广西民族区域自治历史溯源①

张 文

（广西壮族自治区地方志办公室，广西 南宁 530007）

一、历代王朝周边及边疆民族地区治理方略

中国是一个多民族国家。在巩固中原王朝的基础上，实施对周边及边疆地区的有效治理，是历代中央王朝的重要施政方略之一。由于统治力量有限，历代往往采用不同的策略和手段。

（一）分封与朝贡

早在周朝，就把分封与朝贡作为其经略内外的主要政策。一方面，在王朝内部实施分封制，将宗亲和功臣等分封到各地，授予他们管理土地和人民的权力，以保证周王朝对地方实行有效的控制。另一方面，对于边疆及以外的“方外之国”，则实施朝贡制。在朝贡体系下，中原王朝的君主在王国的“内服”（中心地区）进行直接的行政管理；对直属之外的“外服”（边缘地区），则由中原王朝册封这些地区的地方统治者进行统治。“内服”与“外服”相互拱卫，由此形成“普天之下，莫非王土”的“天下”概念。

秦汉以前，今广西为西瓯、骆越族群居住之地。根据《逸周书》卷七《王会解》第五十九，伊尹受商王之命制订《四方献令》，其中“正南，瓯邓、桂国、损子、产里、百濮、九菌，请令以珠玑、玳瑁、象齿、文犀、翠羽、菌鹤、短狗为献”②黄怀信、张懋镕、田旭东.《逸周书汇校集注（修订本）》，上海：上海古籍出版社，2007.。文中“瓯邓”“桂国”即指生活在今广西或岭南的西瓯、骆越族群，已经向中央王朝朝贡各种特产。

（二）秦汉至唐宋的“羁縻之治”

秦始皇统一中国后，在岭南地区设置桂林、南海、象三郡，对今广西的广大地域进行直接统治，其中桂林郡、象郡及其可考辖县中留、临尘2县治所和辖域在今广西境内。西汉时期，汉武帝重新统一岭南后，认为“蛮夷”地处荒远，习俗特殊，不易治理，“番禺以西至蜀南者置初郡十七”①班固.汉书卷二十四·食货志下.北京：中华书局，1962：1174.，其中今广西境内设置苍梧、郁林、合浦等郡县，对少数民族实行“以其故俗治，无赋税”②班固.汉书卷二十四·食货志下.北京：中华书局，1962：1174.的特殊政策。一方面任用少数民族首领，由其自主治理；另一方面又派遣汉官前往监察，并在险关要塞或郡治附近驻扎军队，防止越人反叛。这种做法史称“羁縻之治”或“羁縻政策”。所谓“羁縻”，据《史记》载：“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已。”③司马迁.史记卷一百一十七.司马相如列传第五十七.北京：中华书局，1982：3049.历代注释家注为，“羁，马络头也；縻，牛靷也。”④司马迁.史记卷一百一十七.司马相如列传第五十七.注释.转引自史记索隐.北京：中华书局，1982：3050.“‘马云羁，牛云縻’，言制四夷如牛马之受羁縻也。”⑤司马迁.史记卷一百一十七.司马相如列传第五十七.注释.转引自汉官仪.北京：中华书局，1982：3050.

汉以后，初郡制度为三国、两晋所承袭。晋朝设置平越中郎将，以镇抚西瓯、骆越，并对少数民族地区实行轻徭薄赋的政策。南朝时期，因族名而设置“俚郡”，因服式左衽而设置“左县”，如南朝齐永明六年（488年），旧治今属钦州市浦北县旧州的越州增置辖吴春俚郡（旧治今广东）；而南朝齐代所设置的建陵左县（旧治今属荔浦县修仁镇），则为今广西境域可考的最早左县。⑥广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·行政区划志.南宁：广西人民出版社，2001：18、26.⑦广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·民族志.南宁：广西人民出版社，2009：709.以少数民族首领为“俚郡”“左县”的太守和县令，设置平越中郎将和督护等职，仍实施羁縻政策，并沿袭到此后的隋朝。

