政治接触:协商民主渐进发展的逻辑起点

徐 勇，郜清攀

(东北师范大学 政法学院,吉林 长春 130024)

当前的协商民主研究注重从协商对决策的实质性影响层面来考察协商民主的价值和功能,而对协商议程起点的关注不够重视。从协商议程的整个演进过程来看,在从协商议程的终点来观察协商民主运行的同时,还应当从起点充分审视协商民主发展的内在逻辑。在协商民主的具体实践中,政治接触无疑是协商民主议程的应然起点。在最原本的意义上,政治接触是指公民为解决个别政治问题,谋求个人或小部分人的利益而接触有关政府官员并对其产生一定影响的政治行为[1]。但在人们对这一概念的使用过程中,政治接触的内涵并不局限于此。这里,我们将政治接触定义为政党之间、政府之间、政府与社会公众之间，以及各种自治组织之间等通过各种媒介就共同关注的问题进行最基本意义上的沟通、交流和对话的过程。政治接触是协商民主得以正常开展的基础和前提,从政治接触的视角来审视和理解协商民主的功能和实践价值,有利于我们对协商民主的内在逻辑形成完全不同的认识和观念。

一、政治接触是协商民主渐进发展的起点

“渐进政治改革是中国政治改革的优选之路。”[2]作为当前中国政治改革的重要内容,建构符合中国国情的协商民主制度不是一蹴而就的,也必然需要经历一个在具体的实践中不断摸索、循序渐进、逐步完善的过程。这一要求构成了中国特色协商民主发展的渐进性特征，主要表现在以下三个方面。其一,协商民主的实践形式是一个逐步完善的过程,由于受自身发展水平的制约和外部条件的影响,协商民主实践形式的建构和发展不可能直接指向设计者的初衷,而是一个基于其现实表现和反馈不断调试和纠错的过程。其二,协商民主的作用、功能和价值在不断调试其实践形式的过程中得到逐步完善,伴随着协商民主实践形式的丰富,其从最简单意义上、最容易操作和控制的价值领域向最复杂意义上、最难以实现的价值领域不断延伸,进而完成了功能意义上的优化。例如,通过制度设计,在协商议程中实现参与主体之间自由、平等地沟通交流并非难事,然而,如何在多种相互冲突的价值规范之间保持平衡且不失协商议程的有效性却困难重重。其三,与协商民主相关的实践形式从临时性、偶然性、尝试性的活动逐步发展成为制度化、程序化、规范化的惯例或规约,进而对整个社会公众的认识和观念领域产生实质性影响。

协商民主的渐进性特征与其自身的发展逻辑相契合。其渐进性是自身发展的理论逻辑和实践逻辑的内在要求。首先,就协商民主与民主政治的关系而言,协商民主的渐进性是民主政治发展逻辑的内在要求,协商民主属于民主政治的范畴,而民主政治的发展向来都是一个渐进的过程。历史实践证明,民主政治的发展必须遵循渐进式发展的方式,任何试图通过激进形式推进民主政治发展的企图都将导致严重的政治动荡和社会混乱。作为民主政治的重要实践形式,协商民主的发展同样也必然遵循渐进式发展的逻辑。其次,就协商民主的具体实践而言,中国的社会经济政治文化发展状况决定了当前有效的民主政治建设必然是一个逐步推进、渐进发展的过程,任何激烈的政治改革都可能产生不可预期的国家和社会的危机。协商民主的渐进性是中国民主政治建设的内在要求。最后,就协商民主本身的特征而言,协商民主建构的复杂性决定了其自身的发展也必然遵循渐进式发展的规律,作为一种从理论到实践不过数十年的民主实践形式,协商民主的具体建构必然是一个不断摸索、循序渐进、逐步完善的过程。可见,中国特色协商民主的发展是渐进式的发展,基于中国民主建设和发展逻辑建构起来的协商民主模式也必然是渐进式的协商民主。

