土地开发权的收益分配模式探讨

丁国民,吴菁敏

(福州大学 法学院,福建 福州 350108)

对土地开发权的研究起源于城市化发展过程中的土地收益配置问题,在立法方面,土地开发权的概念首次被法律承认的标志是英国《城乡规划法》的出台,并在后续的实践发展中逐渐形成规划许可制[1]。土地开发权的理论核心是开发的定义,英国的《城乡规划法》对此的解释为:对于国内土地上的任一符合法定标准的建筑活物所进行的实质性改变行为[2]。

我国自改革开放以来,在家庭联产承包责任制的推行下实施一系列土地改革政策,开启新时代的土地改革历程[3]，但是随着城镇经济发展,社会各界对于土地收益的抢占乱象频发,显然,土地问题早已跳出所有权抑或使用权的束缚。新时代的土地纠纷以土地的收益分配为核心，我国在可开发利用的土地总量日趋减少的现实基础上,通过实证法形式努力构建完善的土地权利体系,然而穷尽各规章制度却无法在立法上寻得确定的土地开发权的收益分配模式。因此,在我国各学者的理论研究及国外立法实践前提下,为协调国家、公民、土地等各方在土地开发权行使中的收益均衡,土地开发权的收益分配模式的探讨成为本文的研究重点。

一、问题的提出

构建我国特有的土地开发权的收益分配模式应首先充分认识到我国目前实践当中分配模式存在的弊端,以及因弊端而引发的社会危害。囿于历史及立法技术等多重原因,我国对于土地开发权的收益分配研究尚处于起步阶段,存在着一定的实践危害。实践危害的存在扰乱社会秩序,严重影响土地的良性建设,不利于国家土地经济有序发展,我国土地开发权的收益分配模式存在的危害如下。

(一)国家机关占据大比例土地收益份额的不科学

目前我国对于土地开发过程中收益的分配以国家获益为主,国家机关在向土地使用权人征收土地后再以招标拍卖等形式流转土地，获取土地增值利益。私人主体在依法使用土地时,不能依据自由意志处分土地,发挥土地潜在价值。但是国家机关可根据法律程序进行土地征收征用等行为,将土地市场化。土地在市场化过程中被激发的价值占据土地开发权收益的绝大部分,而该收益主要由国家机关享有。

国家占据较大土地开发权的收益份额,且该部分由国家机关依法掌管。因土地为大宗物品,本身价值高,故该部分收益构成机关财政主要收入来源之一。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第10条规定，基于公共利益的需要国家可以按照法定程序进行土地征收。该条只是在大层面上表明国家的土地征收权力,并未详细规定公共利益的情况,给予国家机关一定的自我裁量的自由。在宽松的法律规定下,面对土地巨额价值的诱惑,部分国家机关为追求财政收入而滥用征地权力,导致土地分配不科学,无法准确利用土地功能。

偏向国家利益的土地开发权的收益分配模式俨然存在极大危害,国家机关坐拥土地规划权力,低价征收国有土地，并高价拍卖享有土地市场化过程中巨额差价[4]。此种模式要求国家机关具备极高的社会服务意识,必须综合考量公共利益和私人利益的得失,在成本收益相一致经济原则的指导下，确保公共利益和私人利益的均衡。国家机关的征地行为应是出于公共利益的需要,财政收入的增加只是征地行为产生的积极后果并非主要目的。但是,在实践中总有部分国家机关为了增加财政收入而忽视公共利益和私人利益的考量,本末倒置行为使得土地利用效能降低。

(二)土地在市场化过程中环境效益的不经济

土地开发权的收益分配模式偏向政府机关,而部分机关并未考究土地本身的用途,滥用土地行为严重损害土地利益,造成在开发过程中的资源浪费。如上述分析,部分国家机关为追求财政收入而无节制地征收土地并将土地投入市场流转,不遵循土地本身发展规律的政府规划，严重损害土地用途的发挥,间接影响国家凭借土地开发能够获得的人文、经济等利益。