唐代，在少数民族地区正式设立羁縻州县，并把羁縻政策制度化。大者为州，小者为县，再小者为峒，行政长官由世代统领其地的少数民族首领担任，分别称为知州、知县、知峒，皆可世袭。同时，中央王朝对羁縻地区首领的册封、赋税、武装力量等内容也进行了规定。据统计，唐代全国共设856个羁縻府州⑧游俊主编.土司研究新论——多重视野下的土司制度与民族文化.北京：民族出版社，2014：295.，其中在今广西设立羁縻州43个，羁縻县47个⑨广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·总述.南宁：广西人民出版社，2010：32.，主要分布在桂西和桂南地区。

宋朝继承唐制，继续推行羁縻制度，共设羁縻州64个，羁縻县6个⑩广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·总述.南宁：广西人民出版社，2010：33.，并在羁縻州之上设置“寨”来统领，寨官由汉族官吏担任。宋末在今广西设置有横山寨、太平寨、迁隆寨、古万寨、永平寨等5寨，其统治势力不断深入今广西西部和北部少数民族地区。

（三）土司制度的创立与发展

元代地域辽阔，为了对广大地区实现有效的统治，在总结历代羁縻政策的基础上，创立了土司制度。朝廷在桂西地区设立土司机构，如宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司、路军民总管府、土州等，这些机构分别由土官任职。同时，规定了土官的职衔，对任命的土官予以一定的凭证，规定了土官的义务和权力，并且把它作为一种制度固定下来。

明代是土司制度完善和全盛时期。明代中叶以后，由于少数民族地区人民的反抗增多，明王朝在一些军事要塞，虽然是汉族官员统治的州、县，也设有土巡检司、土千户所等军事性质的土司机构，以防止地方农民起义。针对势力过大、常挑事端的土司，则采取“众建寡力”的政策，将其辖地划分为若干小片，增设小土司，分而治之。同时，对土司的衔品、隶属关系、承袭、贡赋、征调、惩罚及土司地区的文教等各项制度做出更加完善的规定。其中，行政机构逐渐规范为土府、土州、土县、长官司等行政序列，由当地少数民族首领任土知府、土知州、土知县、土知峒。据统计，明代全国计有土司3108个①龚荫.民族史考辨二.龚荫民族研究文集.北京：民族出版社，2015：249.，其中广西有直隶长官司1个、土州25个、土县4个、土司11个、长官司3个②广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·总述.南宁：广西人民出版社，2010：35、36.。

土司统辖的州县，一般都以血缘宗族为基础，有各自的统治范围。壮族土官有岑、黄、莫、韦、李、赵、农、梁、冯、闭、许、罗等姓，其中以岑、黄、莫、韦、李姓势力最强。岑姓土官于宋末元初始有记载，至明朝最强盛时占有右江上中游地区，相当于现在的平果、田东、田阳、百色、凌云、西林、隆林、德保、靖西等县市；黄姓土司在隋唐时被称为西原黄峒蛮，分布很广，明清时期仍拥有整个左江大部分地区，相当于现在的上思、宁明、崇左、扶绥等县市；莫姓土官则控制着广西西北部的南丹、庆远、忻城一带。③郑超雄、黄继先.《八桂文化大观·溯源系列》之《土州土治土司制度面面观》.南宁：广西人民出版社，2009：29.

随着社会的发展，土司制度的封闭性、落后性也日益明显地表现出来。清代，在土司统治地区全面进行“改土归流”，土司地区的主要官职由汉人担任，少数民族地区原有的较大土府、州、县、峒，相继被裁革，由清王朝派遣流官进行直接统治。至清末，土司仅存几百家。其中，广西全省128个土府州县，经改土归流，土州县等虽还剩下42个④广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·总述.南宁：广西人民出版社，2010：37.，但所占的区域已大大缩小。至民国年间，改土归流全部完成。

二、民族区域自治制度的形成与发展

中国共产党历来重视民族问题，坚决主张各民族一律平等。中国共产党人在长期革命实践中，在总结历史经验的基础上，并结合我国各民族大分散小聚居的实际情况，创造性地运用马列主义国家学说和民族理论，逐步确立了以民族区域自治作为我国民族问题的基本政策和国家的一项重要政治制度。