中国协商民主的具体实践证明,政治接触是这一渐进式协商民主发展模式的逻辑起点。具体而言,从理想的协商议程的演进顺序上看,协商民主是在政治接触正常展开的条件下,经过协商主体之间就共同关注的议题进行商议,而最终达成共识并对公共决策产生实质性影响。一切协商活动都必然从参与主体之间的有效接触开始。从协商议程各部分的相互影响来看,接触是协商的基础,协商是接触的延伸,是基于接触后在基本的共识下对分歧的进一步尝试性对话和沟通,其目标指向共识的拓展和深化。没有有效的接触,就不存在建设性的协商,而协商结果对决策产生影响就更无从谈起。从协商民主实践形式的具体发展过程来看,接触本身就是一种协商民主实践形式,这一协商形式并不一定必须以特定的协商议题为依托,而是基于关系的建立和信息的共享独立存在,其意义和价值直接指向接触本身。以接触为核心特征的协商民主形式为其整体水平不断优化升级奠定了第一块基石,只有不断丰富协商主体之间富有成效的接触形式，其他协商形式功能和作用的发挥才更具可能性。

二、政治接触之于民主政治发展的价值和意义

接触是一种多元主体间相互试探、相互了解的过程,通过有效接触,各个参与主体首先得以充分了解各方的基本价值偏好和心理倾向,其次明确相互之间对共同议题的分歧所在，以及在分歧基础上各自的底线,进而界定出参与各方达成共识的可行空间,最后为具体协商议程的开展乃至最终共识的达成做好充分的准备。可见,接触在最本源的意义上赋予了协商民主以积极意义。

(一)政治接触之于协商民主的价值和意义

在微观层面上,作为协商议程的起点,政治接触增进了多元参与主体之间的相互理解,为协商议程的正常开展乃至最终达成共识提供了坚定的心理基础。

首先,政治接触有利于多元参与主体矫正认知偏差。由于现代化导致的社会分工,使得群体之间职业、工作领域不同,进而造成了无交集的生产生活方式。在此基础上形成的阶层、利益分化导致不同群体之间在相互认识的过程中的严重的整体性偏见。这种群体间的偏见产生于“不平等的权力关系和社会地位”,其“反过来又巩固了业已存在的不平等关系, 并使之合理化”[3]。这种整体性偏见广泛存在于政社之间、劳资关系之间、干群之间、地域之间、城乡之间,并成为政社矛盾、劳资矛盾、干群矛盾、地域矛盾、城乡矛盾等各种矛盾滋生的潜在因素。这种相互之间认识上的偏差很容易导致不同群体之间的对立情绪。然而,不同群体在协商民主的环境中展开政治接触有利于矫正各自认识上的偏差。由于整个过程是在多元的参与主体之间进行,对话、沟通和接触的形式将原先作为整体存在的群体具体化为真实的个人。多元参与主体之间“通过对话交流进行的公共协商,促进了对自身文化的批判性反思”[4],进而使各交往主体认识对方的方式趋于理性。因此,在政治接触的过程中,交往对象的具体化弱化个体由于立场的偏见而产生的对某一群体的整体性印象,进而大大缓和了各种相互对立的群体之间的紧张关系。

