城镇化视角下的财政政策研究

摘 要：城镇化推进的过程离不开政府财政政策的支持，文章从城镇化与财政的关系出发，分析了城镇化的发展进程对政府财政收支的影响，接着从理论基础角度讨论了运用财政政策推进城镇化建设的必然性，最后结合转移支付制度、多方位融资方式给出城镇化建设过程中的财政建议，希望通过研究，找到利用财政政策促进城镇化建设的有效路径，促进城镇化建设更好地发展。

关键词：城镇化;财政政策;转移支付;财政关系

中图分类号：F812.2      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）07-0077-02

城镇化是现代城市型社会逐渐转变的历史过程，涉及内容丰富，很多学者已经从人口学、经济学、社会学等角度对城镇化的概念做了阐释，有关数据显示，中国城市化已经突破了50%。而财政政策对我国城镇化进程具有重大影响，从某种程度上说，财政政策决定着城镇化的进程。

一、 城镇化与财政的关系

（一）城镇化的发展水平影响着财政的收支状况

首先，城镇化的发展能够促进生产要素的优化配置，有助于形成产业集聚群，进而发挥集聚效应，使投资的平均成本和边际成本显著降低，可以产生较大的市场以及更高的利润。随着经济活动不断地向城市集中，市场需求也会快速增长，呈现出多元化的需求，也会促进更加专业化的分工，带来经济效率的进一步提升。同时，城镇化带来的规模效应反过来会扩大经济运行规模，进而增加税收来源，提升国家的财政收入。其次，随着城镇化的发展，科学技术随之进步，产业结构也會相应进行转换和优化升级。随着经济全球化的发展，一些研究开发、现代服务行业，如金融业、计算机服务业等新型业态，需要依托城市集聚优势才能快速发展，而这些产业的高回报又能够吸引更多的资本、先进的技术和高素质人才，这些要素的整合反过来会促进科学技术的进步与创新，并促进形成新兴产业。随着城镇化的发展，我国产业结构中的服务业和工业的比重将会进一步提高，而服务业和工业的财政贡献能力明显高于农业的财政贡献能力，所以城镇化进程中产业结构的改变与优化升级会使得服务业带来的财政收入有较大增加，导致财政收入来源的格局发生较大变化。此外，城镇化不仅会对财政收入产生影响——增加财政收入，而且对财政的支出也会产生巨大影响：城镇化进程带来的人口聚集改变了以往相对分散的情况，提高了基本公共服务的资金使用效率，减少了支出成本。

（二）运用财政政策推进城镇化建设的必然性

城镇化建设具有准公共产品的特性，这是财政政策参与城镇化建设的理论依据。准公共产品具有外部性和不完全的非排他性与非竞争性的特点。城镇化建设进程有促进城乡快速发展、带动周边经济的发展、辐射范围广、可以有效解决部分农村地区贫困问题、加快产业结构优化升级、提高国民素质等优势。这些外部效应不完全具有私人物品消费的独立性，它的消费和供给是存在溢出性的，在其外部性覆盖的范畴和领域内，它具有共同消费性，从而体现出城镇化建设的公共性特点。而且，在城镇化的进程中，获得收益的边际成本接近于零，在技术上很难将特定的独立个体剔除在收益范围之外，这是城镇化建设得不完全的非排他性与非竞争性。因此，城镇化建设进程的推进无法简单地依靠市场的资源配置来进行调节，需要政府的财政政策来进行干预。在城镇化进程中，公共支出规模会大幅提高，需要财政给予大力支持。在推进城镇化进程中，基础设施建设会大力开展，因为一个地区基础设施建设的程度不仅是居民进行生产生活的首要考虑因素，而且也是发挥地区集聚承载能力的关键因素，还是地区经济发展过程中必不可少的硬件设施。但一般来说基础设施建设投资额度较大，投资时间相对较长，投资回报率较低，私人部门往往会望而却步。尽管近年广泛开展的政府与社会资本合作模式可以在某种程度上吸引社会资本的参与，但参与率仍然不高，绝大部分社会资本仍处于观望状态，这种情况下就迫切需要财政上提供资金来完成城镇化建设。另外，在城镇人口聚集的过程中，居民对教育、医疗等基本公共服务的需求也逐渐增加，这些公共服务的供给是城镇发展的软实力，在很大程度上决定着这个地区的发展趋势，而良好的公共服务需要大量的注入资金，因此也需要财政进行资金支持。

（三）城镇化建设需要财政政策引导

城镇化建设过程中，能够实现产业结构优化升级和促进区域协调发展，但这需要政府财政政策的积极引导。在城镇化发展进程中，传统行业受到外部冲击，将面临转型的压力，开始将传统上的高污染、高排放的发展模式转换成低污染、低消耗的生产模式。第三产业比重将会增加，且发展迅速。为引导甚至加速这种变化，政府就要利用积极的财政政策进行调控，如税收返还、政府财政补贴。而且在城镇化的发展进程中，考虑到不同地区的经济发展情况不同，在相当长的一段时期内会存在地区发展不平衡的问题，这也需要通过政府财政转移支付的方式，增加对落后地区的财政补贴，同时配合政策引导，促进落后地区经济的发展，缩小地区间差距，促进地区间经济的协调发展。