1947年5月1日，我国第一个省级自治区——内蒙古自治区成立，为以后在其他民族地区实行民族区域自治积累了宝贵的经验。此后，在1949年9月中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1952年中央人民政府委员会颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和1954年第一届全国人民代表大会制定的《中华人民共和国宪法》中，民族区域自治作为人民民主专政国家的一项根本制度被确定下来。其基本内容是：中国是各民族共同缔造的多民族国家。各少数民族聚居的地方，在国家统一领导下，实行区域自治。

截至1958年底，我国先后成立4个省级自治区和1个省级自治区筹备委员会，即内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区（1955年9月12日全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，1955年10月1日宣告成立）、广西僮族自治区（1957年7月15日第一届全国人民代表大会第四次会议通过，1958年3月15日宣告成立）、宁夏回族自治区（1957年7月15日第一届全国人民代表大会第四次会议通过，1958年10月25日宣告成立），以及西藏自治区筹备委员会（1956年4月22日成立）；成立自治州27个，自治县（旗）47个。

党的十一届三中全会后，民族区域自治迎来了发展的春天。1984年5月，第六届全国人民代表大会第二次会议根据宪法的规定，通过《中华人民共和国民族区域自治法》，这是民族区域自治的基本法，使民族区域自治进一步走向规范化和法制化。2001年2月，全国人民代表大会常务委员会通过新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》，再次明确民族区域自治是国家的一项基本政治制度。

至2016年底，我国共设立了155个民族自治区域，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。此外，还在少数民族聚居的地方设立了1173个民族乡，作为民族自治地方的补充形式。在55个少数民族中，有44个建立了自治区域，实行区域自治的少数民族人口占总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土面积的64%。①中国民族统计年鉴编辑部.中国民族年鉴.北京：中国民族出版社，2017.

三、广西壮族自治区成立始末

广西解放后，中共中央和国务院十分关心民族政策在广西的贯彻落实。

1951年6月至9月，中共中央、国务院派出以李德全为团长，费孝通等4人为副团长的中央民族访问团，到广西宣传民族平等团结政策，并帮助和指导少数民族地区实行民族区域自治，壮族等少数民族被反动统治阶级长期湮没、否认的民族地位得以恢复。中共广西省委和省人民政府遵照《中国人民政治协商会议共同纲领》《民族区域自治实施纲要》以及1954年颁布的《中华人民共和国宪法》的规定，有步骤地致力推进民族区域自治建设。

1951年8月19日，广西第一个县级民族自治地方——龙胜各族自治区（1955年改称龙胜各族自治县）成立。1952年12月9日，桂西僮族自治区成立，辖宜山、邕宁、百色3个专区，共34个县。1953年改辖41个县，当年该自治区总人口853.7万人，其中少数民族人口586.2万人，壮族525.7万人。1956年3月，根据1954年通过的《中华人民共和国宪法》的规定，民族自治地方分别为自治区、自治州和自治县三级，经国务院决定，桂西僮族自治区改为桂西僮族自治州（后因广西僮族自治区成立，于1957年12月30日撤销建制）。至1956年，广西先后设立了龙胜、金秀、融水、三江、隆林、都安、巴马等7个民族自治县。此外，根据有关法规规定，1952年开始，在部分市县一度设置了县以下自治区（相当于区、乡和后来的民族乡）10个。1956年以后，根据宪法等有关规定，这些县以下的自治区或废撤，或改为民族乡。以上形成了各级政区设置齐全的民族区域自治格局。②广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·行政区划志.广西人民出版社，2001：4.

