老龄化背景下中国失独老人的养老风险及其保障问题

程　娟　牛　原　刘　芳　

(重庆人文科技学院管理学院，重庆　401524)

1深圳大学社会发展与公共政策研究中心

2重庆师范大学历史与社会学院

中国目前呈现出明显的老龄化趋势，养老问题备受关注，而失独老人的养老问题更是社会保障的难点问题。分析失独老人面临的养老风险及产生风险的原因，提出相关对策建议，对于完善失独老人养老保障体系、解决失独老人养老问题有重要意义。

1　老龄化背景下我国失独老人面临的养老风险

1.1经济风险在中国传统的家庭观念中，孩子是家庭的中心，而独生子女更是父母唯一的希望，一旦子女遭遇疾病，父母往往会倾尽全力为子女救治，不放弃一丝希望，对于收入并不丰厚的家庭来说，高额的医药费就可能掏空全家所有的积蓄，子女离世以后失独老人也就陷入了较差的经济状况中〔1〕。而有些家庭中父母步入老年，逐渐失去了经济的独立性。对于养老保障薄弱的人群已成年的子女是父母唯一的经济来源。经济风险是失独老人首先要面对的养老风险〔2〕。

1.2心理健康风险失独老人不一定是孤老，而是要面临失去自己唯一孩子的悲痛。失独老人普遍面临严重的心理健康风险，失去唯一子女的悲痛和自责，往往会使失独老人在很长一段时间内失去对于生活的热情，导致生活中饮食不规律、失眠等问题，从而影响失独老人的身体健康。失独老人往往比一般的老人更加敏感脆弱、消极低落，容易有自我封闭的倾向。心理健康风险之所以被归纳为养老风险，不仅是因为心理健康问题会影响失独老人的身体健康和生活质量，还会使失独老人陷入自我封闭的状态，主动切断来自社会的帮助〔3〕。

1.3养老规划风险养老规划风险是失独老人普遍面临的养老风险，受中国传统观念的影响，家庭养老模式仍然是失独老人主要推崇的养老模式，子女离世以后无法承担失独老人的养老责任，但失独老人仍会选择在家中养老，有的独自居住，有的与配偶共同居住，相互承担养老的责任。虽然亲戚、邻居也会给予一定的关注和照顾，但是这种主要依靠自己和配偶的养老方式仍然存在很大的风险。与此同时，我国依靠养老机构养老的模式并不完善，公立的养老机构虽然管理比较规范，但是床位紧缺，供不应求。近年来，私立养老机构越来越多，但是存在管理不规范、收费高等诸多问题，养老机构虐待老人的事件时有发生。而且，申请进入养老机构养老需要亲属担保，需要提供一系列的担保材料，失独老人由于失去了唯一的子女因此存在无人担保的问题。基于这样的现状，许多失独老人被迫放弃养老机构养老的规划，选择回归家庭养老，和一般老人养老规划比，失独老人有更多现实问题，因此，养老规划风险是失独老人面临的又一风险。

2　失独老人养老风险产生的原因

2.1缺乏专门针对失独老人的法律规范目前，我国制定了一系列与养老相关的法律规范，如《中华人民共和国老年人权益保障法》、《社会救助法》等，然而这些法律中，却没有专门针对失独老人的法律条文。以《中华人民共和国老年人权益保障法》为例，该法律规范对赡养人与老年人之间的权利义务等各项内容都进行了详细的规定，却没有专门对于失去了完整家庭的失独老人的养老问题进行明确的规定。失独老人既不完全属于孤寡老人的范畴，又不属于残疾老人的范畴，其面临的养老风险与一般的养老风险也不尽相同。2012年，在基本民生保障工作发布会上，民政部负责人就失独老人问题进行了发言，指出对于城市的失独老人，应对照“三无”老人的相关政策给予相对应的社会援助，而对于农村的失独老人，则应对照“五保户”老人的相关政策给予相对应的社会援助。然而，无论是“三无”老人还是“五保户”老人，其与失独老人的情况存在明显差异，不能一味划等号。总体来说，我国目前缺乏专门针对失独老人的法律规范，由于缺乏明确的法律规范，导致失独老人的养老责任缺乏相对应的负责人，最终导致失独老人面临各种养老风险。

