，享有的法律特权较为有限。的官员，故意伤害未遂的主犯也要绞杀。而有官人打伤庶人的，则依二庶人殴打罪状法断之，可以官品当。而官当除名也只是暂时离职，并非与仕途绝缘，仍有官复原职的机会。可见官员在刑罚上的特权十分明显[4]139。其次，西夏与中原相同，八议之内的官员享有特权，犯死罪时要上奏皇帝后实行，长期徒刑以下的依次减一等。最后，《律令》也处处体现着官吏的惩治奖罚与官品的密切联系，职务官品越高承担的法律责任越轻，奖励则是官品越高奖励越重。

为了维护统治秩序，法典也规定了官吏朝服、座次等之间的差异以体现等级性。在朝位座次方面，根据法典的规定，中书、枢密的大人承旨及经略当请,应分别坐。有当校文书时,当请承旨、都案、案头局分人等引导校之,然后京师、各地边司等大人、承旨、习判刑等一同正偏当坐。名事同，位相当时，番官和汉官座次也不同。总的来说，基本是当官品、职位相当时，党项族节亲主的地位最高，其次是番人，末等是汉人；文武官职相当时，以文官为大。这说明西夏虽然作为少数民族政权，但是广泛吸纳了各族人员参与政治，同时为了保护本民族的利益和地位，也给予本民族官吏礼遇上的特别对待。

(三)重典治吏

“明主治吏不治民”，西夏早期存在外戚专权的问题，官吏内部结党营私积弊已久。为了肃清吏治防止腐败，巩固专制主义中央集权，西夏在《律令》中设置了许多职务犯罪的罪名，量刑也较为严重。

首先，法典严惩贪赃枉法，专门设置了贪状罪法门，并且后面大量刑罚规定中很多犯罪都比照贪状罪处罚。西夏法典将贪赃行为分为“枉法贪赃”和“不枉法受贿”两种，对于收受贿赂在判案中重者轻判或轻者重判的，或行贿和受贿双方达成合意的，根据钱财多寡和情节轻重予以处罚。受贿者最轻处杖刑十三，最重可判绞杀，行贿者按从犯量刑。即使并未接受钱财，官员饮食当事人酒肉也要按照酒肉价值以贪赃罪判断[4]147。兵器校验时，若巡检者受贿徇情，弄虚作假以次充好，侵害军队利益，则与隐瞒他人之罪及弄虚作假罪比照并罪加一等。

其次，为了防止官吏懒政和不作为，法典也明确规定了各种公务的办理时限和赴任期限。比如，在行政机关发送公文方面，法典明确规定了期限要求。凡有拖延公文日期的行为，按期限的长短和延缓公事的轻重缓急程度予以惩处；审案有一定的期限，死刑、长期徒刑40日，获劳役者20日内处理完毕；磨勘纳籍时若监军司大人未行动，延误5日以上就要罚马甚至降官等。西夏疆域广阔，有些地区条件艰苦，官吏并不十分愿意赴任，所以对于官吏延迟赴任也有详细规定。对于大人、承旨、习判、都案、案头等不赴任及超出宽限期，又得职位官敕文已发而不赴任，超过1个月当革职，司吏、使人、都监超过1个月要徒3年。

另外，监察也是治吏的有效手段，西夏中央有御史台和谏官，地方刺史、经略使、巡检等也承担监察职能，共同形成了对不同级别官吏的监督体系。就经略使而言，主要负责定期监察辖区内官员的工作进度质量；审查当地的刑狱审判案件、诉讼有无冤假错案；核查边中各地有无谋逆行为和谋逆语言论等[4]114。不限于此，对于辖区内部的各种财物经略使也有监管权,边中诸司各自所属种种官畜、谷物,何管事所遣用数,承旨人当分任其职,所属大人当为都检校为提举,所借领、供给、交还及偿还、催促损失等,依各自本职所行用之地程远近次第,自3个月至1年一番当告中书、枢密所管事处。附属于经略者,当经经略使处依次转告。不附属于经略使处,当各自来状。……经略上有管事司及本人处六库等,依地程远近次第转告……[4]529

