金融监管中的道德风险探究

阳 旸，刘 霞

金融自由化、经济金融化使金融风险呈现多元化、复杂化，虚拟经济对实体经济的主导、控制成为新时代和新常态阶段金融风险的新特征，这都对金融监管提出了更高、更严格的要求。尽管我国现行的金融监管制度随着社会主义市场经济的改革发展进行了适应性与应急性的调整，但是传统体制的惯性影响和长期利益格局的固化，使其难以满足公众日益增长的金融监管需求，更暴露出金融监管自身的问题，尤其是金融监管中的道德风险。金融监管制度缝隙中滋长的道德风险，对金融机构本身的风险管理和金融监管形成了挑战，带来了跨行业、跨市场、跨区域的风险传递，健全金融监管体系、维护金融安全、守住不发生系统性金融风险的底线成为关系我国全局发展的战略性、根本性大事。金融监管的道德风险是制度与伦理摩擦中产生的复杂问题，其深层次原因主要来自供给与需求、委托与代理、权利与义务的金融伦理矛盾。因此，金融监管既需要受到法律制度的约束，更需要遵守道德原则，建立伦理价值体系，没有伦理的金融监管一定难以为继。

一、金融监管的本质

诺斯指出，制度是一系列被制定出来的规则和行为的道德伦理规范，旨在约束追求个人福利、效用或利益最大化的个体行为[1]。青木昌彦对制度的理解是由人民制定以实现对相互经济关系或者行为的约束制衡机制，包括产权、法律规则、市场、组织、契约以及文化观念和社会规范等[2]。从制度角度，金融监管，是为了促进社会的公平、诚信和效率，保障公众利益，防范金融风险和市场失灵而做出的金融制度安排总和，包括金融监管主体对金融机构、金融市场、金融业务制定规则和实施行为。金融监管不是单纯的伦理活动，但其中无不体现一定的伦理思想和道德价值，也属于伦理道德和伦理规范体系。从伦理角度，金融监管是通过金融监管主体对人为投机欺诈行为产生的各种金融风险进行控制来维护金融安全。金融监管能顺利实施必须需要遵循公平和信用原则。公平原则使金融监管主体公正平等地履行权利和义务，促进金融资源合理分配，改善弱势群体金融可得性困难，是金融市场可持续发展的伦理根基。信用原则是金融监管过程中的根本价值，是对各种投机欺诈和破坏信用的金融活动的制约和防范。斯密曾提到，尽管人天生利己，但是仍必须在建立有效信用的基础上进行相互交换，才能生存生活。

计划经济向市场经济过渡过程中，社会生产力的大幅提升、经济制度的变迁以及行为方式的转变对道德感观产生了短时期冲击，出现了市场与道德的“二律背反”，即以竞争性、功利性为主要特征的市场经济诱发人们恶劣的贪欲膨胀，引发整个社会行为的短期化和功利化，不断追寻私人利益最大化而损坏公共利益最大化，打破公平性和信用性。哈贝马斯曾经提出，市场经济强调以个人利益最大化和个人利益优先为导向的人际关系。市场经济拍打下，传统文化和伦理精神也受到重创。伦理道德作为上层建筑，已经明显滞后于市场经济发展，朴素的民风受到金钱的侵蚀，公共主义的均衡被个人主义的寻利所驱逐，美德信仰被物质主义的现实击垮。

除了经济体制转变之外，金融监管受到现代金融理论强调的功利主义影响，金融监管主体作为理性“经济人”范畴，依旧逃不开利益最大化的天然诉求。在公私利益分化、信息不对称驱使下，金融监管主体会在利己主义动机的驱使下，损害公平和信用，侵犯社会利益、集体利益和他人利益，即存在道德风险。爱德华·J.凯恩指出，存在机会主义倾向的个人或企业会通过激励或者补偿方式诱导监管者对其赋予的职责做出妥协[3]。而金融监管主体对公私利益的取舍，对私人与社会目标的抉择很大程度上也取决于个人伦理道德，金融监管内在离不开伦理价值的支持。但是由于监管主体主观能动性和制度环境客观因素的限制，我国金融监管本身存在矛盾、模糊、滞后等问题，在稳定性差、转变快、幅度大的中国体制改革过程中，被进一步放大和加剧，导致金融监管的制度缝隙，给诸多隐含的伦理问题留下生存空间与恶化的可能性，一旦与人的自私、贪婪、虚伪等劣根性相结合，就会诱发严重的道德风险。具体表现在：

