小农生产的出路：日本举措与镜鉴*

◎刘雨露

一、日本农业生产特点

日本农业生产主要依托国内超小农的经营，同时推进农业生产的周边产业。一是推进超小农向小农生产转型升级，这也是日本农业政策的特点之一。早在110年前，日本就已经界定了超小农生产和小农生产的界限，凡是经营面积超过1 公顷的农户均为小农，经营面积在1 公顷以下的为超小农。

上世纪60年代，日本颁布了《农业基本法》，首次制定“自立经营者”的概念，即能够通过农业生产获得等同于其他职业收入的家庭经营者。同时，将集约化生产经营面积底线确定为2 公顷。而随着农业生产力的进一步提升和日本城镇居民收入水平变化，到上世纪70年代初，这一标准增加到了3.5公顷。

据统计，一直到2010年，日本农业人口平均耕地面积仅为1.18 公顷，土地面积达到10 公顷以上的农户仅占农民总数的0.6 个百分点。可见，时至今日，日本大多数农户仍为超小农。而随着经济不断发展，农业生产的兼业农户则占比逐年升高。上世纪50年代，兼业农户在总农户中占一半，而2010年，兼业农户占比则达到70%以上。

此外，按照日本农业政策，经营性收入在一半以下的农户为“第二种兼业农户”。上世纪50年代初，第二种兼业农户占农户总数的22%。到了2010年，则占比超过58%。如果加上同期耕地面积在0.1-0.3 公顷的自给农户和耕地面积在0.1 公顷以下的持有农地非农户，则比例超过83%。

二、日本解决小农生产出路问题的举措

（一）逐步完善农业政策体系，提高生产效率

1.完善农田水利基础制度，改善生产条件。日本的农田水利基础制度以农民为主体，充分吸纳农民意见，让农民建设、农民维护、农民使用。上世纪40年代末，日本首次颁布《土地改良法》，到现在69年时间里，已经修正了61 次，几乎平均每年修正一次。《土地改良法》允许农民划定“土地改良区”，并对区域内农田申请、维护、规划和实施全权负责。“土地改良区”是农民自发形成的合作组织，最低需要15 户农民联名，征得辐射区域内三分之二农民同意后方可成立。到2015年，日本土地改良区数量超过4700 个，成员368 万人，耕地面积达到260 万公顷。

2.量身定制中小型农机具开发制度。日本地形较为复杂，山地、丘陵地形多，水田相对较少，地块分散，单户经营面积小。这种情况下，一些大型机具无法实施作业，或者根本达不到作业效率。根据这一特点，日本制定了适合当地发展的中小型农机具开发发展目标。上世纪50年代，日本政府颁布《农业机械化促进法》，并基于经济发展状况进行了两次较大幅度修正。《农业机械化促进法》要求各地农业管理部门根据实际情况引进符合当地需求的农业机械，并由农业推广部门、农机生产企业和经销商进行推广。

3.完善农技推广制度。上世纪40年代末，日本颁布了《农业改良助长法》，截止到现在，已经进行了17 次修正，形成了由政府机关为主体，农业推广部门和民间团体辅助支援的农技推广制度。《农业改良助长法》对农技推广工作人员进行了严格限制，要求推广人员必须通过省级专业考试，并在相关岗位上工作了6年以上。到2013年，日本农业普及指导中心达到370 家，普及指导员达到6800 名左右，实现了全国各乡镇全覆盖。

4.加强职业技术教育。日本非常重视提升农民素质。上世纪60年代末，创立农民大学培养新型职业农民，还不定期支持农民协会等团体举行培训。政府和民间团体都可以建立农民大学，到2017年，日本成立农民大学共47 家。其中，公立大学42 家，私立大学5 家。针对不同需求的学员，农民大学设立有不同课程，如园艺、畜牧、农机、农产品经营、农产品加工、农业推广等课程，条件是农民需要有高中文凭，有1年以上相关经验，而且需要获得当地农业部门或者曾授课教师推荐。相对于日本其他大学来说，农民大学学费极低，只有日本其他大学平均水平的30%，如果学员经济条件不好，还能够申请无息贷款或者奖学金。

