城镇化背景下失地农民就业问题探究*

◎张永敏 李丽艳

随着城镇化的快速发展，城镇用地需求量随之不断提升，使得大量的农村耕地被占用，进而出现了大量的失地农民。失去土地后农民获得了一定数额的补偿金，并从传统的农业劳动中解放出来，不断涌入城镇劳动力市场，但这种就业转移往往是自发的缺乏有效的政府引导，且在就业保障方面的供给远远低于需求，带来了一系列复杂的社会问题。因此，了解产生失地农民就业问题的根源，进而使失地农民就业问题从根本上得以缓解，具有重要的现实意义。

一、失地农民就业的影响因素

1.能力因素。由于文化层次较低和就业观念传统，影响了失地农民的就业能力，表现为缺乏在城镇企业工作的相关经验，且对新技术、新产业的接受能力不足，使得失地农民的就业竞争力相较城镇居民明显处于劣势。此外，我国目前缺乏健全的、完善的失地农民就业培训机制，失地农民在被推向市场之前没有参加过系统的技能培训，因而大多只能从事诸如卫生清洁、工厂安保及货物装卸等低技术含量和重体力付出的工种，不但工资收入低、工作强度大，且岗位需求量小、可替代性强。因此，失地农民无法满足市场对劳动力的素质要求，在很大程度上制约了失地农民的再就业。

2.信息因素。能否顺利就业不但取决于求职者自身的工作能力，就业信息传递渠道机制的健全也十分重要，在“互联网+”背景下拥有丰富的信息来源就意味着更多的就业机会。当前，失地农民的就业信息主要来自于亲朋好友，因为具有基本类似的社会背景，因而与城镇居民相比社会资源非常有限，获取就业信息的渠道非常狭窄。同时，县级劳动保障工作的触角很少延伸到乡镇基层，使得劳动力市场的用工信息与失地农民的就业信息难以实现有效的对接，失地农民大多依然停留在传统的盲目流动阶段。

3.创业因素。失地农民长期从事传统的种植业和养殖业，对于创业知识知之甚少，加之市场环境的不完善，导致失地农民很难有自主创业的动机。同时，充足的资金保障是成功创业的必要条件，而失地农民在失地之前只有微薄的务农收入，自给自足尚且捉襟见肘，同时还要用于子女教育及赡养老人等方面的支出，加之政府给予的补偿金相对有限，明显无法满足创业需求。另外，失地农民的融资渠道也不顺畅，在申请创业贷款时受到农村金融融资体系的阻碍，不但贷款流程繁冗复杂且借款时间较短，贷款担保的条件和边界也相当严格，无法满足失地农民创业的资金需求。

4.社会因素。一系列的社会原因造成城镇居民普遍对农民存在一定程度的身份歧视，这种偏见将在相当长的时间里对失地农民就业带来负面的影响。失地农民进城就业势必会挤占原有城镇居民的就业空间，因为并不一定有充足的工作岗位可以提供，并且这种无序的就业竞争态势存在着压低原有工资水平的可能，从而导致城镇居民的不满，这种对立局面的加剧会在一定程度上影响社会稳定。此外，政府的失地农民就业促进制度也不尽完善，进一步影响了失地农民进城就业的心态，使得他们缺乏认同感和归属感。

二、城镇化背景下促进失地农民就业的对策

1.加强培训。以人为核心的城镇化首先要解决的就是失地农民的生计问题，加强农民向产业工人过渡的技能培训，可以极大地提升失地农民的就业能力，因而对这一问题进行深入研究并提出切实可行的方案尤为重要。目前，失地农民的技能培训可分为现代职业农民和非农职业技能培训两大类，前者是结合现代农业的发展需要而进行的与农业产业化相关的技能培训，后者主要是培训失地农民从事第二、三产业的职业技能。

一是构建多元化的经费保障机制。应建立以政府投入为主、社会力量参与及个人合理分担的多元化失地农民职业培训经费保障机制，可按一定比例提取土地拍卖费作为政府的资金来源，并以制度化的方式将之固定下来，同时鼓励用工单位和土地开发商的积极参与。当然，在对失地农民开展高级别的培训以助他们实现“农”转“工”的蜕变过程中，如因师资力量和硬件设施等缘故使得培训费用超出一般培训科目费用标准，学员理应分担超出的那部分；二是培育多元合作的培训主体格局。要充分发挥企业、民间培训机构及非政府组织（NGO）甚至民间能人的作用，提高失地农民培训工作的针对性和专业性。由于失地农民培训工作是一项非盈利性质的民生工程，社会力量若无利益驱动很难调动起积极性，因此政府应当在建立有效的监督评估机制的前提下，通过政府公开招标购买服务、发放失地农民培训券和给予参与培训企业税收优惠政策等方式进行引导。

