我国农村探索实践“三权分置”实证分析

刘 涛

历史的演进充分证明，农地产权制度必须随着社会经济条件的变化作出相应的调整，农地的所有权与使用权的权利内容与归属主体会发生动态的变化。我国农民极具有创造精神，我国的改革更是起源于农村基层改革实践。新世纪面对新的挑战，广大农民在土地经营方式和形式上进行了积极探索，从而使得“三权分置”实践先于理论一步，走上历史舞台。

一、我国农村土地“三权分置”的整体情况

从产权的角度，各地在实践中，结合实际探索出不同的“三权分置”模式，呈现出承包农户与新型经营主体之间不同的权利分享关系。从实践进程看，可以归纳为四种权利分享方式：一是土地经营权租赁形成的“三权分置”。承包农户以获得租金为代价，将土地经营权利出租或转包给新的经营主体。这是一种最为简单、最为普遍的权利义务让渡关系，在租赁合同期内，只要新的经营主体不违背合同约定，其与承包农户之间唯一打的交道就是按时缴纳租金。实践中，农户租赁土地经营权大多数通过自发形式流转，也有部分地方通过村集体来统一组织流转，如上海等地。二是土地经营权入股形成的“三权分置”制度。承包农户以土地经营权折价入股合作社或产业化组织等形式，将经营权利让渡给合作社或产业化组织，实行风险共担、利益共享。实践中，农民入股合作社较多，而且大多数地方采取“保底+分红”模式，降低了农民风险，从而促进入股形式在近年来增长较快，到2016年底，全国农村土地入股面积已达0.25亿亩。三是土地经营权互换形成的“三权分置”。承包农户在不放弃承包权的基础上，将土地经营权在农户之间通过互相交换使用，以实现规模经营的一种形式，如湖北沙洋等地。到2016年底，全国农村土地互换面积已达0.26亿亩。四是土地经营权托管形成的“三权分置”。承包农户将土地经营权委托服务组织来行使的一种形式。农户仍然享有承包土地的种植决策权、产品处置权，但根据自己的需要，采取委托代耕、全程托管等多种形式与服务组织共享田间生产管理权。山东、河南等地近年来发展迅速。

二、关于租赁形成“三权分置”

承包土地租赁是当前“三权分置”最为普遍的一种模式。据农业部统计，到2016年底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.6亿亩。从流转方式看，转包、出租面积合计3.94亿亩，占流转面积的82.2%。从流入主体看，流转到合作社的耕地面积1.03亿亩，流转到企业的耕地面积0.46亿亩，流转到农户的耕地面积2.8亿亩。

（一）租赁双方约定权利义务关系。土地经营权的实质是流入土地从事农业的经营主体对土地享有的某种权利，他是由承包农户与经营主体通过签订合同或口头约定来明确双方权利义务关系。从现阶段看，这种权利义务更多是债权的一种表现形式。从权利内容看，经营主体享有的在一定期限内占用农村土地、自主组织生产耕作和处置产品、取得相应收益的权利。主要包括：一是占有使用权。经营者可以在合同确定的流转期限内占有土地自主从事农业生产经营，不受任何组织和个人非法干预。二是获得收益权。经营主体的收益权主要体现在通过农业生产经营获得收益上。三是土地整理及建设设施权。经营主体为提高土地生产能力，可对土地进行投入，以及建设和完善农业生产、附属、配套设施等权利。四是优先续租权。在流转合同到期后，经营主体可在同等条件下优先续租土地。五是征收补偿权。土地被征收时，经营者可以享有地上附着物和青苗的补偿权。

（二）地方探索颁发土地经营权证书或合同鉴定来保障双方权益。为保障新的经营主体对流转土地经营权的权益，一些地方探索通过颁发证书、合同鉴证等形式来确认新的经营主体的合法权益。湖北武汉市成立了农村综合产权交易所，通过为流转双方实行合同鉴定等方式，来明确双方权利义务关系。通过武汉农交所鉴证，经营主体可以在当地农村商业银行来进行经营权抵押贷款。

（三）土地经营权集中流转的探索。伴随土地流转的进一步加速，一些地方积极探索开展通过村集体统一组织流转，以实现更便利的规模经营。如上海市：经营权由村集体集中流转给家庭农场主。松江区以尊重农民意愿为前提、以政府扶持资金为引导，充分发挥农村集体经济组织的作用，初步探索了一套行之有效的做法。目前，全区家庭农场承包期在3年以上的达到1134户，占89.5%。松江区还通过发布土地流转指导价格（每年每亩500斤稻谷，调整幅度不得超过上下5%）的方式，将土地流转费控制在合理范围。