一方面政府通过提高城镇用地集约度而取得土地开发权收益。城镇土地大多投入建设使用,但为了满足居民的生活需要兼顾城市整体人文景观的要求,需要有部分土地作为公众共有物使用,譬如绿地、公园等面对居民开放使用的场所。该部分土地的利用价值便是为了改善居民生存条件,创造宜居环境,符合生态文明标准。但政府通过规划将该部分土地纳入城镇规划使用,提高土地建设率,使得城镇用地更加集约,导致城镇空间紧密、公共空间缩小,降低了居民生态环境条件,居民居住舒适度亦会受影响。由此,土地本身在开发过程中应发挥的创造生态环境的价值却因为开发权收益模式的偏离而受损。

另一方面通过征收农用地继而将其市场化,取得土地开发权收益。我国农用地的主要用途是种植农作物并向市场提供必备的生活食粮。土地是孕育生命必不可少的自然资源，然而,在城镇土地越发稀缺的现实背景下,扩张城镇面积,推动农村城镇化的国家规划势在必行。当投入城镇建设的农用地日渐增加,可用作耕种的农地相对减少时，虽然在科技的发展下,土地的利用效率不断提高,但农用地总量的减少将影响其耕种能力,过度利用农用地将对土地的生产能力造成负面影响。土地开发过程中未充分顾及农用地耕种价值,使得其他主体享受开发权收益,而土地将承受绝大部分的损失,收益分配模式明显失衡。

(三)公民在土地开发中权益获取份额的不合理

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第43条明确规定将建设用地的使用权收归国有。置言之,即使土地开发权作为所有权处分权能的具体化权利形式,集体作为土地所有权人也不能随意处置土地,因行使土地开发权而享有的收益归国家所有,作为所有权人的集体和土地使用权人无权参与土地在开发中所发挥的市场价值收益分配。

在市场的竞争机制作用下,土地的价值被放大,国家和集体在土地的开发中享受巨大的土地增值利益。反观对土地赖以生存的使用权人,依《土地管理法》的规定仅仅获得补偿费等微薄经济补偿,且主要补偿使用权人因失去土地而遭受的现实损失,并未对未来的收入损失进行适当补偿。因此,土地开发权的收益分配对于使用权人仅仅是补偿其利益损失,对土地增值部分并未将使用权人纳入收益分配对象中。此种分配模式对于以土地为主要经济来源的土地使用权人相对不公平,会激发土地使用权人对国家土地征收等规划的排斥心理,从而产生土地纠纷。

此外,法律虽允许农村集体建设用地在一定范围内享有自由开发的权利,公民可自由享受该部分的土地收益,但该权利同时受到极为严格的约束。此种模式是对使用权人参与权的不尊重,有违民主精神,公民并不能充分享受开发土地所能产生的合法收益[5]。

二、重塑我国土地开发权的收益分配模式的理论基础

(一)法治国家追求的价值目标——实质公平

从法理学角度探讨我国土地开发权收益分配模式的重塑问题,其本质是公平价值在该领域的具体化。《宪法》第5条明确规定我国实行依法治国的基本方略,而法治国家所要实现的最高境界是社会各方面的实质公平。对于公平原则,罗尔斯提出:公平是在相关群体间的机会公平,而非简单的收入完全均等[6]。结合分配模式重塑可从以下方面理解:第一,涉及土地开发的国家、公民、自然这三方在收益分配时的获益机会应公平,须进行平等的分配；第二,公平原则应符合帕累托最优原则要求,制定的分配模式对三方而言应切合各方利益,在此基础上可以不均等地进行收益分配，即把效率原则内含于公平原则中,实现重塑后的分配模式的实质公平。

(二)生态文明建设的内在诉求——高效环保

生态伦理学要求人类和自然处于平等地位,人类不能恣意压榨自然。在2017年10月18日召开的党的第十九次代表大会上,习近平总书记再次强调生态文明建设的重要性,以党的名义确立节约资源、保护环境的新时代地位。为实现我国经济的可持续发展,生态环境作为不可或缺的物质基础必须受到重视。在未来的国际竞争中资源无疑是提高国家综合实力的一大因素,故而在现实背景下不得不考虑土地开发权实现后自然的获益。将自然纳入利益分配主体中,一方面可以促使公民、政府提高土地利用率,减少资源浪费,改正人类长久以来对自然巧取豪夺的姿态;另一方面可以响应党的号召,有更多的资金支持保护环境项目,修复被破坏的自然环境,促进生态文明建设早日落实。

