我国农村行政管理体制改革新探索*

◎于 衡

一、以物为本，画好地理兰图

山脉河流，花草树木，豺狼虎豹等猛兽与驴马牛羊猪狗等家畜，皆离不开田野大地。人类以地球为生，尤其是农村更离不开土地，因为土地（地理）乃农民生存之本，是农民赖以生存的命根子。农村的以物为本，归根结底，是以土地为本。所以农村行政体制改革的根据基础就是土地。农村行政体制改革必须以土地为先为本，离开了土地之先之本，农村的行政体制改革便无从谈起。那么怎样经营农村土地呢？首先，土地具有区域性。东西南北中。这是任何一域土地具有的共同特点。如辽宁省总有辽中辽东辽西辽南辽北五个区域，各个区域又有自己的不同。人们必须以其不同来安排其生产经营活动。不同区域的生产经营一定是有所侧重的。如辽南以水果（苹果、南果梨）出名，辽中辽北以粮食为主，而辽西则有新民小梁山的西瓜享名于海内外（远销俄罗斯、蒙古、韩国、日本），还有黑山县的地瓜、小米、芝麻、玉米，绥中的白梨等都远销外地，辽东大连、丹东、营口、盘锦、葫芦岛等沿海地区的海参鱼虾等更是闻名于世。以上是讲土地与土地的关系，即自然与自然的关系。

下面讲自然（土地）与人的关系。人与土地的关系是随着时代的不同而变化的。新中国之前，土地是私人所有：地主拥有绝大部分土地，农民则无土地，二者是租种与剥削的关系。拥有部分土地的中农只是极少数。新中国之后，开始是分田到户，实行“耕者有其田”，然后是互助组、合作社、人民公社集体拥有土地。改革开放后，实行土地承包责任田制，调动了农民种田的积极性，农村连年丰收，粮食也年年增产增收，农业上取得了重大成就。随着农业科技发展，机械化不断扩大，原来实行的承包责任田制已经落后于时代的发展，阻碍了农业的前进。这就必须重新开发新的土地规划责任制。如何开发？那就必须创新土地制度，完善土地集约利用与增加收入分配制度。这其中包括几项内容：一、把土地规划责任制搞活并丰富起来：可以让土地以多种形式流转（如互换、租赁、转包、使用权入股、抵押等，并发展多种形式的适度经营规模），为农民进行土地承包经营有偿转让，使更多人口从农村转向城镇创造条件。二、明晰土地产权关系，完善土地物权性质。稳定农户承包权，落实农村土地集体所有制。这是放活土地经营权的基础与保障。推动农地有序流转，落实与保护农民土地财产权力，提高农业产业化规模化水平，推进人口城镇化进程。三、城市与乡村建设用地使用量要严格控制，并规范土地供应制度，要使城乡建设用地和使用公开、透明、集约、高效，以便按着法制化、规范化、集约化、市场化、科学化原则进行投标与开发。这就是规范土地使用制度，形成土地集约利用机制。要提高土地利用率，则必须节约集约用地，增大加强土地承载力，确保城镇化集约发展。也就是要加大再开发利用城镇废弃闲置土地，以便盘活城镇建设用地存量，合理规划。四、在土地征收中保障农民的主体地位，确保农民眼下生活水平不降低，以后生计有保障。完善补偿机制，严控征地行为，农民在增值收益中的好处要提高，为农民工进城安居提供方便。以上所讲是土地与人，也即自然与人的关系。综上所述，乃是以物为本，画好地理兰图。

二、以人为核心，搞好人文规化

人是物质发展的最高产物，是万物之灵。是大自然的主人，是一切人类社会的核心。人类社会的所有行政体制改革的制度与改革创新都离不开人。但农村行政体制改革的重点则是乡镇村干部。毛泽东说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”（《毛泽东选集》2卷514页）农村干部应该具有哪些重要素质呢？首先，要有政治引领与战斗堡垒作用；这是乡村干部依法治国方略实现的核心与关键。而这种作用主要是由乡村党支部决定的。乡村党支部的优劣与领导能力的高低直接关乎着农村行政体制改革的成功与失败。所以“关键看支部”（农村惯用语）这句话确是说到了点子上。其次，农村干部还要懂农村，爱农村，爱农民。这“三爱”缺一不可。以上两点讲的都是干部因素。