其次,接触有利于多元参与主体建立交往关系。这种关系的基础并不囿于多元参与主体通过接触对协商议题达成共识,也有可能建立在交往过程本身。一旦接触和对话的行为发生,这种交往关系就可能在接触的基础上产生。例如,其可能产生于作为独立存在的公民个体之间,以一种私人交往关系的形态存在,表现为协商主体在协商议程之外对彼此能力、人格乃至精神的认同和赏识。协商活动为政府与企业之间、政府与社会组织之间、政府与普通公民之间，以及公民与公民之间搭建了一个通过接触结成稳定互动关系的平台。基于政治接触形成的交往关系是建立在互信的前提和基础上,持续性的政治接触使多元参与主体之间建立持久的信任关系成为可能。在一些学者的术语中,这种交往或信任关系的基础被称为“弱共识”:“即使在协商中文化主体之间很难达成共识,但是通过对话和交流他们之间可能对对方的理性和文化更多地了解,在理解基础上寻求妥协的方式和方法,促使了民主协商共同框架的改变,最后可以出于不同的理由达成一致”[4]。有的学者将其称之为“柔性协商”,即“不以解决社会冲突为目标,而以增进相互理解与信任为目标”[5]的协商形式。可见,在协商议程中,基于政治接触形成的互信关系网络以一种社交资源的形式保存下来,其对当前协商过程乃至之后类似交往活动的正常开展发挥着持续的作用。

最后,政治接触有利于多元参与主体形成妥协意愿。就政治接触对协商议程的深层影响而言,接触为参与者创造了一种通过角色置换了解对方立场和境遇的条件,进而为多元参与主体自觉放弃各自的偏见,并逐步形成妥协的意愿提供了可能。一方面,基于政治接触产生的角色置换是不同利益群体对同一协商议题产生共同认识和理解的基础。这一过程使参与者认识到他们处于同一个话语体系当中,并力求通过交往对象可以理解的方式表达各自的意愿和诉求。另一方面,角色置换的方式使多元参与主体能够对交往对象的参与意图、底线和诚意等有所感知,并在纷繁复杂的协商议题中发现争论的焦点所在,从而使整个协商议程更具针对性。总之,通过多元参与主体之间持续性的接触、交往和反馈,角色置换的过程有利于多元参与主体之间就各自行为意图的公共性和自利性达成共识或谅解,进而使整个协商议程的展开尽可能地建立在各协商主体遵循理性原则的基础之上。

(二)政治接触之于民主建设的意义

在宏观层面上,就政治接触对民主政治建设的意义而言,接触产生的影响从协商民主本身逐步延伸至参与主体的偏好、态度、观念,进而对整个政治系统的权力运行方式产生实质性影响。

其一,政治接触是一个改善权力形象的过程。在一般意义上,政府与社会公众之间基于互信展开有效的接触有利于双方自觉地转变各自的观念,特别是有利于转变社会公众对国家权力的普遍印象。在传统的政治生态下,尽管社会公众无时无刻不受到国家权力的影响,但作为个体的普通公民对国家权力意志的作用微乎其微。因此,国家权力对于社会公众而言是一个极为严肃的话题。这种传统的政治生态使社会公众对权力产生一定程度的畏惧感。伴随着国家与社会之间协商活动的不断扩展,通过持续有效的接触,决策者与多元参与主体在社会公众的聚焦下,以相对平等的地位和身份进行信息的交流与共享。国家权力走下高高在上的神坛,走进社会公众的生活。无论协商的议题、过程、结果及其实际影响如何,这种姿态本身就颠覆了社会公众一直以来对国家权力高不可攀的印象,进而使普遍存在于社会公众之中的传统国家观念逐步发生转变。这不仅大大缓和了政府与社会公众之间的关系,而且在观念上使社会公众认识到自身的参与可能对政治决策产生实质性的影响。

其二,政治接触是一个管控政社分歧的过程。传统的政治环境并没有为多元参与主体之间保持制度化、规范化、系统化的沟通渠道留下多少空间。一旦多元参与主体之间针对某一公共议题产生严重的分歧,决策在执行过程中就容易导致激烈的冲突和对抗。因此,在特定的问题语境下,多元参与主体之间基于焦点问题展开的接触和对话不仅迫切而且尤为必要。“通过接触、沟通、协商、对话,社会公众对政府的态度就可能从对抗转变为对话、从抵制转变为参与、从质疑转变为信任,从而能够防范冲突的发生。”[6]一方面,参与者能够对决策的实施效果及各自的反馈产生一定的心理预期,进而为自己支持或反对某项政策提供重要的参考。另一方面,这种政治接触有利于增进多元主体之间的理解和认可,使决策者在理解和认可社会公众普遍诉求的同时,社会公众也能够就政府的特定行为达成一致或谅解，进而使决策的具体执行更加顺利。可见,协商民主的首要功能不是通过协商和讨论达成共识,而是在多元主体之间通过政治接触建立一种沟通机制,在既有的机制和制度框架下对各方的行为活动产生心理预期,进而降低因分歧导致激烈冲突的风险和可能。