三、关于入股形成“三权分置”

受土地租赁费用增长，以及对农业发展的利好，土地经营权入股在当前已成为承包农户和经营主体双方共享土地经营权的一种新模式。从最初的“保底+分红”，到真正意义上的风险共担、利益共享，入股已经越来越多地成为新一代农民和经营主体的选择。在实践中，土地经营权入股合作社或村集体后，其实际生产经营中又有不同模式。

（一）崇州共营制：农民以土地经营权入股，引进职业经理人共同经营。2010年起，四川省崇州市引导农民以土地经营权入股成立土地股份合作社，引进种田能手进行水稻生产，开始了农业共营制模式的新探索。一是引导农民合作，建立土地股份合作社。到2015年，全市共发展土地股份合作社246个，入社耕地31.06万亩，入社农户9.09万户，均占全市耕地总面积、总农户的59%。二是创新培育机制，建立农业职业经理人队伍。职业经理人由合作社理事会聘用并签订经营合同，负责提出具体生产意见、生产成本预算、产量指标等，交由理事会讨论通过后执行。合作社与职业经理人之间实行“除本分红”的分配方式，即去除生产成本后，剩余收入按照一定比例分配，用于合作社公积金、职业经理人佣金和农户土地入股分红。三是推进农业综合服务社会化，建立一站式服务超市。农业职业经理人执行合作社生产经营计划，产生了越来越多的农业社会化服务需求。为满足合作社服务外包需求，崇州市整合公益性服务资源，探索建设集公益性、专业化、信息化、产权交易等服务为一体的农业综合服务中心，推进农业生产性服务向功能园区化、产业链条化、规模集群化发展。当地引进社会资金，引导3家农业公司建设覆盖农业产前、产中、产后“全产业链”农业服务超市和“粮食银行”各10个。

（二）克山仁发土地股份合作社：农民以土地经营入股组建土地股份合作社，合作社统一经营。黑龙江省克山县仁发现代农机合作社2009年底组建，2010 年正式运营。2011年通过吸引农民带地入社，把农民与合作社结成利益共同体，合作社焕发了生机。目前，入社社员已由最初的7 户增加到2678 户，经营土地由开始的1100 亩扩大到5.6万亩，合作社由2010 年亏损到2015年的亩均分红854元。一是创新分配机制，实现风险共担。2012年以前，采取“土地保底和二次分红”的分配方式，吸引不少农民带地入社。2013年通过成员代表大会表决，取消土地保底金，实现了真正意义上的风险共担和利益共享。提高了土地入社的分配比例，将总盈余的74%按土地分配、26%按资金分配。同时，还将国投资金平均量化给当年合作社社员作为分配依据，创新了公积金等同于投资参加下年分红的机制，调动了农民入社并提取公积金的积极性，已累计提取公积金近3000万元，合作社正常经营基本“不差钱”。二是实行一人一票，强化民主管理。合作社组建以来，在种植计划、投资项目、收益分配等重大事项决策时，都召开成员代表大会，严格执行一人一票制，不按出资额表决，切实保障每个社员的民主权利。三是推行绩效考核，做到按劳取酬。2013 年合作社实行工资与效益挂钩，管理人员和工作人员由挣固定工资变为绩效工资，经成员代表大会表决，拿出总盈余的3% 作为管理人员工资总额，其中，理事长挣20% ，其他人员挣80% 。改革农机管理模式，把农机具承包到人，划分作业区，由机务经理统一指挥，统一供油，分片作业；确定年单车作业量1.4万标准亩，完成作业量每名驾驶员每亩提取1.2元作为年工资，超出部分每亩提取1.4元，未完成作业量每亩提取1元；确定用油和修理费标准，实行节约归己、满奖满罚的监督约束机制，充分调动了驾驶员工作积极性。

