我国农村财务监督面临的困境与出路

◎马建军

限于多种因素，农村地区在财务管理方面的问题日益凸显，各地相继实施了农村会计委派制度、农村会计委托代理制度、农村会计集中办公制度以及村账乡代管制度等，试图通过创新财务管理体制来改变财务混乱局面。这些措施的确起到了一定的积极作用，客观上提升了农村财务管理能力及水平。但与此同时，历史遗留的集体企业股权改制混乱、死账坏账及其他不良债务等问题依然广泛存在，这与农村财务监督管理体制缺陷有关。由于农村财务管理缺乏有效的监督机制，导致农村财务管理的实施不够规范、民主。从某种程度上看，实施有效的农村财务管理监督机制，是维护农村农民群体利益的基本手段之一，是促进整个农村基层干部队伍清正廉明、改善干部与群众关系的重大举措，能够在源头上抑制腐败滋生的土壤，有利于基层民主水平的提升，让农民群众本应享有的集体财务监督权、参与权、决策与知情权回归农民群体本身，这将对实施乡村振兴战略起到不可替代的推动作用。

一、农村财务监督面临的困境

与以往相比，广大农民群众对农村财务问题的关注程度越来越高，这主要在于农村财务关乎农村经济发展和社会稳定。现阶段，农村财务监督方面还面临着各种主客观的限制因素，在实施上面临诸多困难，集中体现如下几个方面：

（一）会计核算混乱，收支审核把关不严

在农村财务管理中，白条报账现象极为普遍，部分单据不合规定，甚至违反法律规定。不少行政村缺乏规范的财务制度，在进行收支审批时候都是由村支书一人说了算，有的行政村虽然制定了财务制度，但由于科目设置不当，使得所记账目无法准确、客观地反映资金状况，造成村级账目模糊严重。与此同时，在实施村账乡管理制度时，村干部仍旧有着老的村账管理思想，在建立村级新账时，将村集体资产、村集体土地、村集体水面等资产采取少报、瞒报等方式，让这些资产掌握在少数村干部手中。另外，还广泛存在着村干部私自拍卖或出售村集体资产使用权，并将补偿费、承包费截留；对于国家的各类补偿或社会捐款，也存在的不入账的情形。更为严重的是，一些村委会连最为基本的现金出纳制度都没有建立，使得整个村级财务管理制度形同虚设，村级财务便成为了村干部创收、花钱的站点，这也是基层村级财务管理出现严重腐败的根本原因之一。

（二）农村财务公开制度落实不到位，形式主义严重

村级财务公开制度是保障村民对村级财务享有知情权的重要措施，在这一方面，基层村级财务公开制度还存在着一些问题：

其一，村级财务公开滞后。通常情况下，村干部要在年初公布本年度财务计划，并在年底公布当年全部收支状况，如果存在专项财务活动，要在该专项活动结束后及时公开财务状况。但实践中，村干部常常因思想不重视而未能及时公开农村财务，一般只在接受上级检查时才临时公开部分内容，甚至还会出现在平时公开小部分内容，在接受检查时再更换部分内容以应付上级的恶劣情形。

其二，农村财务公开的内容不详细。相当一部分村在公开财务状况的时候，总是侧重于数据列举，缺乏必要的明细，针对老百姓关心的重大项目开支，则选择回避，这显然容易导致群众对财务信息产生质疑，大大削弱了财务公开的真实性。

其三，农村财务公开的程序不合规。按照规定，农村财务公开之前，必须由专门的民主理财小组对财务信息及相关内容加以核实，之后由乡镇农财部审核通过后，由民主理财小组组长、村会计、村书记签字。但是具体到实践中，农村财务信息未能严格按照上述规定进行公开。另外，一些村级财务信息只是在墙壁上、橱窗中或者公开栏内公开，由于村民过于分散，单纯靠上墙公布显然是不够的。

其四，农村财务公开的后续工作处理不到位。村级财务公开后，上级部门开展了稽查检查工作，对其中存在的问题指出要求整改。但是，实际上，上级部门很少会对村级财务公开制度的问题予以后续的跟进，其整改要求也就难以落实。村级财务公开接受村民监督后，由于群众意见难以传达和落实，其实这种村级财务公开也就形同虚设。

（三）农村财务人员业务水平不高，队伍稳定性难以维持

实践中，大多数农村存在这样的情况：当村干部队伍出现较大的变化时，村财务队伍也会出现较大的更替，这就导致农村财务人员队伍极不稳定。就农村财务人员而言，他们大多学历不高，理论知识欠缺，法律意识淡薄。有些财务连基本的财务管理知识都不了解，财务日常中的记账、报账或登记等相关的流程也基本上难以规范落实；有些财务的职业操守很低，在村级财务管理方面，任人唯亲，唯利是图，甚至是参与到村级财务腐败当中，利用自己的权利和专业知识充当起了村干部贪污腐败的帮手。