总体来说，《律令》在治吏方面的规定较为完备，达到了肃清吏治、奖惩有度的实效,对于维护西夏行政管理体制的正常运行、维护王朝的长治久安都发挥了重要作用。

二、番汉融合的行政体制形成原因

西夏行政体制的形成，与其继承和吸收中原职官文化有着十分重要的关系，但是又有自身的文化背景和显著的民族特色。在众多影响其发展的因素中，以下两个方面最为至关重要。

(一) 汉唐影响

西夏位于中华民族固有版图的正中心，也处于宋、辽、金、回鶻、吐蕃的中间,亦是丝绸之路主线的必经之路，其地理位置的特殊性不言而喻。西夏疆域中的河西走廊凉、甘、肃、瓜、沙五州，自西汉张骞“凿空”以来，一直是中西交通主线所经。周边各国经济往来文化交流，多数要经过西夏。唐末至宋初吐蕃势力控制陇右地区后，中西陆路交通主线改由长安北向灵州，但仍然回到河西走廊，经凉州、甘州西去。被西夏控制的朔方地区，包括夏州、灵州及整个河套地区。其中：夏州北出经天德军直达贝加尔湖，唐太宗时辟为参天可汗道，成为中国与世界交往的“通四夷道”；宥州是唐末绕道阿尔泰山南麓通西域道上的一个大站；灵州则是唐大中五年至宋初中西交通主线的必经之地。也就是说，传统的中西陆路交通主线，都要穿过西夏境内。交通地理位置上的优越，使西夏本身的贸易、外交往来十分方便。因此西夏的行政制度受到了周边各民族政权制度文化的影响，呈现出番汉杂糅的局面。

创建西夏的党项人本来是比较原始的游牧民族，建立独立政权后，其统辖区内有大量汉人及其他民族成员，又处于汉文化的长期影响之下，因此，只有汉族的儒学文化，代替和改造本民族的传统文化，才能得以生存和发展。西夏作为宋朝属国时，其服饰、天文、历法、官职、宫殿和寺庙建设，一直模仿中原王朝。元昊即位建国后，番学汉学在不断的斗争和融合后，儒家的治国方略得以逐步确立。至西夏仁宗时期，重文偃武和崇儒尊孔的倾向愈演愈烈。在西夏统治的盛世时代(乾祐1170-1193年)，仁宗李仁孝重视教育，建立学校，推行科举，推崇儒学，建立翰林学士院，使西夏文化走上了辉煌时期。儒学以前所未有的规模和速度受到重视。大量的儒家经典被翻译成了西夏文，作为学校的教材经典。随着儒家思想的进一步传播，西夏吸引和培养的儒学大家越来越多，如著名的学者斡道冲，精通《尚书》和其他经典，将《论语》翻译成西夏文，并著有《论语解读》等著作，后成为仁宗时期的宰相，在西夏颇受爱重。

(二)党项遗风

党项族是游牧民族,内迁前以部落部族形式居住在青海、四川一带的游牧区,逐水草迁徙,生产力的发展水平较低,人们的社会关系比较简单,部族首领就是他们的最高统治者,实行世袭制。内迁后,党项族多与汉族及其他民族杂居,相对削弱了血缘关系。立国后,西夏境内既有农耕社会的州、县、乡、里组织,又有少数民族部族的存在,生态地理环境的变化,使党项族旧有的部族首领制无法满足新的需要,以前的部族首领统制模式有所弱化,继而出现了符合中原州、郡、县、乡、里管理的以中原职官制度为主导的职官制度。立国后,随着统治区域的拓展和经济的发展,西夏的职官的设置开始沿袭中原官制框架,建立较为完备的体系,职官机构、职务上的分工也就日益细密,职官的员数也随之増长,如:农田司、群牧司、御史台、枢密院、中书、转运司等的设置。而到仁孝年间,西夏的职官设置就更为全面了,将职官机构划分为上、次、中、下、末五个等级,新出现了许多机构和职官名称,殿前司、正统司、统军司、经略司、皇城司、宣徽司、内宿司、函厘司、大恒历院、御庖厨司、养贤务、资善务、回夷务、刻字司、各工院(铁工院、木工院、砖瓦院、纸工院、出车院、织绪院等)都反映了西夏经济的全面发展给职官制度带来的影响,生产力水平的提高和社会事务的増多,使西夏政权的职官机构设置向着系统化方向发展。

