农村非法集资类犯罪问题研究

◎赵新宇

一、非法集资基础理论

（一）非法集资法律规制沿及概念

从1986年开始，我国立法机关、司法机关以及行政机关等就以法律、司法解释和法规等形式对非法集资类犯罪行为进行规制，其中具有重要规制作用的包括以下一些法律、司法解释和法规。

1.立法机关出台的相关法律

在1995年5月全国人大常委会出台的《中华人民共和国商业银行法》中，“非法吸收公众存款”首次被定性为犯罪行为，规定了行政取缔和刑事处罚相结合的治理模式。1995年6月，全国人民代表大会常务委员会通过的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，首次以单行刑法的形式明确了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪的定义等内容。1997年《中华人民共和国刑法》修订后，将非法集资类犯罪规定在了增设的“破坏金融管理秩序罪”中，同时还增设了“擅自发行股票、公司、债券罪”。

2.司法机关出台的相关司法解释

非法集资的概念在1996年12月24日最高人民法院发布《关于审理诈骗案件具体应用法律若干问题的解释》中被首次正式明确，非法集资是指法人、其他组织或个人未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为。在2011年1月4日起施行的《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，非法集资是指违反国家金融管理法律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为。

3.行政机关出台的相关法规

在国务院办公厅于2007年7月发布的《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》中，确定了债权、股权、商品营销和生产经营四种方法为非法集资的主要方法。

此外，在2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，首次确定对农村非法集资和金融诈骗进行严厉打击的政策。

通过对上述法律法规的分析可知，一方面，非法集资行为在我国的城市和农村都一直存在，我国始终坚持并不断完善依法治理非法集资类犯罪的措施。另一方面，非法集资并不是刑法所特有的概念，它既存在于刑法分则中集资诈骗罪的法条表述中，也存在于国务院制定的金融行业相关的行政法规中，还存在于金融监管部门的规章中。［1］目前非法集资的概念并没有统一的规定，非法集资应该是指单位或者个人未依照法律规定的程序，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为。

（二）非法集资类犯罪的典型罪名

1.非法吸收公众存款罪

根据我国刑法第一百七十六条规定，非法吸收公众存款罪是指违反国家金融法规，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。在司法实践中，由于对“社会公众”、“存款”等法律术语的理解不同，导致在对民间融资行为罪与非罪认定时产生很大争议。随着相关司法解释的出台，非法吸收公众存款罪的认定半径被不断扩大，相关案件数量大量增加，吸收公众存款罪成为了一个“口袋罪”。但是，非法吸收公众存款行为是市场经济的必然存在，完全废除本罪不能满足保护公众存款安全的需要。［2］。

2.集资诈骗罪

根据我国刑法第一百九十二条规定，集资诈骗罪是指以非法占有为目的，适用诈骗方法非法集资，数额较大的行为。在司法实践中存在争议的问题包括：对集资诈骗罪的“非法占有目的”认定困难；与非法吸收公众存款罪区分不清；“诈骗方法”、“数额较大”等客观方面内容认定存在着争议；对集资诈骗行为的严惩趋势与刑法主客观相统一原则和谦抑性相违背等。

二、农村非法集资类犯罪现状

（一）农村非法集资类犯罪主要方式

1.以农民专业合作社形式非法集资

农民专业合作社已经成为农村重要的互助性经济组织。农业合作社因为有完备的工商执照和税务登记等合法手续，入社退社自由的口号，为入社农民提供生产资料的购买、农产品的销售、农业生产技术和信息等服务，获得了农民的信任。一些不法分子利用农民对专业合作社的信任，以虚假农业经营活动为掩护，通过制作发放虚假国家文件、宣传材料以及带领社员参观、学习先进经验等方式，骗取农民缴纳入社资金，进行非法吸收公众存款甚至集资诈骗。

2.以金融理财类中介机构进行非法集资

随着农民农业收入和外出打工收入的增加，农民渴望以金融投资的方式增加财富，对新型金融理财服务的需求不断加大。在国家鼓励金融创新和金融下乡的大背景下，一些不法分子利用金融理财类中介机构为依托，通过在商业区设置类似银行的营业网点、营业柜台以及招聘当地业务员办理存款业务等方式欺骗农民。农民在缺乏必要理财知识和高利率回报诱惑双重作用下，将资金投入此类中介机构。最终结果往往是犯罪分子在短时间内吸收大量资金后卷款逃跑，农民遭受重大损失。

3.以网络为平台进行非法集资

农村经济发展需要进行农业供给侧结构性改革，其中金融供给改革是重点。由于传统国有银行和商业银行以营利为最高目标，在农村设立分支机构成本高而农业回报率低，因此它们给予农村的金融资源仍然非常有限。为了增加农村的金融供给，2016年的中央一号文件首次提出支持互联网金融发展，大量互联网金融企业涌入农村金融行业。网络平台提供给农民的主要金融服务模式是P2P网贷模式，这一模式能够大大降低在农村地区吸收公众资金的成本，并能够突破传统民间借贷组织地域的限制。一些不法分子借着P2P网贷平台，打着金融创新、慈善、互助的旗号，将作为信息中介的网络平台异化为信用中介，违规开展信贷业务，利用农民金融专业知识欠缺和追逐高额回报的心理进行非法集资。