目前，尽管我国大部分地区的农村财务管理内部审计制度都已经建立和存在，但是，这并没有大力推动农村财务管理水平，究其原因，主要是存在如下薄弱环节，导致农村财务管理内部审计效果低下：其一，会计核算制度不全；农村财务管理仅仅是针对财务资产，而没有对其他方面的资产予以监管，导致会计核算难以深入。其二，会计人员业务素质低下；在村级财务管理中，常常出现会计运算失误、会计信息虚假、会计信息记录不准确等脱离财务人员基本业务素质的情形，导致整个内部审计出现很大的困难。其三，会计账务设置不全；这使得整个村级财务管理内部审计难以实施。

二、造成农村财务监督困境的成因

（一）监管人员思想认识有误区

第一，部分农村财务监管人员存在“老好人”思想，在他们看来，大家都是乡里乡亲，低头不见抬头见，面对一些违反财务规定的村干部或者行为，总是选择睁一只眼闭一只眼，这样既能够避免遭到报复，也不会日后丢选票。这样的思想使得农村财务监管形同虚设，这就助长了村干部侥幸心理的滋生，让其法律意识更加淡薄，对整个村级财务管理制度的规定形同虚设，村干部违法违纪行为猖獗。

第二，民主理财小组以及村务监督委员会成员在思想认识方面存在错误。不论是民主理财小组，还是村委监督委员会，都有一些成员在思想认识存在很大偏差。一些人认为，自己之所以进入理财小组或者村务监督委员会，全凭村干部对自己的信任与支持，既然如此，针对村干部的全部决定，都会无条件的支持。为避免个人利益受损，部分成员不敢也不愿对村干部的不当决定提出异议，这就导致了民主理财小组与财务监督委员会的功能丧失，基本上失去了该有的村级财务监督作用。

（二）缺乏必要的制度保障

随着新农村建设的推进以及民主监督机制的提升，村级财务管理制度还处于逐步完善的过程中，但在执行方面，仍有许多问题需要解决，以减少村级财务管理监督落实的障碍。主要存在如下方面的问题：其一，村级财务人员队伍素质普遍较低，绝大多数财务人员缺乏基本的财务素质，没有能力胜任村级财务管理；其二，在村级财务管理方面，村民与村委之间的沟通机制不健全，村民无法行使村级财务监督的权利；其三，村级财务村民自主监督机制发展滞后，没有强有力的自主监督，也难以实现对村级财务的监管。这些问题的存在，都直接或间接地导致整个村级财务监督制度的实施难以落实，村级财务管理工作的混乱也就必然发生。村民对村级财务管理水平不满导致的集体上访、举报村干部贪污腐败等现象频发。村级财务管理与监督都不健全，资金的使用也都是村干部少数人说了算，不会经过小组讨论或报备上级领导部门。村干部在村集体资产管理方面也存在诸多问题，例如，将集体土地出租给村民、企业等，有些数量极大，涉及的金额也很大，但在管理方面存在严重的滞后和不足，导致土地租金难以收取，对村集体经济的影响重大。

（三）缺乏对财务管理工作的监督

一方面，内部控制缺失。农村财务监督的首要之举在于建立健全内部控制制度，而内部控制制度的缺失则是农村财务管理出现混乱的核心原因。一般情况下，作为农村基层管理者，党支部书记全权负责农村财务管理工作，村委会、民主理财小组等监督职能无法得到有效发挥；另外，各项规章制度不够规范，其存在价值旨在应付上级检查。可以说，缺乏内控制度，导致村干部能够将村集体资源凭借个人的感情与利益随心的支配，最终导致村集体利益的受损。

另一方面，外部监督不力。有力的外部监督能够促使内部监督更加完善。外部监督包括如下两种形式：其一是政府监督。实践中，基层单位的资金使用计划与资源的使用都需要经过乡镇政府的调配，使得农村财务的支出仅仅是执行乡镇的资金计划安排；另外，绝大部分乡镇行政人员都是从各个基层上调而来的，与基层存在着紧密的联系，这也就导致了村级财务外部监督的公允性不足。其二是社会监督；社会监督主要是通过市场上的中介机构来执行的，但由于这种监督的实施成本过高，绝大部分村级财务的规模还难以支撑，因此，社会监督也就难以起效。外部监督的缺乏也使得村级财务管理方面的漏洞进一步扩大，财务账目的混乱对整个农村的健康发展影响很大。

（四）农村财务责任追究不到位

在村级财务责任的追求方面，存在严重的不到位的情况，其主要原因在于：

其一，官本位传统思想严重。领导干部的官本位思想严重，认为村级财务问题不应该公开化，而是应该通过内部化解，但这种考虑仅仅是个人利益、本单位利益，而没有考虑到集体利益、国家利益遭受到了严重的损害。因此，对于本该追究责任的人员，采取了保护、隐瞒的方式，以避免因财务管理问题被处置后影响村干部的仕途、升迁。