其三,政治接触是一个软化权力运行的过程。就政府与社会公众接触带来的最深刻意义而言,协商过程中的政治接触改变了传统的权力运行方式。在传统的政治生态下,国家与社会的二元结构使权力的主体和权力的对象遵循各自的运行逻辑,双方之间基于公共意志维护和实现的接触仅仅局限于权力运行的末端。由于权力的执行往往在未与权力对象沟通和接触的前提下直接作用于权力对象本身,一旦国家权力在逐步下沉的过程中发生价值扭曲,或国家与社会公众就公共利益的认识产生严重的分歧时,就必然导致两者在国家与社会接触的界面上产生激烈碰撞。与此截然不同的是,政治接触本身就是一个驯化权力的过程。伴随着国家与社会间协商对话的出现,协商民主要求国家与社会在权力运行的起始阶段展开政治接触,社会公众将利益诉求输入权力系统的过程,以及权力系统输出政策的过程都以相对温和的形式展现出来。权力行使主体与权力对象之间通过持续性的政治接触,软化了权力在国家与社会界面上的运行方式。以往那种依托国家暴力机器强制执行的权力运行方式逐步趋向于基于“观点的力量”对社会公众进行说服和劝导,这就大大减少了国家权力与社会力量之间冲突和对抗现象的发生,进而使整个政治生态呈现出相对稳定的良好发展态势。

三、政治接触视域下渐进式协商民主的建构路径

将接触作为协商民主体系中一个相对独立的理论单元或实践形式,要求人们以更具包容的心态去审视协商民主的功能和作用。应当认识到,即便具体的协商民主实践在一定程度上偏离了理论赋予其内在的民主价值和目标,其至少在最根本的意义上为多元主体之间的接触和彼此之间保持信息的畅通提供了制度性的条件、形式和平台。因此,从政治接触的视角出发来审视、发掘和肯定协商民主在推动我国民主政治建设中的积极意义,是基于现阶段协商民主发展处于初级阶段和我国民主政治建设尚不完善的现实考量。基于协商过程中多元参与主体之间的接触对协商民主实践、国家社会关系乃至整个政治生活方式潜在的意义和影响,明确有序有效接触的基本原则，完善多元参与主体之间接触的制度机制,构建起覆盖各层次均衡发展的接触体系,应当成为目前推进协商民主渐进发展的重要方向。

(一)明确多元参与主体间有序接触的基本原则

作为协商民主过程中的首要环节,接触活动的正常开展和有序进行必然要遵循符合接触需要的若干基本原则。

一是广泛参与原则,即接触的主体和对象都应当是广泛多元的,而不应当将部分群体排除在接触和对话的场域之外。既然接触本身就是一个公民参与政治生活的过程,那么这种参与必然要以开放、平等、自由、公正的方式展开。目前政府与社会公众之间富有成效的接触、沟通与对话仍非常有限。由于各种潜在壁垒的存在,一些公民被决策者以各种理由拒之门外,无法触及政府决策的核心环节。有效的接触首先体现为多元参与主体特别是决策者对参与本身的尊重。因此,政府应当积极鼓励公民的有序政治参与,依托各种平台,主动开展与社会公众之间富有成效的接触活动；同时,政府还应当尽量避免选择性接触,或为社会公众的主动接触设限,并尽可能地保证接触主体和对象的平等性。