二、 城镇化建设过程中的财政建议

（一）调整政府间的财政关系

我国经济发展过程中，各级政府间的财政关系划分不科学，使得地方政府事权与支出责任不匹配，导致在城镇化建设过程中地方政府面临较大的财政压力。为缓解地方政府的财政压力，需要科学调整政府间的财政关系，让地方政府在城镇化建设过程中更有效地提供基础设施和基本公共服务。

经过分税制改革后，我国各级政府在原则上确立了事权与支出责任的划分，但在实际中缺乏规范的操作过程，问题颇多，如地方政府在处理具有广泛外溢性公共事务时存在支出责任错位，而上级政府在事权下放的同时，相关财力并未相应匹配，使地方政府财政存在较大缺口。因此，我国要在分税制的基础上进一步科学划分地方与中央的支出责任：可按照受益原则，对事权进行科学下放，如对跨多区域的公共性事务，按照各地区实际收益比例，确定各自的支出责任;也可根据信息处理复杂性原则进行划分，即信息处理复杂程度越高，越应该由地方政府管理，由地方政府承担支出责任。另外也要适当下放地方政府适当财权，给予地方政府适当的税收立法权，培训符合地方实际情况的税收体系，这样不仅能够有效改善城镇化进程中所面临的预算约束，提高供给效率，而且有利于完善我国地方的税收体系。同时配合财政上转移支付手段，保证地方政府财力充足，实现事权与支出责任相一致，增强地方政府推动城镇化发展的整体把控能力。

（二）完善转移支付制度

为了解决财政薄弱地区的资金缺口，均衡各地区之间的财政差距，实现地区间基本公共服务的均等化，中央给予地方财政一部分转移支付，但转移支付制度仍需完善：

首先，我国的财政专项转移支付具有资金数额大、专款专用且一般要求地方政府安排相应配套资金的特性，使得地方政府不能统筹规划，往往会造成地方政府供需错位，加大了地方政府的财政压力，影响公共服务的供给，降低了资金使用效率，而且专项转移支付在资金分配上容易产生寻租行为，在监管上也存在较大难度。我国财政一般转移支付用于提供基本公共服务，资金灵活，地方政府可以根据实际情况合理安排资金用途。因此在城镇化进程中，要加大一般转移支付的比重，能够让地方政府充分利用转移支付的资金，提高使用效率，更好地提供基本公共服务。其次，税收返还制度在设计初始就有改善不同地区发展不平衡的作用，但实际中效果并不明显，甚至还有扩大地区间不平衡的趋势，因此要采用更加科学的税收返还金额的计算方法，在不打击地方政府积极性的同時，缩小地区间的不平衡差距。另外也可以借鉴德国的转移支付形式，实行横向转移支付制度，进一步提高转移支付的使用效率。最后，考虑到实际在推行城镇化建设过程中，往往是省以下的政府承担主要的事权，但现行的转移支付制度对省以下并没有做出清晰的安排，一般情况下行政层级越高，获得的转移支付就越多，这也会造成资金供需矛盾。因此要科学建立省以下的转移支付制度，保证城镇化进程的基层政府能够获得足够的财力，进而加快城镇化的进程。

（三）进行多方位融资建设，加强财政管理力度

从各国的城镇化发展经验来看，通过地方政府发行债券进行融资也是地方政府进行城镇化建设的重要融资方式。借鉴其他国家城镇化建设的经验，允许地方政府自主发行债券能够缓解地方政府的财政压力，是城镇化建设的一项重要融资方式。但由于我国地方政府发行债券存在诸如发行管理与风险控制等问题，因此，此项举措并不能有效缓解我国城镇化建设过程中面临的资金压力。为使此项融资方式完全开放，确保融资方式的连续，需要建立科学的地方政府债券管理框架，明确各地方政府债务规模上限，建立科学的风险控制方法，并考虑将地方政府举债情况纳入政效考核，加大信息披露，强化市场监督。另外，也可以采用PPP模式加快城镇化建设：采用政府与社会资本合作的方式进行城镇化建设，可以有效发挥财政的杠杆作用，利用财政资金撬动民间资本，进而缓解城镇化建设的压力。但由于我国PPP模式发展时间较短，使得在法律制度层面以及在实际操作中都会遇到很多问题，因此就需要建立明确的法律法规，从法律层面对PPP模式进行明确界定。在PPP模式的城镇化建设中，还要处理好风险识别、风险分担以及利益分享等问题，以吸引更多民间资本的广泛参与，让PPP模式真正成为城镇化发展中基础公共设施建设的重要方式。此外，还要严格预算管理，增加财政透明度，保证在城镇化建设过程中实现公共资源的优化配置。

充分发挥政府财政职能，推进城镇化进程。首先充分发挥政府财政职能，逐步实现基本公共服务的均等化，加大对城镇地区基础教育、基本医疗保障服务、再就业培训的资金投入，让所有人都能够分享城镇化发展带来的红利，增强城镇化的包容性。另外，通过财政投资，借助政策优势，可以发挥集聚效应，逐渐调节产业结构，优化结构升级，实现区域协调、持续发展。

参考文献：

[1]胡娟.推进城镇化发展的财政政策研究[D].贵阳：贵州财经大学，2015.

[2]张智乾.支持推进新型城镇化发展的财政政策建议[J].中国财政，2013（20）：48-49.

[3]邾立涛.促进我国经济结构调整的财政政策研究[D].财政部财政科学研究所，2014.

作者简介：

肖康康，男，河南平顶山人，河南财经政法大学财政税务学院财政学专业，经济学硕士，研究方向：财政学。