（二）实施多种农业政策

1.推进耕地向“自立经营农户”集约。首先是放开农地集约限制。从1960年开始，日本取消了大农场主拥有流转土地的限制。2008年，又将工商资本单独进行农业生产经营的限制全面放开。其次是成立中介机构。从上世纪70年代起，允许政府相关部门直接参与到耕地流转中介业务中，对土地流转协议的制定、租借和买卖双方的行为均作出限制。再次是增加财政补贴。上世纪60年代初，日本即开始对大型农机具的购买、耕地的平整和基本建设的支出进行补贴。最后是贴息贷款。日本政府根据农民需求，发放一定数额的贴息贷款，用以吸引购买农业机械的农民，有效解决了农业生产融资难融资贵的问题。

2.降低生产成本。上世纪60年代，日本政府对《农业协同组合法》进行了修正，通过对“农事组合法人”制度进行更改，解决了由于自身经济基础不足但是想继续提高收入水平的农民的需求。农事组合法人制度允许农民自发组成合作组织，其下限是5 户以上农民。组成合作组织后，成员能够选举理事长，并实行民主管理。政府对理事长购买农业机械，流转土地等进行扶持。合作组织的理事长能够以团体身份加入农协，由农协提供资金、销售渠道和信息方面的支持。

3.完善社会化服务体系。上世纪70年代初，日本政府在部分地区试点了农业机械银行制度。农业机械银行制度由日本政府主导，民众按个人意愿自行参与。地方政府对所辖区域内能够租借的农机具信息进行登记，并面向区域内公开，由具有租赁需求的农户进行租借。通过这种方式，让闲置机具动起来，提升闲置农业机械使用效率。

（三）提升综合服务能力

一是由农协对农村社会进行管理。日本农协的法人在当地农业委员会兼任重要岗位职务，能够在政策制定、农田建设规划、基础设施投入等方面参与谋划，能够代表小农和超小农的利益，让当地的政策规划更符合农民利益。二是帮助农协成为政策实施的渠道。政府方面给予农协一定特权，让他们能够在补贴资金发放、农业机械定价、农产品收储和保险定损等方面发挥检查和监督职能，避免骗取补贴的事情发生。三是协助农协扩大经营规模。上世纪60年代初，日本政府颁布《农业协同组合并援助法》对地方政府扶持农协提出明确要求。要求地方政府对农协之间的串联或规模经营给予资金支持。四是给予农业机械购置补贴。日本政府对农协购买农业机械和农产品加工设备都给予补贴。中央财政提供补贴总额的50 个百分点，地方政府依据财政实际状况提供20%-30%的补贴资金，剩余资金由农协向金融部门申请贴息贷款解决。五是对农协成员的培训活动给予支持。从上世纪60年代开始，日本政府每年都会给予农协一定补贴，用以对相关人员进行技术培训，开展农业技术推广等。

（四）降低融资成本

上世纪40年代末，日本政府颁布了《中小企业等协同组合法》。到了60年代初，又对《农林中央金库法》进行了修正，要求以农民为主体建立合作金融制度。合作金融制度由两大制度体系构成，一是综合农协体系，二是专业信用体系。采用“基层社+联合社+全国社”的管理结构。基层社由农民出资组成金融机构，主要是内部自行融资，实行民主管理，解决社内成员农业生产资金需求。联合社的融资规模比基层社大，能够解决基层农协无法应对的融资需求，或是帮助协调金融机构，帮助需要的合作组织完成融资。金融机构贷款的利率要比银行利率低，合作组织内的成员还能按年度获得分红。日本农协基于其站位特殊性，对于资金需求者的生产和销售情况都有一定了解，也很清楚他们的资金拥有量和承接能力，因此具有较低的信用评级成本，能够对一些符合条件的人员免除担保。上世纪50年代，日本政府组织成立农林渔业金融公库，其主要的业务范围是帮助农村提供新型农业生产经营主体的土地流转、农业机械购买、农田改造和设备改造等大规模投资。