其二，责任意识淡薄，主观意识麻痹。有些村干部在本身履职方面存在严重的能力不足或失职行为，出于自身的保护意识，对于强调村级财务监督主体责任有着潜意识的反感，因此在出现村级财务问题时，也就对责任追究不重视，在主观上模糊了责任追究的认识。

其三，人为干扰因素较为严重。在村级财务管理责任的追究方面，一旦出现问题，人为干扰因素也就随之而来，这种人为干扰会导致责任追究最终不了了之。对被追究当事人而言，总是倾向于选择通过“找关系”的方式大事化小、小事化了，从而让自己的责任降到最小；对被追责当事人的单位及领导来说，考虑到多方压力和不利影响，在进行追责时，往往是从轻从小，这也导致追责的严肃性丧失。

三、完善农村财务监督的几点思考

（一）建立良好的会计核算体系

良好的会计核算体系是开展村级财务监督的基础，只有会计核算体系建立起来了，会计监督才能够有的放矢。二者相互配合，同步实施。根据村级财务管理的实际情况，建立起合适的核算体系和人员队伍，保证整个核算制度的规范化、制度化。

同时，要加强农村财务制度的执行力度。推进村级财务制度执行是落实村级财务监督的必要条件，主要从如下方面实施：其一，实行村级财务管理制度的公开化。只有让村委会财务管理工作呈现公开化、透明化，才能不断增强村民对村委会的信任感，客观上有助于改善村民与干部之间的关系；让村民能够根据相关的标准行使自己的监督权；其二，落实上级政府的审计与检查；上级政府应加大对基层的巡检力度，发现问题及时指出并落实整改情况。其三，激发农民参与积极性，有效提高农民的监督意识。对于村民而言，有权利对其所在村集体的财务状况进行了解、监督，必要的时候，可以由理财小组行使财务状况检查。

（二）完善农村财务监督制度

其一，村级财务内部管理应规范、完善。村级财务管理既需要有完善的制度指导，也需要强有力的执行保证村级财务管理的实施按照制度进行。强化内部监管，要从人员的配置、分工以及责任承担方面落实到位，严格按照财务管理要求执行。

其二，建立符合村级内部实际情况的财务管理制度方法。通过建立资产管理与财务收支管理方法，规范财务收支流程，使得整个财务活动都有制度可依。

其三，建立专项使用和管理监督办法条例。通过对专项资金使用事前规划、事中监督、事后审计，保证专项资金严格按照专款专用实施。

其四，落实“两公开一监督”制度。在制度设计方面，往往都做得比较好，但在落实上，却大都不参照制度执行。因此，落实“两公开一监督”制度是保证村民集体利益的必要基础。在涉及重大利益分配的事件时，村委会应该主动召开村“两委”会，通过公开的讨论和广泛征求民众意见，最终的交易还需要通过公开招投标的方式进行。

（三）重视农村财务监督队伍建设

由于村级财务监管人员队伍素质较低，导致村级财务管理水平难以实现高水平发展，各类村级财务问题也就随之而来。因此，有必要强化村级财务监管人员队伍的培训与教育，提升其业务素养。

具体来说，建议从如下两方面做起：一方面，要加强对村级财务负责人、会计人员的业务培训和监督意识。另一方面，要做好村级财务管理制度基本知识的宣传与《会计法》的普及，让村民能够了解到这些制度与法律知识对财务监督的作用，使得外部监督能够形成良好的氛围。通过财务培训，提升村民对财务监督的能力，使之能够更好地参与到监督工作当中。提升农村会计人员的业务水平，能够让其更好地承担本职工作，减少财务问题的发生。

（四）强化责任追究机制

首先，要科学地定责。在责任体系的构建方面，“第一责任”是村主要负责人，监督责任由纪委主要承担，而主体责任则由村党委承担，村领导集体班子则是“一岗双责”。对于主体责任、监督责任等责任主体应明确，防止出现责任推卸的情形。

其次，应合理分责。严格遵守“有权必有责”这一基本原则，明确村领导干部、纪检委监察组织、乡镇领导集体的追责方式，包括移送司法机关、党政纪处分或党组织处理等。建立起责任追究的“负面清单”制度，让所有主体责任人员清楚地知道自身所承担的权责。

最后，应严肃问责。在发生村级财务管理问题时，应严肃地予以问责，避免出现不了了之或置之不理的情况，维护村级财务监督的权威性。对于出现恶性事件、重大事故、重大违法违纪案例等情形时，应明确追责的方式以及程序。对于因追责受到通报批评及以上处理的干部，应取消其当年各类评选资格；对于受到免职的干部，一年之内不得恢复制度，两年之内不得晋升。