金融俘获。在经济转型的特殊时期，社会利益分配、博弈、改革造成了旧利益格局的分化，也促使新利益格局的建立，旧势力仍旧试图在新时代维持旧利益格局，或在新利益格局中稳定利益、占据有利地位。一些地方政府领导思想仍旧停留在计划经济时代，地方保护主义和本位主义思想严重，只考虑执政一方的短期利益、局部利益和眼前利益，肆无忌惮为一些“僵尸”企业供血、供贷做担保，为逃废债提供“隐性保护伞”；同时，这些企业积极从生产资源中抽取部分用于非生产性管理，如通过游说、谈判、收买、行贿等方式向政府、金融监管部门寻租，以追求利益最大化[4]。部分金融监管者或为了保住其职位而屈从于政治压力或出于个人私利，以个人利益最大化取代公共利益最大化目标，把权力当成寻租和谋利的手段，导致金融腐败，贪赃枉法，偏袒相关企业和金融机构的利益，严重阻碍了金融市场和金融机构有序健康发展。

道德责任缺失。任何抽象化和一般性规则、法律、制度的执行成效取决于执行者的基本道德修养、社会良知、伦理良心与责任伦理，当金融监管主体在面对公私利益冲突、风险承担者之间的冲突、信息持有者之间的冲突时，不履行自身道德责任而放弃社会利益最大化转向对私人利益最大化选择的可能性，会形成一系列不负责、不担当、不作为现象，由此将扭曲金融市场正常的伦理秩序，也为金融危机的爆发埋下隐患。比如，由于地方金融监管者容易受到地方政府领导、利益集团的掣肘和迫使，或者地方金融监管者为了避免监管不当的指责或外部舆论的施压，会“睁一只眼闭一只眼”放松监管甚至放任金融机构发展，造成金融监管主体渎职失职，监管职责不到位。

自利性冲动。金融监管合理性衡量是必须能实现对金融市场、金融机构行为的有效约束，但是金融监管的制度缝隙给金融监管主体留下自由裁量的空间。金融监管主体利用信息不对称的优势，违背公众利益、公共利益和社会利益的目标私自支配公共资源，用于满足私利的设租、寻租，人情等关系，甚至对于骗取贷款、挪用资金、业绩造假、上市圈钱、证券洗钱、操纵市场、盲目投机等金融投机欺诈和违法行为敷衍纵容、视而不见、掩耳盗铃，不实施有效监管措施，并且千方百计逃脱公众对其监管不力的指责。一个掩盖过错而又试图在公众面前保持其权力和威望的主体，往往会使人联想到它继续犯错误的可能性。这种金融监管者自利性冲动给金融业务、金融机构、金融市场以及社会稳定带来的是灾难性危害。

金融创新与监管缝隙。金融“去价值化”冲击，现代经济伦理规范的重构导致互联网金融市场存在严重的道德危机，以谋取暴利为目的的金融投机、诈骗事件接连发生。尽管网络、大数据、云计算等技术工具和金融工程促进金融活动的规范化，创造了大量经济利益，但技术无法解决贪婪与自私的伦理纠结，更无法绕开互联网金融监管过程中的道德风险。在互联网金融、理财产品、信托基金、保险基金等领域，由于消费者、投资者与资产管理机构以及资产管理机构和金融监管者之间信息严重不对称，导致利益冲突不断显现，以谋取暴利为目的的金融投机、诈骗事件接连发生，不断曝光金融腐败、内幕丑闻、信贷潜规则等不正当的金融伦理关系。