(三)中外就土地权所共同追求的理论倾向——“权利束”理论

我国土地开发权的收益在国家、自然、公民三方之间的分配不协调易积累社会矛盾,当矛盾累积到一定程度时可能引发社会群体恶性事件，造成不良社会现象。故重塑我国土地开发权的收益分配模式迫在眉睫,而如何构造科学合理的模式,“权利束”理论为我们提供一条可行路径。“权利束”最初是由财产的法律概念演化而来,将财产权视为不同权利的集合体,在不同的具体背景下代表相应的具体权利[7]。我国土地上的国家所有权和土地使用人的使用权就是土地这一财产“权利束”中的两个分支,因此我国在土地上的权利指导思想便是美国等发达国家提出的“权利束”的继承和发展。在学理指导方面,中外倾向同一理论渊源,为我国借鉴国外优秀土地权分配模式奠定了基础。而国外正是运用“权利束”来建构国家和公民间的收益分配,通过科学合理的模式达到各方利益的相对平衡。我国虽一开始便遵循“权利束”的理论指导,但并未有效贯彻,故而有必要对美国等发达国家的立法、实践进行分析,重构我国土地开发权的收益分配模式。

三、土地开发权的收益分配模式的国外实践

土地在开发过程中,私人利益往往需要让步于公共利益,然而在我国法律中，牺牲的私人利益如何受到补偿,土地在开发过程中被激发的经济利益如何在公共和私人群体间分配，尚处于空白状态。因此本着经济学上成本收益相一致原则,应公平对待社会整体和私人之间的利益得失,实现社会公平。为构建更适合我国国情的土地开发权的收益分配模式,需首先研习国外优秀的立法、实践经验。

(一)美国模式:构建土地开发权转让制度实现效益分配

美国作为国际上著名的高度强调私权的国家,其对于土地开发权的法律规定最初也是赋予公民极高的自主权,对土地开发权实现的限制相当小甚至无限制,公民充分享受实现土地开发权所带来的经济效益。但随着经济和科技发展,土地空间利用率徒增,使得城市布局严重改变。出于对城市空间发展的控制,纽约市于1916年开始实行政府城市规划,对建筑物高度和大小进行政府管控,限制私人从土地开发中所获取的收益。美国在此后的发展中又将城市规划进一步完善为土地开发权转让项目,并逐渐形成完善的土地开发权转让制度。

美国为平衡公共利益和私人利益间的冲突，依照现实需要进行完善,土地开发权转让制度主要建立在以下两种制度之上:其一,国家限制土地所有权人随意处分土地行使开发权的权利,并为此相应补偿被限制人的损失。当然,国家限制土地开发的权利也需受到约束,被限制的土地必须是为了保护公共利益的需要。国家出于保护自然资源或文化价值不受破坏等公共原因,限制土地所有权人行使土地开发权,但国家需对土地所有权人承担相应的经济补偿。其二,当公众对于土地的依赖程度高时，国家可征收土地；当国家对于土地所有权人的限制程度高，以至于私人在土地上的处分权行使可能性低时,国家为保护私人利益可向其征收该块土地,并使用于公共福利目的。

上述两种国家限制土地开发模式给国家造成一定财政负担,因此美国通过市场机制转移财政压力,将国家限制的土地开发权转让给有能力支付补偿款的开发人,并由该开发人享受合法的土地开发权进而实施经济项目。美国为制约开发人的开发行为,又实行土地规划政策,其核心内容为在法律上制定规范土地用途的区划法规[8]。自此,美国在土地开发权上的制度设计基本通过规划方式确定土地用途,以开发权转让为主要形式实现公共利益和私人利益间的收益模式分配。