（二）农村非法集资类犯罪的特点

1.涉案金额大、人数多、地域广

我国农村社会是“熟人社会，”即农民的生活、生产和投资等交际活动在“圈子”内进行，围绕血缘关系、亲缘关系、友缘关系形成各种庞大关系网，网络中的农民相互之间有着相似生活习惯和很强的信任感。不法分子正是利用了农民之间的熟人关系特点，聘用农村中有影响力的人作为代办员，代办员在已经提前获取小利和未来获取佣金利诱下对村中熟人们进行宣传，村民们基于信任和从众心理纷纷出资参与。云南省的包崇华在“农村致富带头人”的光环下，在农村共非法集资4.8亿余元，其中3亿多元未能返还，使农民遭受重大损失。在互联网金融时代，不法分子更是突破地域限制，在广大农村进行非法集资犯罪活动，给农民造成巨大损失。

2.社会危害性大，易引发群体事件和新的犯罪

发生在农村的非法集资犯罪案件造成很大社会危害性。从直接损失层面来看，农民个人辛苦积攒的血汗钱付之东流，刚刚脱贫的农民又退回到贫困境地。从间接损失层面来看，农民的再生产、养老、子女教育、医疗等方面均会受到影响。农村非法集资受害者中老年人占了很大比例，老年农民在受骗后又因劳动能力明显减弱而无法赚取足够养老钱，生活陷入困境；有学龄子女的家庭因为受骗而无法支付学费，影响子女上学；农民再生产的资金和医疗资金也都受到极大影响，无钱生产和看病。

受害群众为挽回损失大多数情况下首先求助于政府，如果问题在短时间内得不到解决极易引起大规模上访事件，激发社会矛盾，严重影响政府的公信力和农村地区社会秩序。此前有媒体报道，在河南的一个国家扶贫开发重点县的16个乡中，有14个乡都被“伪P2P”、非法集资“洗劫”，其中一个村被骗800多万元，很多村民连医保都交不起了。［3］基于熟人之间信任发生的借贷，为了避免资金链断裂造成的损失，极易诱发以暴力方式强行收回债务的暴力犯罪，构成非法拘禁罪、故意伤害罪，甚至是故意杀人罪。

3.破案率低，定罪难，追赃难

不法分子在农村进行非法集资前一般都经过预谋和策划，借助合法机构和互联网进行非法集资犯罪活动，给犯罪证据的收集和固定造成很大困难。农村非法集资犯罪牵扯到熟人关系，受害农民碍于情面和存在止损的侥幸心理不配合调查，也影响了查清案件的进程。一些农村非法集资案件存在时间跨度长，参与人数多，手续不正规，账目不清、代办员身份难以确定等情况，导致破案难、定罪难，追赃难。

（三）农村非法集资类犯罪的成因

1.农村融资渠道狭窄

我国目前正进行农村产业结构的调整，传统农业正在向现代农业转型，新农村建设过程中农业、农村和农民的发展都不离开金融支持。但是我国长期实行金融抑制政策，大型国有银行将金融资源投放到城市和工业等领域，农业相对较低的投资回报率无法吸引到足够的正规金融资源。农村经济实体和农民在资金出现困难时只能通过提高借款利率的方式筹措资金，一旦营收状况无法负担高额借款利息，就会导致再次以高息进行民间借贷，最终可能无法偿还本息，导致民间借贷异化为集资诈骗犯罪。

2.农村理财渠道狭窄

改革开放四十年以来，我国农村经济取得了长足发展。以浙江温州为代表的东南沿海农村地区积累了大量财富；其他农村地区在“三农”建设和新农村建设等一系列惠农政策的引导下也积累了相当的财富。农民除了将现金存入农村信用社以外无法获得其他正规金融服务，而存款赚取的利息几乎与货币贬值造成的损失持平，农民寻找财富高效率升值途径的愿望比较强烈，此时，各种以高利率回报为诱饵的非法集资类犯罪在农村便有了可乘之机。

3.农民金融和法律知识欠缺

与城市居民相比，目前我国农民受教育程度普遍不高，无法掌握较为专业的金融知识和法律知识，加之政府对相关知识普及力度不够，导致农民法律意识和金融风险意识淡薄，缺乏对非法集资类犯罪活动的辨识能力，在“有心人”精心设计的互联网金融、P2P平台等各种花样翻新的骗局利诱下极易陷入非法集资，且在案发后因不了解正规维权途径和手段而又无法维护自身权益。