游牧民族在维护其政治统治的过程中都是既有向其他政权学习的欲望,又有保留本民族传统的本能,反映在职官制度领域便是在新的职官制度中往往会保留了旧有的历史传统和习俗。部族首领制是游牧民族社会中普遍存在的一种制度,是游牧民族姓氏为种落,聚族而居的部落组织以及逐水草而迁徙居无定所的狩猎、游牧经济形态的产物。一方面,西夏保留着部落意义上的首领，“谅祚累年用兵,人心离贰,尝欲发横山族帐尽过兴州,族帐皆怀土重迁,以首领嵬名山者,结绥、银州人数万,共谋归顺”[5]。这里的首领嵬名山就是大部落的领袖，对内统领族众，对外代表本部族。另一方面，《律令》中有大量条款涉及西夏首领，表明西夏立国后也存在职官意义上的首领。西夏基层军队称为溜，因此其军事负责人又称为溜首领：“一诸首领所领军数不算空缺,实有抄六十以上者,掌军首领可与成年儿孙共议,依自愿分拨同姓类三十抄给予。”[4]265以此看来，职官意义上的首领也保留着世袭传统，是西夏行政管理体制中管理基层重要的一环。民族本身的历史文化传统往往会对一个民族政权的职官制度产生很大的影响，而鉴于西夏所处的地理生态环境和政治生态环境的作用，其职官发展制度采取吸纳外来文化，保留内部传统也是其发展的必然趋势。

西夏官吏的选叙以世袭为主,主要就是针对党项部族而言的,民族文化传统决定了他们中大多数人只能以恩荫和世袭的方式入官,而非以科举考试的方式获得。当时的宋人范纯粹认为，边塞部落的人以种族血脉论贵贱，因此当部落首领去世时，即使继承人是区区稚子也能服众[6]。部族首领制在西夏职官制度中的存在,表明了西夏是在尊重本民族风俗习惯的基础上制定了适合本民族和本国实际情况的职官制,这是少数民族文化与中原传统文化交流与调适的结果。现实情况决定了首领制在西夏的存在是自始至终的,他们在西夏的政治、经济、军事生活中占有重要的位置。在西夏,党项的部落宗族既是一个军事实体,又是一个经济实体,他们是一个血缘关系的共同体,贯穿于党项社会和国家的全部过程。

除保留部族首领制外,民族传统对西夏职官制度的影响还体现在职官服饰、印章等方面。西夏武官戴冠,金涂银束带,垂碟搂,佩解结锥,束带主要用于佩挂各种随身物品,西夏官员穿窄衫、束腰带等都反映了当时北方少数民族传统服饰特点,与其生产生活环境相关,是为了便于上下马和行动。说明西夏在吸收中原官员官服制度的同时也部分保留了本民族服饰传统。西夏官印在承袭唐宋之制的同时也有自己的特点,古代印纽穿孔的形制在西夏官印中得以保留,这主要源于党项族是“马背上的民族”,印纽上穿孔便于佩带和保管。正如马克思所说:“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造的。”[7]西夏独特的行政法律制度就是在这样的历史条件下和民族融合中形成起来的。