二是公开透明原则,即整个接触的过程应当对外公开,杜绝参与主体之间的暗箱操作。接触并非都以合法的形式表现出来。由于政府与社会公众之间缺乏系统的接触渠道,当前多数接触形式以非正式、不公开、不透明的方式存在。隐蔽的接触形式往往建立在私人交往关系基础之上,因而容易蜕化成为滋生权力腐败的温床,阻塞了政府与社会公众之间制度化的接触渠道。而接触过程的公开性为重塑政府以往不透明的执政方式提供了一种倒逼机制,使权力系统内部基于私人庇护关系的接触无处藏身。因此,政府应当最大限度地保证其与社会公众之间接触活动的公开透明。政府的透明行政“可以最大限度地弥合和消解公众对政府和政治的距离感和冲突态势,进而转变为积极、理性的期待和参与”[7],这样才能使政府与社会公众之间公开的接触形式更具合法性。

三是信息共享原则,即富有成效的接触应当建立在信息共享的基础之上,参与主体应当具有接触对话的诚意,愿意就共同关注的议题进行信息共享。首先,信息共享是多元参与主体之间展开有效接触、建立互信的前提。参与者未能在共同的话语体系下进行信息共享,也就无所谓对话和沟通。其次,信息共享是参与者对沟通、对话、态度的表达和展示,它有利于建立多元参与主体之间的互信合作关系。最后,对于特定的参与主体而言,信息往往是不全面、不真实的，而资源共享的过程有利于在整个接触的场域实现信息的完整性,以及对信息真伪的鉴别。这个过程大大降低了参与者之间由于信息不对称产生的交易成本,使商议过程的顺利展开及共识的最终达成更为可能。

(二)完善多元参与主体间有效接触的制度机制

建立制度化、规范化、系统化的接触渠道有利于挤压非法接触的生存空间,进而使整个接触活动有序有效进行。因此,完善多元参与主体之间接触的制度机制对于接触的正常开展尤为重要，具体操作如下。

一是应当完善多元参与主体之间接触的动力机制。就推动多元参与主体之间接触的内部动力而言,社会公众接触政府的意愿和动机,一方面源于自身利益的驱动,即公民出于维护和实现自身利益的需要主动与政府展开接触;另一方面则源于自身认识水平的提高,即公民认同共同体的价值,认识到自身应当承担的公民责任,并愿意通过沟通对话的方式接触政府。反之,政府的接触意愿则主要源于决策者个人的自律。目前,政府与社会公众相互接触、沟通、对话的意愿不强。因此,应当加强公民的参与意识和能力,提高多元参与主体之间主动接触的自觉性、主动性、积极性。就推动多元参与主体之间接触的外部动力而言,社会公众的主动接触行为需要政府予以激励,而政府自上而下的接触则需要相关政策、制度或规定的驱使,以法律规范、行政命令的方式促进接触、沟通、对话活动的顺利进行。

二是应当建立多元参与主体之间接触的回应机制。接触、沟通、对话的有效展开要求各自的信息在多元参与主体之间消化吸收、改造、循环往复。在此过程中,对信息源的回应就显得尤为重要。换言之,有效的接触必然建立在参与者之间富有成效的回应和反馈基础上。因此,应当在政府与社会公众之间构建畅通的信息回应和反馈机制。回应和反馈的过程必然是一个交互影响和联动发展的过程。一方面,政府应当积极主动地回应社会公众的利益诉求,就自身的作为或不作为做出合理的解释。另一方面,社会公众应当针对特定的政府政策及其执行状况予以反馈,就自身的支持或反对做出合理的解释。此外,既要对各种回应和反馈的渠道、形式、内容进行监督和评估,保证回应信息的及时、准确、有效,又要不断提高政府与社会公众的回应与反馈能力。