（五）提高防灾抗灾能力

日本处于板块交界处，再加上大陆和海洋交界处的气候影响，经常有雨雪灾害和地震灾害。上世纪40年代末，日本政府颁布《农业灾害补偿法》，允许农民联合形成民间灾害保险组织。此组织是由农民自发成立，自愿出资形成的互助性组织。在灾害来临前，农民交付一部分资金作为灾害准备金，灾害来临后用以弥补损失。基层组织成立地方共济会，向政府购买保险，提升抗拒灾害的能力。同时，日本政府针对灾害建立了救助基金、高额保险基金等，用以解除农业灾害造成的损失。地方政府和农协根据财政资金是否充裕的情况，面向受灾农民提供无息贷款或者低息贷款，并帮助受灾农民提供生产资料和生活援助等，帮助灾民尽快从灾害中解脱出来，防止因灾致贫。

（六）完善农村社保制度

上世纪50年代末，日本政府颁布了《国民健康保险法》，正式建设城乡医疗保险制度，用以确保参保家庭不会因疾病、受到伤害和死亡导致贫困。保险制度由个人和地方财政共同承担费用，个人承担三成，地方财政承担七成。保险的费用按照家庭为单位进行征收，对于经济确实存在苦难的家庭，可以酌情对保险费用进行减免或者免除治疗费用。

三、日本解决小农生产问题的经验与启示

（一）将小农经营纳入现代农业发展轨道

日本政府以提高农业现代化水平作为根本目标，重新构建新的农村社会体系，并在政策实施的过程中，根据农业水平发展情况不断完善和修正。我国经济发展速度落后于日本，刚刚跨入中等收入发展阶段，基本解决食物短缺问题。但是，从整体国内形势来看，依然存在农业增产不增收问题，生产力发展与生产关系也存在不匹配现象。因此，中国应该开始构建现代农业发展体系，并将小农生产逐步引入，以达到完善农业产业化政策，提升农业生产水平的目的。

（二）提高对法律的重视，确保农业生产趋于稳定

日本政府先后颁布了《农业基本法》、《农地法》、《农地改良法》等多部法律法规，并依托农业发展阶段对上述法规反复修正，以达到与生产方式相匹配的目的。而我国在2013年颁布《农业法》以后，至今为止并未依托农业生产进程开展修法工作。随着农业现代化进程不断加快，再加上阶段性农业政策不断实施，原有的《农业法》已经无法适应当前农业发展需要。建议应该尽快对《农业法》进行修正，将党中央国务院关于农业方面的新政策、新精神引入相关法律法规，发挥法规的纲领作用。同时，对立法和修法程序进行简化，为引入小农生产提供坚实的法律基础。

（三）将社会公平和经济效率进行有机融合

现代农业与传统农业不同，不仅仅是为了单纯农业生产，还要追求更高的经济效益。因此，需要将大型农业机械、新型管理方式和新型种植方法在农业生产中广泛应用，用以提升农业生产效率，提高农民收入。日本政府在农业生产经营方面制定了一系列有效政策，如加强农业机械化成果应用、对职业农民开展新技术培训、加强农业技术推广应用等，对劳动生产率的提升起到了推进作用。因此，建议我国也要针对相关制度进行立法，加大保障力度，推进农村医疗、保险、灾害预防等相关制度设立，推进城乡一体化，保障农民合法权益。

（四）稳步推进农业政策目标实现

随着城镇化进程进一步加快，农户构成也产生了进一步变化。以日本为例，农户逐渐向两级分化。一是规模以上农户，这些农户土地流转面积大，但是人数较少。二是规模以下农户，这部分农户人数较多，且大多数为兼业农户。当前，我国也存在农民两极化状态。建议制定政策时要与当时农村发展环境相适应，及时调整政策，对标农民实际需求，推进农业生产现代化，推动生产向规模化经营发展。

（五）树立以农民为主体的思想

日本政府在制定政策时，始终坚持以农民为主体，注重听取农协、一线农业工作者和新型职业农民的意见，并在政策执行过程中，组建多种合作组织，如农业灾害协同服务组织、土地改良区等等。我国自2007年颁布《农业专业合作社法》，到2016年，全国范围内农业合作社数量达到近180万家。但是，这些农业专业合作社在农业政策的制定中一直处于弱势地位，很难适应当前农村体制机制的变化。未来应尽快将《农业专业合作社法》纳入修法日程，逐步加大农业合作社在政策制定过程中的话语权，提升参与度。