大应急救援理念下民间应急救援组织进路探析

李利利+刘庆顺

[摘要]民间应急救援组织作为专业救援的有益补充，面临着愿景与现实之间的矛盾，饱受人员紧张、资金装备紧缺等问题困扰。如何有效发挥民间救援组织积极自发参与救援，值得我们思索和探讨。借鉴国际相关经验，政府的政策供给和民间应急救援组织的服务提供是大应急救援理念下民间应急救援组织的主要进路。

[关键词]大应急救援；民间应急救援组织；应急管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801171

近年来，我国的民间应急救援组织呈现快速增长态势，不同领域的民间应急救援组织纷纷涌现。据不完全统计，在全国范围内，民间应急救援组织的数量已超过350个。[1]民间救援组织覆盖面更广、更灵活，在应急处置中扮演着重要的角色。然而，我国民间应急救援组织虽然数量众多，但救援水平不一、能力参差不齐，并且出现“野蛮式生长”[2]，处境尴尬。因此，探讨民间应急救援组织的发展问题，加强民间应急救援力量和质量迫在眉睫。

1民间应急救援组织的困境及根源

11困境——以猛虎应急救援队为个案的分析

临沂兰陵县猛虎救援队是由左海州队长于2016年自掏腰包办公益、自资组建的，是民间业余的纯公益的道路车辆应急救援和志愿扶贫机构。猛虎公益救援队由最初的几十人，到现在的成员规模3000多人，正式队员1000多人。救援项目主要是针对车辆应急救援，包括车辆馈电、车辆爆胎、没油、陷泥里或沟里等特殊应急救援，救援期间不收取任何费用。仅在送油、补胎特殊情况下收取成本费用。现在，救援队已经加入了山东省公益救援联盟，把所有的救援队联盟信息共享。

虽然猛虎救援队刚组成不久，但也未能摆脱困扰多数民间应急救援组织的难题：

第一，组织和人员身份问题，缺乏社会认同。救援队员基本上都经历过这样的苦楚：家人和工作单位不理解不支持、培训经费不足救援设备缺乏、法律保障尚不完善，救人担心被讹，缺乏精神上的支持与鼓励。

第二，资金短板。一位猛虎公益救援队的队员说：“救援完全是公益的，不收一分钱。”训练、救援装备的购买，都是队员自己花钱，执行AA制。庞大的开支紧靠个人很难长期维持，致使绝大多数民间应急救援组织都面临资金匮乏的难题。

第三，缺乏专业性。民间救援队对队员的专业性要求较低，对队员的专业培训、训练也较少。与国外相比，国内的民间公益救援组织和人员大多属于非正式志愿者，救援水平参差不齐，达不到专业全能水平，救援作用往往大打折扣。

第四，人手不足，出勤率无法保证。由于是完全的纯公益，救援人员参与救援不仅没有任何收入，还要自己出资，随着助人的激情和热情退去，救援人员便不再积极参与到公益救援行动中。

12根源

一是民间应急救援组织面临制度枷锁。一方面，民间应急救援组织缺乏必要的法律保障。我國法律中没有明确规定民间应急救援组织的性质、救援人员的条件、人身和财物的损坏赔偿问题。另一方面，注册门槛太高，民间应急救援组织想注册又困于启动资金，致使身份尴尬，行动处处受限。

二是公益定位导致民间应急救援组织难以为继。公益的义务性和无偿性使民间救援组织长期“只出不入”或“入不敷出”，难以长期维持。

三是民间应急救援组织与政府部门以及其他救援组织之间的协调还没有常态化和制度化，大应急救援理念未形成。一方面民间应急救援组织自愿组成，在应急救援领域与专业救援部门的职能也会产生冲突。另一方面无法与报警平台联动，无法第一时间获得求救信息，往往致使错失最佳救援时机。