(二)英国模式:实行土地规划许可制度缓和公私利益矛盾

英国在土地开发权方面的立法实践也表明土地用途的规划权力由国家掌控,但土地所有权人因国家的土地规划而遭受的损失可得到国家的经济补偿。进而在土地开发过程中实现由国家来保障公共利益,同时私人利益的损失亦由国家财政代替公众进行补偿,均衡土地开发权的收益分配。

首先,土地开发权的实现受制于国家的土地用途规划,即英国所实行的土地规划许可制,使得土地开发权的收益在根本上受到国家的约束。英国对于国内的土地用途做了详细的事先规划,并且要求每块土地在开发之前必须向规划当局提出申请,获得许可后方可开发。但英国对于规划许可制又做出允许特定开发行为无须许可的例外设计,特定行为在英国的《一般开发许可导则》中明文规定,除此之外的开发行为必须获得许可,进而限制私人的自由开发权利。此制度显示英国的土地管理相比美国在一定程度上更为宽松,在维护土地用途为满足公共利益的前提下,给予私人一定的自由开发权利。

其次,因国家的土地规划而遭受经济损失则土地所有权人有权向国家要求补偿。英国在立法中确定国家应对外界依法公布土地用途规划方案,土地所有权人因该规划决定损害自身利益时，可按照程序向有关机关提出补偿申请。当国家拥有土地用途规划权力，控制土地开发权的收益规模后,该制度可在法律层面保护私人利益不受国家的恣意侵害。国家对土地的管理权使得私人对土地的开发受制于国家规划,私人无法根据市场发展灵活制定土地利用方案,导致私人无法实现最大化经济利益。国家为更好地利用土地资源,不仅需要实现经济发展的目标,还要兼顾公共的文化、政治等其他目标的实现,因此应综合考量各因素做出土地用途规划,而私人主要是为提高经济收入而开发土地。当二者的目标发生冲突时,国家会优先照顾公共利益,在立法上规定国家对受损的私人利益须做出补偿。

(三)德国模式:严格遵守国家统一规划协调各方利益

德国针对土地开发权的收益分配的模式的制定同样在用途上严格要求受制于国家统筹,并酌情对土地所有权人进行补偿,使土地所有权人在土地开发中参与收益分配。德国对于土地开发权虽未形成体系化理论,但土地开发建设的规划和控制制度已然发展完善。通过立法保障公共空间的富余,为公众创造适宜的居住条件和充足的土地资源,同时协调土地开发中被侵犯的土地权利人的财产权利。

德国在土地开发管理中区分为两个方面:其一,建筑物规划。国家基于建筑物对外防御功能及秩序管理的考虑,要求建筑物在建设中应遵循质量、防火等基本标准,统一规范城市整体面貌。其二,土地开发规划。国家可出于对自然资源、人文环境的保护而进行土地的开发规划,以国家命令等形式指定土地的特定用途或是其他限制性决定。

土地作为不可再生资源,德国对此不仅在国家层面规划土地用途,同时赋予公民特殊的社会义务[9]。为实现社会公共利益,土地所有权人有义务配合国家合理的土地开发规划及其他国家的土地开发限制性要求等,但如果国家的限制超过合理限度则需对土地所有权人进行补偿。如果严重限制土地所有权人行使开发权的,国家要按照程序进行土地征收以保护土地所有权人的财产利益。

通过研究上述各国关于土地开发权的收益分配模式的立法经验,可以归纳出各国基本上均将土地规划权力收归国家所有,公民不得随意处置土地、改变土地用途。同时国家在开发土地时,土地所有权人、使用权人有权请求国家补偿。

四、构建我国土地开发权分配模式的建议

改革我国土地开发权的收益分配模式势在必行,基于我国的国情及域外优秀经验,我国的立法模式应为:第一,明确国家享有土地规划权利,保障公共利益的优先地位;第二,明确土地在开发过程中的利用率及使用量的合理性,保障自然资源不被过度消费;第三,明确土地使用权人在土地开发中的受损利益补偿,设置合理的补偿标准及维权的法定程序，从而保障私人利益。