（三）苏州村集体农庄：经营权入股村集体统一经营。苏州市探索建立农村土地股份合作社始于2002年1月，至今已有15年时间。目前，苏州全市组建土地股份合作社744家，其中工商登记备案的有517家，土地经营权入股面积突破118万亩，入股面积分别占全市承包面积的62.6%、土地流转面积的68.9%、规模经营面积的63.8%，其中259个土地股份合作社集体直接经营（又称合作农场，以下简称“土地入股集体经营”），经营面积28.3万亩。特征一：转变经营主体，土地入股集体经营。土地入股集体经营与专业大户经营最大的区别，在于土地经营权入股而不是专业大户承租，也代表着从土地获得的产出效益由专业大户向集体成员的转移，由土地合作社所有成员共享，这本质上体现了一个受益群体的普惠和最大化的效应问题。特征二：改进经营方式，以市场化企业化为导向激活要素潜能。土地入股集体经营的创新，是在坚持农民土地承包权的基础上，对经营权进行三个方面的制度创新。一是科学控制经营规模。包括土地规模和人员规模。充分考虑到生产人员的经营能力、土地分布情况，计算好成本投入与产出间的关系，科学控制单个生产组的土地规模和人员组成，最大程度发挥规模经济效应。昆山市长云村每个田间管理员负责管理100－200亩；太仓市城厢镇东林村机械化程度高、农业社会化服务能力强，每个种田能手能负责管理600亩。二是建立“定产包干”机制。通过加强对生产人员的管理，依照经营面积的实际情况，制定合理的生产考核标准和工资标准，建立有效的激励与约束机制。如昆山市千灯镇规定“定产、包本和全奖全赔”、锦溪镇长云村规定“25%奖励或赔付”、太仓市城厢镇东林村规定“20%奖励或赔付”等。三是加强农业社会化服务。昆山市锦溪镇农服中心整合资源优势，发挥专业技术平台的协调功能，为土地入股集体经营试点村提供统一供应良种、统一施用化肥、统一防虫治病、统一田间管理、统一成本核算的“五统一”服务，降低了集体经营成本，促进农业增产增效；太仓市城厢镇东林村更是依托村办公司——金仓湖农业科技股份有限公司，使农业服务涵盖了合作农场的产前、产中、产后各个环节。

（四）广东佛山：农户承包土地股份制。1993-1997年，佛山推行农村股份合作制阶段（增人增股，减人减股）。主要做法是将“股份合作”产权模式引入农村集体所有制，以“股权证”形式体现和确定成员个人对集体资产的收益权，并对股权进行定期调整。因此，在落实二轮承包政策时，采取了股权涵盖土地承包经营权的做法，没有发放土地承包经营权证书。1998年至今，完善农村股份合作制阶段（探索股权固化，增人不增股，减人不减股）。随着当地经济社会发展水平提高和人口的大量城镇化，股权调整频繁，“增人增股，减人减股”的制度弊端日益显现，出嫁女等流动人口权益问题成为影响社会和谐的重要因素。针对这些问题，股权固化到人、固化到户摆上了佛山市部分村落的改革日程。如，南海提出了“确权到户、户内共享、社内流动、长久不变”的股权固化改革思路，并已经在部分村庄进行了试点。

四、关于互换形成“三权分置”

湖北沙洋“连片耕种”：承包权不变，交换经营权。沙洋县结合确权登记工作开展“按户连片”耕种试点。沙洋县鄂冢村从实际出发，选择了“各户承包地承包权不变、通过交换经营权实现连片耕作”的办法。交换经营权的大致做法是：如果哪个农户家有比较大的地块，即保留这个地块的经营权，并以这个地块为起始，通过协商把临近这个大地块的几个小地块的经营权交换到自家来，从而实现连片耕作。马新村有15个村民小组。其中，第4、7、9、14四个组采取“重新分地、面积不变”的办法（其实质是集体统一组织进行“承包经营权交换”），其他十一个组采取“农户间协商、交换承包地”的办法。童沙村有12个村民小组。其中，第7、8、9、12四个组采取“重新分地、面积改变”（即增人增地、减人减地）的办法，其他八个组采取“农户间协商、交换承包地”的办法。目前，沙洋县已完成按户连片耕地面积85.3万亩，总体连片率已达89.6%。其中，采取“各户承包权不变、农户间协商交换经营权”模式的土地面积约75.9万亩，占连片耕种总面积的89%；采取“农户间协商交换承包经营权”模式的连片面积约6.8万亩，占8%；采取“土地重分”（一般面积不变）模式连片面积约2.6万亩，占3%。

五、关于托管形成“三权分置”