四是经费落实与政策扶持不到位。现在民间应急救援队伍发展的最大瓶颈是应急救援经费短缺，这往往使民间应急救援组织产生得快，解散得也快，无法长期存活。

五是组织内部规范化管理尚待改善。民间应急救援组织虽然救援人员数量庞大，但组织体系不完善，对救援人员的管理不到位，有碍于民间应急救援组织救援工作的顺利开展和救援能力的提升。

2国际民间应急救援组织建设经验与借鉴

国际上已经形成了完善的社会化大应急救援理念。在国外，政府组织在拥有自己的救援队伍的同时也鼓励并支持民间队伍的发展。

香港的应急救援组织每年可享受政府财政的全部或部分拨款。[3]平时，救援队安排救援人员二十四小时轮流值班。虽然不给值班人员薪酬，却给予一定的补助，值班人员的雇工单位不得为难，不扣工资。这些规定都通过法律进行确定，确保救援人员的权益。

澳大利亚有完善的法律体系规范应急救援，而且形成了大应急理念。 [4]关键的是政府部门予以高度重视，体现在：一是民间应急救援组织的专用设施、救援装备和队员培训主要由政府财政支持承担；二是民间应急救援组织与政府以及企业签订协议。突发事件发生时，应急管理中心及时统一协调社会资源进行救援。

美国的民间应急救援组织是救援协会，成员全部由志愿者构成。救援协会在各地都设置多个救援中心，并安排专人值班。紧急救援时，一般会安排大概25名救援人员，并保证要至少10名救援人员去执行救援行动。[5]此外，美国的救援协会还可享受政府的一系列政策优惠。

日本的民间应急救援组织称作灾害志愿者中心，是联合、协调民间救援组织进行应急救援的机构。[4]此外，日本政府修改了《灾害对策基本法》，在法律上首次明确了国家和地方政府要努力创造有利于民间应急救援组织及时、有序展开救援的条件。

完善的法律体系和政府的扶持政策，以及良好的联合、协调机制，这些举措都值得我们借鉴学习。一是在法律上明确了民间公益应急救援组织的地位，组织受到认可，救援人员的权益也得到保障；二是政府给予一定的政策和经费支持，并有奖励措施，鼓励更多民众多参与志愿救助行动；三是注重救援组织和救援信息的协调和共享；四是重视对救援专业水平和技能的培训。这些政策和措施消除了民间应急救援组织和救援人员的后顾之忧，使其全身心投入救援行动中。endprint

3我国民间应急救援组织的进路

美国一学者认为一个NGO的发展必须达到四个方面的平衡：[6]从需求方来看，就是服务提供、公民与政治参与；从供给方来看，就是资金来源、表达一定的价值观和信仰。我国民间应急救援组织也可从制度供给和服务提供两方面予以完善，寻求进路。

31制度供给：创新政府管理模式

扶持民间应急救援组织的发展是大应急管理理念下社会应急体系建设的重要内容。

一是对民间应急救援组织进行合法性身份确认。要健全法律法规，从法律层面对民间应急救援组织的公益性、权利义务、救援形式、资金来源等问题予以明确。

二是明确民间应急救援组织的定位。首先，确定民间应急救援组织的公益性质，拒绝与经济利益挂钩，保持公益性与非营利性。其次，应明确民间应急救援组织是常态应急机制的专业化补充，是配合、补充政府应对灾害救援工作的“配角”角色。

三是放宽公益组织准入门槛。据不完全统计，灾难发生后的绝大多数获救人员都是由民间应急救援人员救助的，官方专业救援部门救助的人员仅占总数的5%左右。[7]政府部门应适当放宽对民间救援组织注册条件和要求，积极将有条件的和有意愿的民间应急救援组织列入统一管理、统一培训、统一协调的救援服务行列中。

四是完善协调与联合机制。应充分利用信息化优势，完善应急救援领域“互联网+应急救援”建设，建立全国统一的应急救援指挥协调平台[8]，促进不同民间救援组织之间的信息互通和资源充分利用。