4.相关法律规制不合理

民间融资在农村地区有着长期存在的事实和趋势，民间融资在助推力农村经济发展的同时，与之伴生的非法集资风险也将长期存在。但是目前规制非法集资类行为的法律存在不合理之处。一方面，刑法的谦抑性要求在用刑罚惩处非法集资类犯罪行为之前，应该先适用行政手段。而在司法实践中，本应该通过民法、行政法、商法和经济法等基础性法律对民间融资行为进行界定，因为金融犯罪都是法定犯罪，即在认定某一金融行为是否构成犯罪必须以违反金融法律法规为前提，但是现实情况却是由刑法进行界定。这种法律规制不合理的状况导致非法集资类犯罪不断扩大适用犯罪，应该由融资者和投资者共担的金融风险全部转嫁到融资者身上。另有一方面，刑法和相关司法解释仍然没有解决非法集资类犯罪中相关重要法律术语认定模糊、定罪数额标准认定不统一、非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪界限不明等问题，造成了不良影响是在认定农村民间融资行为性质时，一刀切地以债务是否清偿这一客观要素作为对农村融资行为定性的主要标准，导致对农村融资行为定性的民刑不分，重罪与轻罪认定不准。最终扩大了刑法的适用范围，不合理地增加了农村民间融资变为非法集资的概率。

三、防范农村非法集资类犯罪的措施

社会上爆发的一系列颇富争议的典型案件不断暴露出非法集资类犯罪体系立法设计的瑕疵和司法适用的混乱，在民间融资合法化的大趋势下刑法对非法集资犯罪不断升级的打击态势并未能解决非法集资类犯罪持续高发的态势，可见非法集资并非单纯依靠刑法就能解决，问题的背后隐藏着一些更深层次的社会矛盾……。［4］要想解决农村非法集资类犯罪这一社会性问题，需要对相关金融和法律制度进行改革，并加大政府的监督和宣传力度。

（一）加强金融和法制宣传，提高农民风险防范意识

法律的适用属于事后救济手段，为了减少农村非法集资类犯罪案件的发生，提高农民风险防范意识进而预防犯罪发生是关键。这就需要国家制定专门方案，将金融知识和法律知识通过派专人深入农村基层宣讲和利用各级电视、广播、网络等媒体大力宣传的方式不间断地传输给农民。通过对农村非法集资犯罪典型案例的解读，提高群众的警惕性和识别能力。

（二）完善农村民间金融监督管理

基于我国农村发展现状，农村经济发展仍然需要民间金融的助力，为了有效规制民间集资行为，有必要将对民间金融的监督程序前置，将民间金融纳入法律监督范围。完善农村民间金融监管需要理清工商、银监、公安等各部门的监管职能，建立部门联动机制，同时明确民间金融在市场准入、经营方式、经营范围、组织形式、退出机制等方面的法律规定，使监管部门能够规范执法。

加强对网络金融平台的监督，通过完善借款人信用系统、完善借款人信息披露机制和建立第三方资金托管等措施加大对网络金融平台的监管，减少非法集资风险。

（三）完善金融法、刑法等相关法律法规

改变现有金融法调整非法集资行为缺位的现状，立足现实并着眼未来制定符合市场经济发展规律的相关金融法律法规，改变“一管就死，一放就乱”的金融管理模式，确立不断增加和创新农村金融供给的金融管理机制，放松对农村民间金融的管制，使农村民间金融在良好金融法规制下蓬勃发展；对罪与非罪有重要影响的金融专业术语、数额、标准等内容进行明确界定，避免在司法实践中因法律规定不清导致非法集资类罪名扩大适用争议案件的发生，维护刑法的罪刑法定原则。

坚持刑法是社会权益保护最后一道防线的原则，注重刑法的谦抑性。做好刑法与金融法、民法的合理衔接，对农村民间集资行为按照合法法益是否受到侵害的标准进行界定，将对任何合法法益均未造成侵害的行为界定合法集资行为，这类行为由民法进行规制即可。将对合法法益造成一定侵害但还未达到犯罪程度的行为界定为违法集资行为，这类行为由金融法进行规制。将对合法法益造成侵害并且已经达到犯罪程度的行为界定为犯罪行为，这类行为由刑法进行规制。在适用刑法对非法集资行为进行规制前，应当先采取民法和金融法规定的前置措施，刑法只处理达到犯罪程度的非法集资行为。实现既保护合法农村民间集资，又准确打击农村非法集资类犯罪的目标。

［1］金泓序.互联网金融中非法集资行为的刑法规制研究［D］.长春：吉林大学，2016.

［2］王韬，李孟娣.论非法吸收公众存款罪［J］.河北法学.2013（6）：107.

［3］赵洋.对农村非法集资和金融诈骗须高度警惕［N］.金融时报，2017-2-9（第002版）.

［4］逯乙凡.非法集资犯罪的扩张适用趋势及限制思路［D］.上海：华东政法大学，2016.