2.2各地区救助水平差异大，缺乏非经济性扶助现行的《人口与计划生育法》明确规定；“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。基于这样的法律规范，各省以《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》为导向，提出了针对失独老人扶助的方案如《北京市独生子女伤残家庭特别扶助制度实施方案》。这些扶助方案虽然填补了相关法律规范的不足，然而由于缺乏具体的标准规范，不同的地区扶助方案的制度设计存在较大的弹性，这不仅导致不同地区对于失独老人的扶助标准和具体内容差异较大，呈现不同程度的不公平，而且导致许多扶助项目难以得到落实。同时扶助方案往往只提到了救济金的问题，只停留在了物质条件的扶助，对于失独老人的心理健康和生活上的扶助少有涉及。

2.3对于失独老人养老保障缺乏顶层设计，难以进行精准定位在失独老人的养老保障体系的建设方面，各地也在不断推进，取得了一定的成绩，养老保障体系的覆盖项目也越来越广。以北京市为例，北京市相关部门不仅为失独老人提供基本的经济救助，而且还出资为失独老人购买医疗保险，使失独老人不仅能够老有所养，还能病有所医。而福建漳州市的扶助方案中，更是将心理扶助纳入了失独老人的扶助项目中，制定了走访慰问等相关制度。然而，目前对于养老保障缺乏顶层设计，国家没有构建统一的失独老人养老规划策略和方案，仅依靠地方的力量，难以实现失独老人养老保障体系的完善性，也无法保证失独老人养老资源的公平。虽然个别地区在失独老人养老保障体系的构建方面取得了突破，但是有些地方的进展却非常缓慢。可见，由于缺乏顶层设计，失独老人养老规划问题没有明确的指导方向，使得地方政府无法进行精准定位，只能依靠自己摸索前行，这样最终导致失独老人养老保障体系的构建和完善工作难以在全国范围内有计划、均衡的展开。

3　老龄化背景下失独老人养老保障体系的完善对策

3.1制定和完善相关立法，做好养老保障的顶层设计工作

3.1.1制定和完善相关立法关于失独老人相关立法的完善，首先不在于法律规范条例的多少，而在于法律规范条例的针对性。民政部表示要参考城市的“三无”老人政策和农村的“五保户”政策来应对和解决失独老人的养老问题。然而，“三无”老人是指城镇居民中无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养或扶养能力的60周岁及以上老年人，失独老人并不完全是无劳动能力、无生活来源的人，这就使得有劳动能力、有生活来源失独老人的养老问题无法可依。相关部门要制定以失独老人为保护对象的养老保障法律，只有在相关法律中明确失独老人法律地位和法律权利，才能够保证失独老人养老保障体系的构建和完善有法可依，才能够保证失独老人养老风险能够通过法律保护来获得有效的预防。其次，相关立法要明确政府在失独老人养老保障中的角色定位，对于具体每项养老任务由哪个部门负责、怎样负责，要进行详细的说明，如救济补助由哪个部门来负责发放，心理疏导工作由哪个部门来负责开展及如何开展。只有这样，才能够保证失独老人的养老保障能够全面化、具体化，能够真正落到实处，有效避免相关部门推卸责任，或者是责任履行不到位的问题。

3.1.2做好养老保障的顶层设计工作失独老人遍布全国各地，失独老人的养老保障工作复杂而艰巨。只有对全国失独老人的养老保障工作做好战略性的总体部署，也就是做好顶层设计工作，才能够为各地方的失独老人养老保障工作的开展提供指导方向，避免各地方养老水平差距过大。失独老人最需要的不仅仅是经济方面的援助，还包括精神层面的慰藉。国家相关部门在开展失独老人养老保障的顶层设计工作时要注重以失独老人的经济扶助、心理支持、养老规划3个主要的养老风险为出发点，进行全方位的战略部署。只有这样，才能够保证失独老人养老保障工作的公平性和可持续性。

3.2提高经济救助水平，为失独老人购买相关保险

3.2.1提高经济救助水平，改善失独老人经济状况2013年，国家卫计委联合财政部、民政部、人社部等5大部门发布了《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，明确指示要逐步提高对于困难家庭的经济扶助标准，要使经济扶助标准的提升跟上社会经济发展的步伐。为了落实这个指示，2014年国家相关部门结合不同地区的实际情况，提升了独生子女伤残、死亡家庭夫妻的经济扶助基本标准。地方政府也纷纷响应中央的号召，对地方扶助标准进行了调整，提高了扶助金额。这对于改善失独老人的经济状况有重要的作用，为了将这种好的趋势延续下去，相关部门应构建失独老人扶助标准调整机制，定期上调扶助标准。与此同时，相关部门还要在基础标准上制定相关细则，使各区域的失独老人扶助标准差异不要太大，从而保证失独老人经济扶助的公平性和协调性。