(一)公共利益的保障:规制国家享有土地用途的规划权利

土地开发权的实现模式决定了权利行使后的收益水平,而土地规划则是行使开发权的核心内容。综合美国等优秀立法经验表明,国外一般将土地用途规划权力赋予国家,国家从宏观角度调控土地的利用广度和深度,统一规划国家整体面貌。明确国家的土地规划权力也是我国国情的现实选择,我国幅员辽阔,土地种类多样、质量不一,如果任由公民自由选择土地用途,那么土地滥用现象将更加严峻,土地利用效率将会降低,公共空间及人文风景的规划无法得到保障。

美国在历史上曾将土地规划权交由公民,但是公民无节制消费土地资源,导致公共空间急剧减少,城市风貌杂乱无章,破坏生态环境,公共利益在该历史时期被严重破坏[10]。故此,尽管国家规划土地用途会限制土地开发权的收益水平及公民根据需要变更土地用途的灵活度,但国家以促使国土资源达到最优化配置为出发点行使土地开发权,科学制定土地开发方案,合理规划土地用途,更能保障公共利益的实现[11]。

公共利益是判断国家行为正当性的主要标准,土地作为国家掌控的重大资源,并不能依据个人意志随意利用。为保障全体公民的土地权利,有必要限制公民个人行为,为了公共利益需要将土地规划权由国家统一行使。

(二)土地利益的保障:规制国家土地管理权限

我国《宪法》第10条明确规定国家可以基于公共利益需要合理开发土地。但是因法律未确定开发标准,具体可操作性不高,导致部分机关在土地巨大价值的诱惑下大肆圈地,严重破坏土地原本用途,影响土地功能。德国在土地开发方面构建完善的规制体系,区分不同强度，分别针对国家土地管理权限进行法律控制,同时关于土地的合理利用限度明文规定,此种严谨的立法模式充分约束国家权力,推动土地参与开发权的利益分配。

为限制国家滥用土地规划权保障土地利益,明确国家土地管理权限及合理开发的相对标准,可参照德国立法模式，根据我国各地的实际情况,有针对性地区别规定土地开发强度。同时,为维护必要的公共空间,以及耕地面积等土地基本功能的正常发挥,在不触碰国家耕地红线的前提下,再规定各地区不同用途的土地总量底线,不过度消费土地,为土地的将来使用保留一定空间。明确国家机关的土地管理权限,可在一定程度上限制政府滥用土地现象,确保土地基本价值的实现,建设文明生态环境。

(三)公民利益的保障:明确土地权利人享受的土地开发权的收益份额

在土地开发过程中,我国给予土地权利人安置费、青苗补助费等经济损失,是向相对人的现实补偿,同巨额的土地市场价值相比,相对人获得的收益微乎其微。国家将土地相对人排斥在土地开发权的收益分配之外的模式,引发相对人的极大愤懑,是导致土地纷争的重要诱因。美国在规划土地限制所有权人使用土地强度时，对所有权人的未来损失给予合理经济补偿；英国在立法上赋予公民向国家申请补偿的权利，同时英国公民享受一定程度的自由处分土地权利，将公民纳入土地开发权的收益分配对象中；德国虽在公共利益需要时规定公民有义务牺牲个人利益,但牺牲的程度过大时国家有责任给予公民补偿。国外在立法中通常将土地权利人纳入收益分配对象中,我国土地使用权人等相对人因自身被排斥在收益分配外严重侵害财产权益而引发社会矛盾,因此出于公平考虑，国家应补偿相对人的损失,明确土地权利人享受的合理收益份额[12]。同时,应放宽对于农村集体建设用地的开发限制,保障公民的开发权利，享受合法的土地红利。

公民的土地收益无法保障的一个原因便是国家对土地征收流转的政府调控,致使土地价值无法得以准确定位。美国的开发权交易制度一方面减轻国家财政压力,一方面在市场的作用下充分展现土地价值,使得土地所有权人获得的土地开发权的收益更为公开化、准确化。我国重庆市实行的“地票”交易表明土地开发权交易在我国推广成为可能。市场化管理土地可以解决因土地价值评估而引发的土地权利人同国家间的纠纷,保障土地权利人分配的土地收益的充分、公平。

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