下面说农民问题。农村农业的主体毕竟是农民，农民是土地的主人，是粮食的生产者。是一个社会的生存基础。农民的优劣好坏直接决定影响着整个社会的根基是否平稳。那么在建设有中国特色社会主义新农村中，到底需要怎样的新型新村与农民呢？我们认为，这种新型农村与农民应该以农民为核心，促进社会公平正义，提高民主民生水平，不断满足不同收入水平居民的差别化需要，满足人们对美好未来生活的憧憬与需要。为此，必须搞好农村的生态美与环境美。

习近平同志在十九大报告中指出：“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”。

农村百姓的生存条件与周围环境一定要绿水青山，树木成林，绿草成荫。家家户户的周围都有花草树木（杨、柳、榆、槐、桃、李、杏、枣树）。这样既绿化了环境，又有了经济收益；不仅家家户户的周围要种草栽树，而且还要搞绿色交通。在县乡之间，各乡村之间的公路或交通沿线道路两旁都栽符合当地条件的树木，如最适合北方特点的杨柳榆槐树。使人与车行驶在路上有轻松感阴凉感新鲜感（空气好）；与此同时，农村也要发展绿色产业。根据不同地区情况，因地制宜，栽种一些瓜果梨桃或种花种草。只要形成规模，成了气候，找到销路，那么卖花卖草，卖瓜卖果卖菜，皆能挣钱增收，皆能改善农民的生活，从而得到农民的欢迎与拥护。另外，还要解决农民教育问题。积极改进中高考制度，使农民工子女可随父母就近就地就读参加升学考试。要妥善解决农民工子女的教育经费及时到位。要让户口与教育机会教育资源之间无关。确实做到城乡教育公平。再有医疗卫生方面的短板欠缺，也需尽快补上。不能总让农民有病不能医无处医，非得赶车或雇车到城里去看病治病。要深化劳动就业制度改革，消除对农民工就业的歧视性政策，要改革劳动就业制度，通畅劳动力流通渠道。使农民工与城市职工能同工同酬。建立全国网络上农民工就业服务平台，农民工进城购房缺金少钱的问题应解决，要建全完善农村住宅基地与住房流转机度，增加农民财产性收益。下大力气发展职业教育，提高农民工就业能力与就业水平。住房制度要改革，要让农民工在城有房可住。最后，乡村发展规化要有远见。在长远规化中要有短中期的规化指标。各个时间段的规化指标也要相连，并对增加人口后基本服务要求的空间留有余地，从而有效推进农民工城镇化化进程。

三、以治为重、进行制度建设

为了农村的“长治久安”，必须“以治为重”，从根本上做好制度建设工作。我国自秦朝开始，就把县域当作国家最基本最核心的基层单位。县域的特殊之处，在于它是城乡之间的交汇地，因而具有城市与乡村的共同点。县城往往以县域为中心形成自己的农村经济圈。县城处于大城市之末，小农村之始的连接点上。正是这种特殊的地位，使其成了连接我国城乡政治经济文化交通等方面的有机结合点。为了充分发挥它的交接点的独特作用，必须不断增强其经济发展的自身活力，建立与完善县域经济发展的内在机制。其次，乡镇政权建设要搞好。“乡镇”是我国最低一级地方行政建制（《宪法》中有规定）。“乡政”作为县、村之间的分权关系。但在中国几千年的封建社会历史上，中央的皇权却到不了县以下的农村，所以乡镇建制往往被忽略，时有时无，或续或断，多表现为非固定性零散性等特点。1950年以后，“乡镇”已经成为我国的一种基层政权形式，但却表现为“党政权力高度统一与政治经济社会与行政权力高度集中”的部门。改革开放以来，我国又采取了让县政权有力，乡政权无力的办法，使乡镇政权始终处于“飘忽不定”的不稳定状态。这是极为不妥的，为了改变并彻底克服上述状态，则必须保持乡镇建制数量与规模上的适当性与合理性。这是满足农民公共需求与实现乡村有效治理的础与保障。至于在全国到底设置多少个乡镇，各个乡镇的规模有多大，人口有多少等问题，应该根据客观实际情况，实事求是有的放矢去解决。在乡镇干部的编制上，应当精简为是，避免人浮于事过于庞杂。对于村级行政要充实。不能有在名无实（有村干部，但不管事，也没什么待遇，徒有虚名）。当然，也不能没有村民民主，让村干部搞独裁，一手遮天，不许农民说话，也不为农村农民办事。要确实把村级政权办好，就应该保证村级政权的财力到位。农村干部的报酬要及时发放，村一级经费开支也要及时到位，使农民生产生活能有一个良好的稳定环境。