3.2.2为失独老人购买相关保险国家相关部门除了给予失独老人基本的经济扶助，还应该出资为失独老人购买相关保险，尤其是医疗保险。对于老人来说，医疗开销在日常开销中占比非常大。因此，只有让失独老人有钱看病，才能让失独老人不会陷入经济窘境。此外，国外一些发达国家专门为老人创设了长期护理保险，这也是非常值得我国借鉴。长期护理保险让失独老人能够在需要的时候享受到护理服务，这对失独老人非常重要。目前，我国相关部门已经提出了特殊困难家庭老年护理补贴的概念，也指出在不久的将来会构建老年护理补贴制度，但是还没有得到进一步落实。相关部门应积极学习和借鉴国外先进经验，结合国情构建专门针对失独老人的商业性的长期护理保险制度，明确长期护理的内容，包括身体健康、心理健康的护理。只有包含了这些内容，该保险才能够称得上是真正意义的养老保险，能够为失独老人未来的生活提供更大的保障。国家应给予适当的补贴，专门用于长期护理保险的购买，以此鼓励失独老人购买长期护理保险。

3.3优化失独老人精神援助的社会支持网失独老人的非经济援助往往对于失独老人来说更加重要，而这种非经济援助仅靠政府的力量无法实现，需要更多的社会力量的参与。首先，政府应培育社会组织特别是社会工作服务机构和志愿者队伍。通过政府购买服务的方式向失独家庭提供专业服务，使失独家庭摆脱精神困境，增强他们的自我效能感。其次，政府应与社会援助机构建立联系，组织专业心理咨询师，定期进入社区，免费为失独老人进行心理疏导。最后，政府应构建专门针对失独老人的网络社交平台，让有同样经历的失独老人能够建立联系，相互扶持、相互鼓励。一些失独老人不会使用网络社交平台，志愿者可以为失独老人提供相关指导。此外，政府还要做好宣传教育工作，鼓励与失独老人有亲缘关系的人形成更加开阔的家庭观，多关注身边的失独老人，让失独老人能够找到新的心理支撑。

3.4做好失独老人养老规划工作针对失独老人的养老规划问题政府应予以重视，提出多种相应的备选应对方案，在进行一系列调查、试点工作以后，对方案进行进一步完善，选择一些切实可行的方案进行落实，让失独老人能够选择适合自己的养老规划方案，在这样的规划下过上有质量的生活，安心惬意地度过余生。首先，政府应完善社区家庭养老规划方案，满足愿意在家中养老失独老人的养老需求〔4〕。社区家庭养老规划存在较大的灵活性，可以拥有多种具体方案，具体采取哪种方案，要结合社区的实际情况。

其次，国家相关部门要加快步伐，扩大公立养老机构的数量和规模，使公立养老机构的建设能够跟上我国老龄化发展的速度。与此同时，国家相关部门还要出台相关规范，保证私立养老机构的规范化运营。只有这样，才能够有更多的失独老人愿意并且能够选择在养老机构中安度晚年。

综上所述，老龄化的时代背景给失独老人养老带来了前所未有的挑战，想要有效抵御养老风险，不能仅仅依靠失独老人自身的力量，也不能完全依靠政府的力量。政府要积极面对缺乏专门针对失独老人的法律规范、缺乏非经济性扶助、对于养老保障缺乏顶层设计这些根源性问题，制定和完善相关立法、做好养老保障的顶层设计工作和养老规划工作、提高经济救助水平、优化失独老人精神援助的社会支持网。

1钱诚灵，董荣好，刘晓琳，等.上海“失独”群体的养老现状调查及对策建议〔J〕.改革与开放,2014；(9):51-3.

2肖霖，孙玫，王庆妍，等.中国失独家庭面临的困境及应对策略〔J〕.中国老年学杂志，2016；36(3)：742-4.

3吴润方,熊紫薇,朱兴涛.城镇失独老人精神养老现状及对策研究——以J省C市为例〔J〕.改革与开放,2016；(16):87-9.

4张甦.我国失独家庭养老问题探究〔D〕.西安：陕西师范大学,2015.