二、金融监管的道德风险

道德风险是指当人们将不为自己的行为承担全部后果时变得不太谨慎的行为倾向。从信息经济学的角度看，道德风险主要是源于签约双方预期目标不一致、信息不对称而引起的对最优契约执行结果的偏离。金融监管中的道德风险，实质上是道德风险在金融监管领域的反映和体现，是金融监管者面对公共和私人利益选择个人行为时，受自利性动机驱使追求个人利益与效用最大化，从而使个人利益凌驾于公共利益之上，最终侵害公共利益和社会利益。因此，存在于制度缝隙中的道德风险难以通过立法和制度安排来约束，必须借助伦理道德目标的规范和约束，否则金融监管者手中的个人权力会破坏金融体系中的伦理公平、诚实信用和市场效率，对经济发展、社会福利造成重大损失。引致金融监管过程中的道德风险问题主要来源于三个方面。

金融监管需求与供给的矛盾。金融监管机构的使命通过严格的法律约束、监督与处罚来纠正金融市场中的垄断性、外部性、传染性、脆弱性和信息不完全性等所引起的市场失灵问题，以及违反规则的金融行为。但是，对经常性地超越法律界限的金融行为的约束仅有监管法律是无济于事的，更需要伦理规范。当今金融创新日新月异，现有的监管法律规则明显无法适应金融市场发展、金融产品创新需求。在创新与监管的你追我赶、复杂多变的过程，要实现最低层次道德规范下的金融市场的最大自由和公正是不可能的，必然导致监管成本不断提升。显然私人机构既没有积极性也没有能力去提供监管，否则将导致金融监管低效率甚至无效率，放大市场风险，无法实现市场经济中的完全公平和信用。因此，金融监管具有准公共物品性质，必须由政府提供。这就注定了金融监管供给严重不足，应对道德风险的监管更远远难以满足需求，需要提高道德伦理标准并使之与法律一起合力来整合市场行为。

金融监管的委托代理矛盾。从金融契约的角度看，金融监管蕴含在委托—代理关系中的主要金融伦理问题是信息不对称造成监管者目标偏移，对代理人行为难以提供有效监管的激励不足和监管的低效率。信息不对称理论由乔治·阿克尔洛夫在1970年提出来，指信息在交易过程中的不对称分布或者不完全性对市场交易行为和市场运行效率造成的影响[5]。储蓄者、投资者及金融商品消费者会委托金融监管主体对金融机构的合法合规经营进行监督管理，以保护其合法权益。然而，信息的不对称会降低金融监管主体的监管努力程度，并使金融监管者在机会主义动机和追求自身利益最大化的“暴利”诱惑下，滥用职权谋取灰色收入，或者与金融机构相互勾结合谋进行权钱交易，加剧道德风险，损害公众的利益，甚至有些监管活动还隐藏着巨大的犯罪阴谋。

金融监管的权责失衡。权力与责任是一枚硬币的两面，相辅相成，互为前提，相互制衡。行使权力必须承担责任，反之亦然。权力是承担责任的前提和手段，责任是行使权力必然背负的后果。不负担责任的权力或者权力超越责任，都会导致权责失衡和权力滥用。金融监管主体是公共权力行使主体，代表其必须承担维护社会利益与公共利益的一系列责任和义务，必然应当为公众服务。当金融监管主体的行为与利益脱钩，不需要承担相关行为后果，同时缺少市场竞争机制约束，以及监管成本很高时，监管权力的实施就会摆脱责任束缚，失去内在的自律力量，权责失衡的金融监管道德风险会发生。尤其是转轨经济国家存在体制弊端以及混乱的市场秩序，金融监管当局在依法获得金融监管职权之后，便拥有了对金融市场秩序、金融机构行为进行干预的垄断性权力，在理性“经济人”的功利性动机影响下，只要监管机构及其人员缺乏必备的道德修养，加之缺乏严格的内控机制和必要的公众监督，很可能践踏市场竞争的公平和信用原则，做出违法败德的行径。

