农地产权的流转抑制：现象、根源与对策

◎萨日娜 华玉介

适度规模经营是农业现代化的必经之路，而农地产权交易又是实现规模经营的重要渠道，同时也具有提高资源有效配置，分散产权归属者的风险，增加农户财产性收入的重要功能。但是，在我国，农民参与土地流转的意愿不高，很多文献对此进行了原因分析：陈成文、赵锦山（2008）的问卷调查发现，在总体上，农户的土地流转意愿不强，62.1%的农户不愿意进行土地流转。马瑞、柳海燕和徐志刚（2011）通过实地调查也发现农地流转出现了滞缓的现象。王祖强（2014）认为，在发达地区，人地分离现象更为普遍，而流转意愿下降的现象也更为突出。在根源剖析方面，姚洋把原因归结于农地产权个人化程度低（姚洋，1999）。钱忠好（2002）、黄祖辉（2008）、陈锡文（2009）认为根源在于农地产权残缺、地权不稳定。伍旭中、李亦含（2014）认为背后的原因是地权非正规化，需要建立一种表述性产权制度。吴运凯、李首成（2014）、钟涨宝（2008）、余练（2013）和罗必良（2014）把问题归因于农民的土地情结，认为农地流转不仅仅是经济行为，更是一种社会行为，农地流转并不是一个纯粹的要素市场，受到地缘、亲缘、人情关系、祖业观等因素的影响。

笔者认为，问题的症结已经不是所有权的归属问题或者农民的土地情结，而是土地流转中的政策性抑制。在现有农地所有权归属和权能结构的基础上，推进农地产权的市场化将成为当前农地制度改革的主线。

一、土地流转抑制的理论概念

笔者用两个基本的方程描述了土地流转的收益和成本，以及政策性抑制在其中的影响。假设农地的交易收益函数为B= f（P、j、r、f），其中，农户的土地交易收益B，土地的潜在价值P，农民适应城市工作的能力j，农民土地权力和社会权力分离的程度r，农地可流转的空间和对象范围f。假设农地的交易成本函数为C=f（s、q、g、h），其中，土地交易的成本C，农村土地流转可选择的市场工具的丰富程度s，土地需求信息的公开度q，g为承包经营权确权的稳定性（长期通过成员权形成的均分地权制度必然提高农地的交易成本），农村土地交易契约受政府的保护程度h（表现为农户自发交易的契约不符合政府支持的方向时，政府是否支持）。t为时间。

二、农村土地流转中的政策性抑制现象

（一）土地流转中的政策性抑制现象

土地流转抑制就是政府通过对农村土地交易活动的干预抑制了土地交易市场的发展，扭曲了土地资源的配置。农地流通的抑制体现在以下几个方面：在流转规模方面，以规模流转为主；在流转对象方面，政府通过农业招商引资政策支持的是企业，尤其是龙头企业，忽视了小农甚至农业大户的用地需求；在自发流转和政府运动式流转之间，以政府运动式流转为主，农地流转行政化；在政策工具方面，政府通过设立行政化的土地交易机构、扭曲的土地价格等工具实施农地流转抑制，表现为农地流转中的“租金分层”现象。除了直接性的政策性抑制以外，还有间接的政策性抑制问题。例如，政府的种植业政策。总之，笔者认为，当下中国的农地流转的性质是土地市场和土地行政调整相互结合的一种方式，土地行政调整在其中的作用更为明显。（表1）

表1 农村农地流转抑制现象和政策工具

（二）农地流转抑制背后的政策逻辑

农地流转抑制的背后是一些保守的政策逻辑，包括社会保障论、粮食安全论、规模化生产论等。第一，农地的社会保障论认为，农地具有社会保障功能，农地稳定是中国基层社会稳定的基础，农地流动会引起基层社会震荡。笔者认为，社会保障是公共产品，属于政府的职责，而农地承包经营权是私人产权，用私人产权承担公共责任的逻辑偷换了论题。另外，赋予农民资本性的交易权，农民可以成为“小产阶级”，反而有助于形成稳定的社会阶层结构。第二，农地的粮食安全论认为，农地流转会导致农地的“非粮化”和“非农化”。笔者认为，粮食安全论不能构成政府限制承包经营权流转的合法性和合理性。一方面，粮食安全是国家的责任，不能因此损害农民的承包经营权。另外一方面，农地承包经营权交易不改变土地用途，不会影响到粮食安全。相反，农地承包经营权流转有助于提高粮食的生产效率，有利于国家的粮食安全战略。第三，农地规模经营论认为，现代农业是大农场、大公司，需要土地的规模化流转。因此，政府运动式流转相对于农民自由流转具有优越性。农地规模化经营论支持农地流转，但否定了农民的自由交易权。因为他们认为，农户之间的自发交易产生较高的交易费用，期限短，缺乏正式契约，因此很难促进土地集中和规模经营。笔者认为，土地规模经营需要适度规模经营，现代农业经济体系应给现代化的小农经济留有空间；另外，小农可以通过互换土地的方式解决农地流转中的细碎化问题，而不是强制交易或者取消他的交易权。