三是应当建立多元参与主体之间接触的保障机制。对于普通民众而言,单独的以讨论公共议题为核心内容而展开的政府与社会公众间的接触的成本是高昂的。另外,由于受现存的体制壁垒的制约,政府自上而下的接触相对容易,而社会公众自下而上的接触却困难重重。除此之外,也不排除各种利益相关者或群体对社会公众与政府间接触活动的阻挠。基于上述原因,社会公众往往对通过规范化的途径主动参与和接触政府,并与决策者进行真诚沟通对话并没有多少兴趣。因此,政府应当为社会公众接触政府创造便利的条件,保障沟通对话渠道的畅通,提高接触、沟通和对话的有效性,使社会公众既能方便快捷地与政府进行沟通对话,又能够对自身主动、合法接触政府的行为无太多顾虑。

(三)逐步构建起覆盖各层次的均衡的接触体系

探索和丰富满足现实不同需要的接触形式,逐步构建起完善的接触体系,对推进协商民主的发展具有基础性意义。

一是就接触的领域而言,应当将权力系统内部的接触与权力系统外部的接触结合起来。接触既可能是权力系统内部的权力主体基于协同工作的需要而展开的接触,如不同级别的政府之间、执政党与各民主党派之间、政府与政党之间的接触;也有可能是权力系统外部社会公众之间基于共同关注的议题展开的接触,如基层群众自治组织之间、社会团体之间、群众自治组织与公司之间的接触。丰富和完善不同层次、领域的接触形式,既要注重权力系统内部多元主体之间的接触与对话,也要注重社会公众之间自发的、广泛的接触、沟通与对话形式；同时,还应当高度重视政府、政党与社会公众之间的接触。

二是就接触的方向而言,应当将自上而下的接触与自下而上的接触结合起来。接触可能是社会公众自下而上地主动联系政府行政人员，表达自身利益诉求的过程；也可能是政府工作人员自上而下地主动联系社会公众,诊断舆情、发现潜在分歧的过程。构建系统完善的接触体系,要求在完善和丰富不同类型的接触形式过程中,既要高度重视政府主动走访基层、调查社会问题、集中群众意见等自上而下的接触形式的常规化、制度化建设,同时也要为社会公众有序参与沟通、表达自身利益诉求、维护自身合法权利创造畅通的渠道。

三是就接触的规范而言,应当将常规性的接触与非常规性的接触结合起来。政治接触既包括正式的、常规化的、制度化的方式和渠道,如市长热线、听证会、决策咨询等,也包括非正式的、偶然性、尝试性的途径,如广场问政、基于特定公众事件展开的临时对话等。构建系统完善的接触体系,既要充分肯定临时性、偶然性、尝试性的接触方式对缓和多元主体之间的冲突具有重要的作用和意义,同时也应当通过各种方式,将这些临时性、偶然性、尝试性的接触和对话活动、渠道逐步上升为正式的、常规性的、规范化的惯例或共识。

四是就接触的手段而言,应当将传统的接触手段与现代的接触手段结合起来。接触既可能依托于信访、群众路线等传统的方式,又可能依托现代治理技术,以自媒体、互联网等虚拟空间的新型接触方式出现。不断丰富多元主体之间的接触形式,要求既要注重传统的接触手段的运用,同时还应勇于探索、尝试和创新新型的接触方式。例如,应当“加速推进‘电子政府’建设,畅通公民网络政治参与(接触)渠道”[8],提高政府和社会公众的网络政治参与能力,为政府与公民之间基于网络空间的政治接触提供有效的保障。

总之,在当前国家大力推进协商民主建设的背景下,不应当将协商民主的功能仅仅局限于达成共识或决策本身,实践证明,有效的接触是其中必不可少的重要环节。同时,在相反的方向上,也不应当孤立地认识接触,将接触的价值仅仅局限于接触活动本身。作为协商民主发展的演进起点,接触的功能和价值只有与协商民主的其他功能连接起来才更具实践意义。

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