2.搭建平台。失地农民缺乏社会资源，在激烈的劳动力市场竞争中处于劣势地位。因此，政府部门要提高服务意识，充分发挥职能作用，建立和完善劳动就业公共服务平台，提升基层就业服务信息化水平，为失地农民免费提供失业登记、择业指导及就业咨询等服务，为海量招工就业信息的收集、整理和使用等提供高效、可靠的手段，通过互联网、移动终端和自助终端等多种方式，在用工单位和失地农民之间搭建起信息沟通的桥梁。

劳动就业公共服务平台要完成省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）等五级联网服务，实现机构、人员、经费、场地、制度、工作的“六到位”，而采用云计算技术构建劳动就业公共服务平台，可以将计算任务分布在大量的设备资源池上，从而便捷地处理各种求职和招聘信息，降低信息化建设的成本。因为云计算技术能够充分利用政府劳动部门现有的信息化基础设施，通过虚拟化部署提高硬件资源的使用效率，降低劳动就业公共服务平台的运营成本。同时，劳动就业公共服务平台汇集了海量的信息资源，用户借助云计算技术可以方便地使用任何终端设备发布和获取信息，为失地农民和用工企业提供了多层次、多形式、多功能及多角色协作的服务。

3.扶持创业。一是政策扶持。失地农民能否成功创业关键在于政府的扶持政策是否到位，政策因素能显著影响创业绩效。政府应提高工作质量和工作效率，为失地农民创业提供全方位的优质服务，简化或优先办理失地农民的创业审批程序，对符合条件的创业人员不再征收管理、登记等相关费用，杜绝以任何借口开展相关的强制性收费活动，并完善创业企业负担举报和反馈机制，确保创业者的经营目标能够满足当地的可行性发展需求。同时，由政府补助、保险第三方机构和民间组织等联合设立失地农民创业失败风险保障基金，作为以防失地农民创业失败的“风险留存”，当然这种保险模式并不是对良莠不齐的创业项目不加取舍，而应选择那些有发展前景的创业项目进行投保，以避免失地农民的盲目创业行为。

二是资金扶持。失地农民创业过程中的资源配置结构以及创业的层次和水平会受到信贷约束的影响，由于各类金融机构在农村的经营网点稀少，大部分农村地区只有信用社一家金融机构在勉力支撑，且信用社资金实力有限、贷款条件比较苛刻，需要一定的抵押担保，而失地农民很难找到可抵押资产，贷款难度可想而知。因此，实现开放式贷款很有必要，政府可以出资设立担保基金，并委托担保机构进行贷款担保，以解决符合一定条件的失地农民创业资金不足的问题。另外，鉴于失地农民创业资金短缺的现状，政府可以将农民的失地转为创业用地，为失地农民提供经营场所，有效降低他们的创业成本和创业风险。

4.促进就业。一是农业岗位就业。由于大部分失地农民没有从事非农行业的经验和技能，因而很多人更愿意继续从事与农业相关的工作。政府可以根据失地农民在农业方面的比较优势，在推进农业市场化和农业产业化的过程中解决失地农民的就业问题。鉴于我国农业在国际市场上具有一定的竞争优势，应根据当地的资源状况优化农业发展的体系结构，以发展高附加值的、劳动密集型的都市农业为宜，为失地农民提供充足的就业机会。

二是社区就业。社区作为基层的政府管理部门，其服务型岗位对从业者的技能要求并不高，同时可以就近就业故而方便失地农民照顾家庭生活，因此应当充分发挥自身优势，加强同劳动保障部门的沟通与合作，为失地农民提供就业岗位。一般来说，社区就业岗位涉及到生活的方方面面，如物业管理、托老托幼、保洁清扫、市政绿化和保安联防等，并可以通过筹建社区超市和社区菜市场等增加失地农民的就业岗位。

三是优先就业。为了保障失地农民的就业权益，政府应在同等条件下用行政手段要求用工单位优先安置失地农民。对于那些需要一定职业技能的工作岗位，政府可采取“先培训后上岗”的策略。此外，在当前严峻的就业形势下，要为那些年老体弱就业困难的失地农民安置一些间断性的、临时性的工作，如此一来虽然收入水平并不理想，但由于拥有一定数额的失地赔偿金，他们也能过上相对稳定的生活。如上海市承诺就业困难的失地农民在“不挑不拣，服从安排”的前提下，确保“零就业家庭”一个月内至少实现一人就业，并且如果失地农民实现了自谋职业，可按规定享受就业岗位补贴和社会保险费补贴等，这种“铁保障、活就业”的模式值得借鉴和推广。