三、金融监管中道德风险治理的伦理方案

金融监管过程中的道德伦理的构建，既需要内修，也离不开外治，其中内修是道德自律，外治是立法与制度约束。如果失去立法与法律的外部硬性约束，金融监管主体的利己动机和机会主义就会泛滥和蔓延，功利主义至上主导一切行为方式。如果没有道德伦理的柔性约束，金融监管主体会陷入传统行政模式中的“道德困境”无法自拔，道德良知、伦理规范、道德准则底线会屡屡失守[6]。而且，无法内化到道德自律的外治，难以完全改变金融监管者的动机与行为，内修是外治的更高层面。内修和外治是化解金融监管中道德风险的关键。因此，保证金融安全，提升金融监管能力，要处理好金融监管的内修与外治，即制度建设、法律规制和伦理规制的关系。

一是提高道德自律。金融监管是一项需要运用金融、管理、数学、计算机等专业知识的复杂工作。金融监管目标和任务要求的不断提高，以及金融国际化、专业化、网络化，使得金融监管的范畴不断扩大，难度日益加深，需要提高金融监管主体的道德素质，用伦理道德规范行为来防范风险，提升监管效率。要解除金融监管中的道德风险困局，在很大程度上，必须依赖于道德伦理的建设。依靠道德自律以外的其他方式来监督金融监管主体决策行为的成本非常高昂，而且任何规则或制度有效性也必须依赖于执行者的道德自律。尤其是在法律和制度不能有效约束金融监管主体行为的领域，更加需要借助道德观念和伦理准则来唤醒良知、信仰来约束、纠偏与规范监管执行主体行为。物质利益和利己主义尽管在相当大的程度上能对金融监管主体行为起到主导作用，但是，社会认同、道德良心等伦理因素，也同样起着不可忽视的作用。

二是通过制度实现对权力的制约与监督。伦理道德作为防范道德风险的软性约束，如果没有相应的硬性约束作为配合，再好的道德修养也难以对金融监管主体行为产生广泛而持续的影响。金融监管制度能强化金融监管主体行为倾向的能力，使监管者把遵循金融监管制度的强制行为转化为一种习惯行为，乃至内化为道德自律。金融监管中道德风险问题的存在，一个重要原因是缺少有效的外部制度制约与监督机制。首先需要有外控机制来制约监管运行过程中的权力滥用，而对权力有效制约的最重要的力量来自于人民大众的监督、媒体与公众积极的参与。其次需要重视金融监管过程中的道德监督制度建设，在组织规则、机构设置、部门职能等制度建设中要避免监督者和被监督者形成利益共同体，保证监督者不受制于被监督者，能彻底摆脱对被监督者的依附，打破“内部人控制”的格局，能够独立公正公平地行使监督权力。最后是建立健全内部监管制度体系，通过竞争机制、责任机制、考核机制和奖惩机制等完成对金融监管机构内部人员行为的约束、调整和规范，建立员工思想道德测评体系，按照德才兼备的标准，优胜劣汰，缩小道德风险发生概率。

三是加强伦理立法。部分学者认为，伦理和立法是相互对立的，意味着立法与伦理对行为的界定是非交叉和包容的。但是，伦理与立法是可以交互融合的。在库珀看来，伦理立法实际上是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准。伦理立法的优点在于，它为金融监管主体化解伦理道德矛盾与冲突提供了一般性的法律指导，也为惩罚违背最低道德底线的行为方式提供了专业性的法律依据。因为个体本身所固有的利己动机和认识客观事物的局限性，决定了不可能完全依靠内修而永远做出正确的决策和行使正当权力，所以，加强伦理立法，将伦理规范纳入到法律规则体系以制约监管权力滥用，通过法律的强制性提升伦理道德的品性。