三、 西夏行政法律体制对当今民族地区借鉴

(一)多元民族文化的融合与交流

西夏成熟的行政管理制度深受其周边各民族政权政治文化的影响，因此西夏行政法律制度在演进发展的过程中，各个方面都不断地受到外来制度文化的影响，如教育科举制度、职官制度等。西夏景帝李元昊就曾对宋朝一些失意的文人予以重用：“或任以将帅，或任之公卿，推诚不疑，倚为谋主。”元昊还在中央政府中设立蕃、汉学院，同时规定:“汉学院练习西夏字的正草二体，兼及篆、隶，官秩与唐、宋的翰林相同。”[8]这就为西夏文化与汉文化的融合奠定了一定的基础。西夏的行政法律体系也有这样的特征，不仅受到中原官制的影响，也受到周边其他民族政权官制的影响，呈现出杂糅并蓄的特点。汉人儒士参与少数民族的政权、参政群体的多元化是其发展行政体制的重要举措。

统治者为了本朝的经济、政治的发展和完善，为了维护封建统治的稳固，势必会重视教育和培养人才，西夏也不例外。其历代统治者为了加强行政管理，十分重视教育，一直推行汉文化，并仿效唐朝和宋朝科举取士的方法选拔人才。我国当代少数民族发展亦可如此。现如今，考取公务员、选调生成为大多数毕业生所青睐的选择，鉴于此，中央可顺势将一些“基层工作经验”的锻炼地点放在一些偏远的少数民族地区，并给予这些大学生适当的利益引导和优惠政策，在一些偏远地区恰巧需要一些有新文化知识、新思想的热血青年来支撑、辅助其发展。在加大少数民族教育力度方面，中央可加大对少数民族中等、高等学校的教育投资，给少数民族知识分子提供更多外出交流和学习的机会，吸引高中毕业学生前往地方高校就读，拉动当地少数民族教育文化事业的发展。定期组织少数民族科学技术性人才到北上广等地参观学习，使其尽快融入现代科技发展的大潮中，以带动少数民族地区的科教文卫事业建设。

少数民族大多地处偏远，正因为如此，民族间的文化交流对其经济的发展就显得至关重要。现如今文化交流的渠道可多种多样，其一，对少数民族进行“输血性”支援。例如为少数民族地区捐赠各式各类的图书、乐器、实验器材，丰富少数民族地区文化教育方式，构建少数民族基层文化设施体系，成立基层文化中心，利用政策倾斜鼓励更多的大学毕业生去西藏、新疆等地支教，把现代发展理念带到少数民族偏远地区。其二，少数民族自身“造血性”发展。少数民族只有自身加强“造血”功能，才能使得少数民族文化可持续发展。例如，当地可举办大型文艺比赛，选拔最具有当地民族特色的文艺队伍到其他城市进行文化宣传，为当地经济建设拉取一定的外来投资，激发当地经济增长内生力。另外，少数民族还可以根据当地实际情况，打通交通要道，使经济发达地区与欠发达地区形成良性互动，拉动欠发达地区各项事业的发展。

但在民族间互相学习外来文化的同时，西夏对其他民族的文化并不是全盘接收，而是在与本民族文化做调适整合的同时，批判性的吸收与自身文化相融相辅的方面。因此，我国在深入贯彻落实民族区域自治制度，鼓励民族间相互学习的同时，要格外强调在与本民族特点相结合的基础上，为民族间交流铺路搭桥。少数民族大多居住在偏远的边疆地带，交通的不便使其与外界沟通甚少，甚至有的少数民族至今还保留着氏族部落“桃花源”式的生活方式。虽比起改革开放初期，高铁、动车等便利的交通使得少数民族与外界经常性的来往，但由于经济条件和距离的限制，目前少数民族与汉族、少数民族与少数民族之间的交流仍然比较匮乏。中华五千年文明源远流长，各个民族的文化都有其积淀的精华之处，因此，我们应该借鉴西夏文明发展中的经验，加强民族间的文化交流与融通共和，各民族博采众长，吸收外来精华与本民族文化进行调适和整合，如此方能促进各民族的政治文明现代化，跟上时代的步伐。