五是要落实经费保障，奠定物质基础。第一，可以根据每个组织的不同救援领域制定详细、明确的政府购买服务清单，对救援组织参与救援切实起到鼓励和引导作用。第二，可将民间应急救援纳入预算，加大政府财政资金的支持力度。有条件的部门可提供免租或低租金的设备安放和管理用房，在赞助、义卖等方面给予政策倾斜。第三，政府还可通过成立专项资金，鼓励社会捐赠等方法拓宽民间应急救援组织的资金来源渠道。

六是完善民间应急救援组织的日常管理准则。首先，建立民间应急救援工作的考核评估体系。建立激励机制，表彰表现突出的民间应急救援组织及先进个人。其次，统一编制救援指导手册，并对救援人员定期进行培训。最后，还应加强对民间应急救援组织的监管，完善监督机制，避免民间应急救援组织的无序产生和发展。

32服务提供：提高民间应急救援组织的组织化程度和服务能力

一是规范组织的职能部门设置。可借鉴民办非企业等组织进行部门设置，完善内部职能分工和组织化建设。制定民间应急救援组织的章程，并设定救援的职能部门，一般包括应急服务部、行动与培训部以及办公室等部门，必须配备专职人员值班。

二是加强组织培训，增强应急救援能力。应急救援经验是需要积累的，需要在实践当中不断地探索。加强对民间应急救援人员的培训和指导，规范培训制度，尤其要加强救援人员的体能和心理训练，明确各自职责，熟悉应急预案的制订流程，实现应急救援训练常态化。

三是提供差异化应急救援服务。专业化的核心是服务提供的多样性，以专业作为其核心竞争力。除了应急救援外，还包括心理安慰以及后期服务等都需要极强的专业性工作。民间应急救援者应结合自身职业、能力的特长做好相应的准备。在组建时，应尽量避免与其他应急救援组织的救援项目相重合、冲突。

四是积极与现有应急体制很好地结合。对于那些希望与政府和红十字会合作的民间应急救援组织，可选择注册为民办非企业单位，获得合法身份。对于不希望注册成正式组织的民间救援组织，可以给他们正式身份，使他们被认可，但不能干涉他们的发展和行动，确保他们有独立的运作模式，有一套自己的东西。

五是寻求企业的资金支持。民间救援组织可通过救援培训活动或其他社会服务取得一定的资金收入，还可通过整合优化社会资源，弥补平时资金短缺。在接受企业资金资助时应注意：第一，要避免和利益挂钩，避免参与到容易使民间应急救援组织迷失方向、违背其公益性质或初衷的项目和活动。第二，签定捐赠或合作合同，规避法律风险。

4结论

目前，我国民间应急救援组织的发展还面临重重困境和挑战。然而，现代化治理体系的形成、社会组织登记管理制度不断完善、我国法律体系建设逐渐健全以及政府扶持政策逐渐规范都为我国民间应急救援组织的发展创造了前所未有的机遇。随着大应急救援理念的形成，民间救援力量的不断壮大，救援能力的不断提升，我国民间应急救援组织将迎来新的春天。

参考文献：

[1]陈蔚林，陈洁锋经费不足不被理解，海南民间应急救援究竟路在何方？[N].海南日报，2016-04-19

[2]王煜民间救援，走出“野蛮生长”[N].新民周刊，2015-04-15

[3]胡磊济南民间救援队的生存尷尬，公益定位导致难以为继[N].济南日报，2015-07-01

[4]高路，胡永华非政府组织参与灾害救援的国际比较研究[J].国家财政，2012（1）.

[5]新浪网中国民间救援队生存样本[EB/OL].[2017-10-21].

http：//newssinacomcn/z/lantianjiuyuan/.

[6]韩俊魁遭遇自然灾害NGO该怎么做：紧急救援NGO研究[EB/OL].[2009-08-12].http：//gongyisohucom/20090813/ n265941191shtml.

[7]钟开斌现代应急管理的十大基本理念[N].学习时报，2013-03-26

[8]杨凯民间应急救援组织建设与政府管理模式创新[J].人民论坛，2014（6）：143-145endprint