1956年中国共产党第八次全国代表大会期间，受中共中央委托，中共中央副主席周恩来召集出席会议的陈漫远等9名中共广西省委常委谈话，倡议建立省一级的僮族自治区。陈漫远等9人于当年10月2日给中央统战部提交了《关于建立广西僮族自治区问题的意见》。1956年12月3日，中共中央批复同意该《意见》，并指示中共广西省委研究执行。

1956年10月至1957年2月，中共广西省委、中国人民政治协商会议广西省委员会和政协桂西僮族自治州委员会分别召开会议，分别做出了拥护建立广西僮族自治区的决议。

1957年3月17日至26日，中国人民政治协商会议全国委员会邀请广西省代表团全体人员、广西籍政协委员和有关政协委员，以及相关广西籍人士共91人（到会82人）开会，就建立广西僮族自治区的问题以及把广西省改建为广西僮族自治区的问题取得了一致的意见。

在酝酿成立广西僮族自治区的过程中，曾提出过两个方案：一个是在广西省建制的基础上，改建为广西僮族自治区，称为“合”的方案；一个是把广西一分为二，东部保留广西省建制，西部建立省一级的僮族自治区，称为“分”的方案。经过民主协商和充分讨论，绝大多数人认为合起来建立广西僮族自治区更有优势。③广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西通志·民族志.南宁：广西人民出版社，2009：735。

1957年4月至5月，中共广西省第一届代表大会第二次会议和广西省人民委员会第二十二次会议分别通过拥护中共中央关于建立广西僮族自治区的倡议的决议。1957年6月12日，广西省人民委员会第二十三次会议通过《关于赞同建立广西僮族自治区的决议》并报国务院。

1957年6月，国务院做出成立广西僮族自治区的决定。1957年7月15日，第一届全国人民代表大会第四次会议批准国务院的决定，并通过《关于成立广西僮族自治区的决议》。

1957年8月23日至9月4日，广西省第一届人民代表大会第五次会议一致通过《关于成立广西僮族自治区的决议》，并决定成立广西僮族自治区筹备委员会，韦国清为主任委员，李任仁、覃应机、陈再励、莫乃群、卢绍武为副主任委员，王浩、王梦周等35人为委员。

1958年3月3日，广西僮族自治区第一届人民代表大会第一次会议召开预备会议，自治区筹备委员会副主任委员覃应机向会议做出《广西僮族自治区筹备工作情况的报告》。3月5日至13日，广西僮族自治区第一届人民代表大会第一次会议在南宁隆重举行，以中共中央政治局委员、国务院副总理贺龙为团长的中央代表团，代表中共中央、国务院前来祝贺。大会选举韦国清（壮族）为广西僮族自治区人民委员会主席，贺希明、李任仁、覃应机（壮族）、莫乃群、卢绍武（壮族）为副主席，韦纯束等43人为委员。会议通过《广西僮族自治区自治条例草案的决议》《广西僮族自治区人民代表大会和人民委员会组织条例的决议》和《关于定于每年3月15日为广西僮族自治区成立纪念日的决议》。1958年3月14日，南宁市6万多各族人民集会，隆重庆祝广西僮族自治区成立。鉴于“僮”字带有歧视含义，且容易误读，按照周恩来总理倡议取“健壮、茁壮”之意，1965年10月国务院批准将“僮族”改为“壮族”。①黄现璠、黄增庆、张一民.壮族通史.南宁：广西民族出版社，1988：1128.

在很长一段历史时期内，壮族只有语言，没有统一、合法的文字。在中国科学院少数民族语言研究所及苏联专家的帮助下，1955年4月广西制定了以拉丁字母为主要拼音符号的《壮族文字方案（草案）》。1957年11月，国务院批准该方案，并同意在壮族地区推行使用。

1978年，自治区在筹备庆祝广西壮族自治区成立20周年的时候，考虑到12月11日是邓小平领导的百色起义的纪念日，又是广西实现解放的纪念日，经国务院批准，把广西壮族自治区成立纪念日由原定的3月15日改为12月11日。②莫凤欣.广西各市县得名的由来.广西地方志.2016（3）.

至2016年底，广西保持自治区、县两级民族自治区域以及民族乡格局，共设12个自治县，59个民族乡。全自治区少数民族人口为2185.32万人，其中实行民族区域自治的少数民族人口约2000万，约占全自治区少数民族总人口的90%。③广西壮族自治区地方志编纂委员会.广西年鉴·2017卷.南宁：广西年鉴社，2017：44.