（三）农地流转抑制的后果

农地流转抑制不仅扭曲了农村农地流转中的利益分配结构，阻碍了农地流转市场的发育和进化，还会形成农村土地价格波动的宏观危机。

从利益分配的角度，农地流转抑制满足的仅仅是农业龙头公司、生产大户、合作社的需要，忽略了小农经济对土地的需要，加剧了两极分化。农地流转抑制还会恶化农村的社会阶层分化。笔者认为，农业现代化应当是一个大众创新，万众创业的过程，应当包括小农、中农的现代化，应当兼顾农地规模经营和农户增收的需要。

从市场机制的角度，农地流转抑制扭曲了农地产权市场的演化机制、纠错系统和适应性匹配机制。自2008年十七届三中全会提出建立农村土地经营权流转市场以来，已有800多个县一万多个乡成立了不同形式的交易市场。但是，交易量和交易机构的增加并没有促进农地市场内在交易秩序的形成，农地流转实际上处于有流转无市场的状态。笔者认为，农地产权市场是一个系统，包括农地流转方式、定价系统、流转协调机制等因素。农地产权市场的演化既是一个纠错系统，也是各个因素之间的适应性匹配，包括农地流转方式和定价系统之间的匹配、农地流转方式和流转协调机制之间的匹配，这些匹配机制可以降低农地产权交易的成本。其中，定价机制、流转协调机制都是复杂、精密的土地市场制度。除此以外，农地产权市场的演化也是农地产权市场和农村劳动力市场、农业企业家市场之间的匹配发展过程。总之，这个匹配过程是一个复杂、有机的过程，是难以通过政府行政进行复制和模仿的动态过程。但是，流转抑制替代了农地产权市场的演化以及演化进程中各因素之间的匹配，尤其是农地产权流转方式和交易协调机制之间的适应性匹配，一些政府强制的流转方式产生路径依赖后，转变为农村土地制度改革的障碍。

笔者认为，在宏观的层面，农地流转抑制还会成为农村土地价格周期性波动的根源，成为未来农村土地市场繁荣、萧条以及土地危机的根源。这种周期性波动会进一步影响整个土地市场和资本市场的周期。

三、减少农地流转抑制的政策建议

笔者认为，政府应当放松对农村农地流转市场的管制，要支持地方性的制度和创新，赋予农民自主交易权，尊重农地产权市场的适应性演化机制。

（一）鼓励和支持地方性的农地流转创新

近年来，地方的农地流转市场发生了深刻的变化，一些地方性的政策已经上升为国家的制度，例如海南农民集体建设用地的入市。中央政府应继续鼓励和支持这些地方性的创新、地方性的制度。各地的创新主要包括：从实物交易到资本化交易，并且土地权益的证券化为征地制度的市场化改革提供了契机；从承包权无偿退出到有偿退出；从封闭性流通到打破社区范围；从经营权流转到“发展权指标”交易；从农用地流转到农村建设用地使用权流转；在转包、出租、互换、转让等“人到人”农地流转方式的基础上，出现了“土地银行”、“土地信托”等“人到市场”的流通方式。在流转规模方面，江苏省太仓市探索了“大承包、小分包”的方式。在流转期限方面，浙江等地出现了季节性流转。在流入方的选择方面，传统的方法是严格的准入制度，现在出现了农地流转风险保证金等更为市场化的方式。另外，各地政府也推出了更为全面的辅助性政策，例如浙江省在农地流转后发放经营权证书、浙江嘉兴赋予农民“不流转”的权力（搬迁与农地流转分开）、浙江省明确“三权到人（户）、权跟人（户）走”的“户产分离”改革、福建泉州采用“先股后转”（先股份量化再流转）的办法、广东推进土地权利和社会福利分离。（表2归纳了近今年地方政府在促进农村农地流转方面的制度创新）

表2 农村土地产权流转的地方制度创新

（二）赋予农地权能主体的自主交易权

赋予权能主体的自主交易权。在符合土地规划的前提下，应当允许农村土地“直接入市”；赋予农户选择是否交易的权利；鼓励竞价交易，引进“招拍挂”等市场机制，赋予农户、村集体讨价还价的地位和权力；赋予农户根据自身的要素禀赋理性的选择交易规模、交易期限、交易工具、交易中介、交易对象、交易内容的权利。总之，在有序交易的同时，应当坚持自主交易，只有在自主交易中，政府、农民、村集体才能积累起关于农地产权改革的经验，才会形成好的交易习惯，才会有助于农地产权市场的培育。

（三）尊重农地流转市场的适应性演化机制

政府的职能是通过公共服务降低农地流转中的交易费用，而非设计一套制度安排，要处理好政府和农地流转市场、农村产权交易机构之间的关系，政府应当按照市场的逻辑进行土地规划，提供公共服务。政府应当尊重农地流转方式和协调机制的市场选择，尊重场外市场和非正式市场的逻辑，尊重农地非农化配置的市场规律和逻辑，尊重市场在选择农地产权结构、农地流转收益分配机制等方面的规律和逻辑。