(二)自治权行使的促进与加强

与西夏蕃汉合一的行政管理体制一脉相承的是，重礼尚乐，严格管理，西夏政权十分重视礼乐、典章制度的建设，这也是西夏统治者在充分尊重西夏人民非常喜欢音乐这个特色而形成的管理模式，与本民族了解地方特色，能够自己管理地方事务的权力是分不开的[9]。自治权是民族区域自治制度的核心，也和该民族自治地方发展的经济水平和文明程度息息相关。要真正实现民族平等，一个重要的方面就是保障实行区域自治的民族真正享有自治权。根据宪法和民族区域自治法的有关规定，自治机关所享有的自治权主要涉及立法权、变通执行权和管理本地方经济建设及教育、科学、文化、卫生、体育等事业，以及发展本地方通用的语言文字、培养本地方的技术人才。《民族区域自治法》自1954年实施以来，在加快民族立法、发展少数民族经济、政治、文化方面起到了显著的作用。但在切实保障落实自治权的过程中，仍然需要进一步加以修整和完善。

首先，目前民族自治机关在运用自治权的过程中，存在部分上级国家机关影响自治地方自治权的行使的情况。其次，自治机关有时甚至不能正确处理与上级国家机关之间的关系。如，少数民族在针对上级机关的决议、命令进行变通执行的过程中，往往会出现对于变通程度的把握不够成熟，而不能有效地做出对于民族自治地方最有利的判断。再次，自治机关对于经济自治权的运用不够充分。民族自治地方大多地处偏远，气候环境恶劣，加之一些历史的因素，导致少数民族经济发展意识不高，自身发展意识薄弱，不能充分运用自治权来提高当地发展水平。最后，我国在扩大民族自治权的范围尤其是基层自治、充分尊重少数民族自治权的行使、拉动少数民族地区各项事业发展、构建合理规范的中央和民族自治地方关系方面仍存在需要改进和完善的地方。

因此，我们应以史为鉴，充分借鉴西夏多民族并存的行政管理模式，加强少数民族自治权的行使，实现少数民族自身发展和时代进步的协调统一。具体可从以下几个方面加强少数民族的自治权：其一，加强基层自治。民族乡由于不属于自治地方，故而其自然不享有自治权。各民族历史上大多创造了一种具有民族特色的村寨自治制度，但这种自治方式十分简陋，大多以头人、宗族、部落等形式存在，但村民由此也依然保留着路不拾遗、夜不闭户的习惯，权力行使的专门化程度也十分低下，因此，为了使基层自治权法制化，有必要对传统自治形式加以整合。基层群众自治制度是我国社会主义民主政治的一大特点，村民自治组织和居民自治组织在增强广大人民群众维权意识的同时，更充分调动了其参与民主事务，行使民主权利的积极性，是我国基层自治的成功典范。故少数民族地区也可尝试放开基层自治权，以民为本，加强少数民族基层民主和自治组织的开发与建设，通过借鉴村民自治为少数民族注入现代民主因素，实现少数民族村寨自治与现代民主的合理对接。其二，建立多元化的干部选用和培训模式。在选用方面，可大胆结合少数民族实际特点，构建科学合理的测评任用机制，完善竞争上岗的组织领导系统，吸引人才回流，扩宽少数民族人才来源。在培训方面，尊重少数民族特色，强调领导干部的主体地位，提高培训者与劳动人民的互动频率，开发适合少数民族的多元化干部培训方式，可同时采取讲授式培训、案例式培训、研究式培训和互动式培训相结合，还可深入少数民族人民群众内部，总结心得，实现领导干部综合实践能力的提升，根据当地居民需求，创新服务形式和服务内容，为居民提供更加贴心的服务，提高少数民族人民的自制能力。