山东济宁农业生产托管：承包权保留，经营权共享。当地农业生产托管的基本做法是以流通和加工龙头企业为依托，以供销社乡镇基层社为服务载体，以合作社为纽带，联合村“两委”，以合同约定服务内容，对小麦、玉米、水稻等大田作物开展统一管理服务。按带动模式主要有五种类型。优势服务项目带动型。以优势服务项目为切入点，逐步扩大托管服务内容和服务领域。嘉祥县农家人种植合作社，从传统农资经营入手，以农民需求为导向，以种肥同播为切入点，变卖商品为卖服务，逐步扩大服务范围和服务领域，开展了宽幅精播、深耕疏松、病虫害统防统治等环节服务。农民合作社带动型。以基层供销社为依托，发起成立农民合作社，由合作社负责农业生产经营，提供各项托管服务。龙头企业带动型。依托流通和加工龙头企业，通过提供物资、技术、订单和加工、销售等，为农业生产托管提供支持，形成生产、加工、销售及品牌培育、基地建设一条龙服务。部门协作型。农业、科技、水利、农机、粮食、供销社等部门协调配合，充分发挥各部门政策资源、信息资源、技术人才资源、组织经营网络，形成支持农业、服务农业的合力，推进了农业服务规模化。社村共建型。充分发挥基层供销社的优势，与村“两委”密切配合，共同组织领办合作社，构建基层供销社+村级党组织+合作经济组织“三位一体”模式，开展农业生产托管服务，实现利益共赢。

六、思考及启示

（一）基于不同探索形式的绩效分析

1.“三权分置”实现形式多元化多路径，但不同形式探索都归向一个目标：促进农业生产，提升农业竞争力。当前，我国农业亟须在全球农业竞争中找准新的定位和提升竞争力。从各地实践看，无论是崇州共营制、沙洋连片耕种、佛山股份合作，还是济宁农业生产托管等，是各地实现“三权分置”的不同形式选择。虽然方式不同，但没有优劣之分，且都有一个共同目标，即将分散的农地进行集中，实现土地资源的优化配置，形成多种形式的适度规模经营，提升农业生产效率和规模效益。

2.不同形式探索基于当地生产力水平、人员结构和传统习惯决定，应循序渐进。我国农村人口众多，农业劳动力向非农产业、农业人口向城镇转移是一个漫长的历史过程，在实践中必然表现出渐进性、阶段性，而在承包农户脱农的不同阶段，对转移多少土地经营权就会有不同的选择。从长远看，在当前农地制度框架下，土地经营权流转形成的连片成方式的规模经营是最彻底的农业规模经营方式，是发展的目标和方向。随着承包农户向二、三产业转移稳定性的提升，权责关系简单明确、规模经营效率较高的流转方式将会逐渐占据更多的市场空间。同时，必须注意的是，由于农村劳动力转移的渐进性、长期性和反复性，通过共享土地经营权，以组织或服务规模扩大形成的规模经营，将在相当长的时期内成为我国农业规模经营的重要路径。

3.各地实现“三权分置”绩效良好，体现了中国特色。从各地实践看，虽然采用不同形式的“三权分置”，但都取得良好成效，实现了集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，促进当地规模经营，提升了农业生产效率和劳动生产率，增加了农民收入，促进城乡、工农、区域协调发展，这为加快转变农业发展方式，走出一条中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。

（二）两点启示

1.完善农村基本经营制度要因地制宜、循序渐进。各地的差异性决定了我国的农村土地经营方式和形式具有较强的区域多样化特征，这也反映了我国农民与土地关系的多样性。这种多元化、多形式的实践特征表明，在完善农村基本经营制度方面要因地制宜，不能一刀切，同时也要循序渐进。

2.“耕者有其田（权）”的制度安排有利于现阶段我国农业发展。“有恒产者有恒心”。无论是我国还是西方国家的历史实践都表明，建立劳动者直接占用土地或拥有土地使用权的“自耕农”制度，最有利于调动生产积极性。从我国农地制度变迁历程看，只要“耕者有其田”的原则能够落实，农业农村就能够保持良好的发展，制度绩效明显。当然，在不同的时期，“耕者有其田”有不同的实现形式。我国农村集体土地所有制实行的以集体经济组织为载体、以承包期满按人口平均承包为路径建立的“耕地有其田（权）”制度，在最大限度地保证社会公平基础上，能够充分发挥“统”与“分”功能，实现农业多种形式规模经营。