(三)反腐倡廉之风的规制与实行

在西夏职官制度中，职和官是分离的，官只是一种身份，职才是有实权的象征，西夏设置完善的官阶制度用以强化官员的身份和等级，利用范围广泛的奖励方式和严厉渎职处罚来维护督促官员尽忠职守，维护行政体系的有效运转。官吏在承担一定的社会责任的同时，同样也会享受一定的特权待遇，例如，西夏官吏享有的教育特权、法律特权，以及授予官吏的礼遇等。西夏官吏的考课奖惩制是对官员进行监督的一种手段，因此，西夏对于反腐倡廉的重视和对官员的考课奖惩是其长治久安的重要因素之一。

我国目前实行的民族区域自治制度中，民众对廉政建设效果评价的数据表明，干部态度生冷、办事拖拉不在少数，这在一定层面显示出一些领导干部服务意识的薄弱和服务效能的低下。另外，少数民族地区汉族干部滥用权力的现象不仅大大影响同少数民族领导干部的团结，更因此可能会造成民族间关系的刻板和冷淡。为了确保各项政策执行不走样、资源分配更公平、保障各族人民合法权益的实现，应当将少数民族的廉政建设放在重要位置。因此，少数民族要更加重视培养党政干部对工作态度和工作作风的转变，正确处理好少数民族干部和汉族干部、主体少数民族干部和其他少数民族干部的关系，真正做到人民是主人当家作主，干部是公仆服务人民，真正达到廉洁高效，促进公平正义和资源的合理优化配置。

现阶段民族地区廉政建设的进路是建设外部性和内生型的监督制约机制，将廉政建设纳入自治法规，从而促进社会稳定。其一，外部性监督制约机制是指随着交通和网络的日渐发达，汉族和少数民族联系日益密切，在反腐倡廉兴盛的今天，中央也应加大对少数民族反腐倡廉的队伍建设，构建少数民族地区的反腐倡廉的政策体系，建立科学民主的少数民族地区干部选拔机制，向少数民族地区输送优质资源，加强当地的反腐倡廉教育；其二，内生型监督机制即通过发挥自治地方人民群众的作用和加强领导干部自身建设的方式来推动廉政工作。发挥民族自治地方少数民族人民的积极性和主动性，鼓励人民群众参与到监督领导干部工作的法制建设中，适时地进行普法宣传，使得地处偏远的少数民族地区人民群众与国家大势接轨，及时了解国家的法治动态，从而加强当地人民的法律意识，依靠自治地方内在的动力促进当地的廉政建设；其三，领导干部奖惩方式多元化。针对少数民族当地特色，为了提高领导干部综合素质和业务能力，可采取竞争上岗和定期政绩考核、口碑考核方式，对于自治地方民意评价不达标者，应下基层承担一定时期的基层工作，融入少数民族生活方式。其四，自治地区应及时开展领导班子培训，从源头提升领导干部服务意识和业务能力，适时开展绩效考核，坚决查处干部以权谋私等违法乱纪行为。社会公平廉政，才能促进少数民族地区的社会稳定，提高地区经济发展水平，确保民族地区长治久安。

四、结语

当前，我国《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》都对少数民族行政管理体制有所规定，对充分保障少数民族权益和多民族国家团结统一做出了重要贡献。未来也要加强民族间经济政治特别是文化的交流，根据当地实际情况，打通交通要道，使经济发达地区与欠发达地区形成良性互动，拉动欠发达地区各项事业的发展，利用政策倾斜鼓励更多的大学毕业生去西藏、新疆等地支教。加快促进少数民族地区基层自治权法制化，实现少数民族村寨自治与现代民主的合理对接。继续推进少数民族地区廉政建设，实行领导干部奖惩方式多元化，加强当地人民的法律意识，依靠自治地方内在的动力促进当地的廉政建设历史是最好的教科书,也是最好的清醒剂。西夏的行政管理体系是历史留给我们的宝贵财富，现代少数民族行政法律体系的建设也需要立足国情，充分汲取传统法律文化的精髓。博古才能通今，相信西夏行政法律体系的研究和当代少数民族行政法律体系的建设都将取得长远进步。