我国农村土地信托发展困境及对策★

◎吕洪波 刘 佳

一、我国农村土地信托发展及现状

自从我国实施推动农村土地流转政策以来，全国各地进行了多种流转形式的尝试，其中土地信托作为一种创新形式，早在2001年就开始探索，形成了几个具有代表性的土地信托模式。如最早进行农村土地信托试点的是浙江绍兴县，称为“绍兴模式”；2011年，湖南省益阳市在沅江市草尾镇开始推行农村土地信托试点，称为“草尾模式”；同年，福建省沙县开展农村土地信托流转试点，称为“沙县模式”。上述三种模式的共同特征都是以政府为主导的信托行为，并不是完全规范的土地信托。而真正意义上的农村土地信托是以商业信托公司的介入为标志。2013年10月，中信信托公司在安徽宿州首先推出名为“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”项目，该项目当年被赋予我国农村土地信托”“破冰”意义。在之后的一年多时间里多家商业信托公司纷纷跟进，一时之间农村土地信托成为各方关注的焦点。但是，从实际运行情况来看，其中很多信托项目并没有达到预想的效果。

二、我国农村土地信托发展过程中面临的困境

1.广大农民普遍对土地信托不了解

虽然近些年我国信托业发展迅速，但是毕竟起步较晚，社会公众普遍对信托业务的认知不足。农村土地信托作为我国信托业中刚刚起步的新生事物，即使是金融专业人士都了解不多，更何况是知识水平不高的广大农民，对于绝大多数农民来说土地信托是陌生的，甚至闻所未闻。据《农民日报》报道：“2011年安徽宿县推行土地信托试点时，村支书代表村委会和村里450户农民签了协议，农民们将农地经营权集中委托给村委会。”村支书说，他们也不懂信托是怎么回事，只关心老百姓每年的“地租”能不能准时到账。从村支书的言语中可见一斑，体现出了广大农民并不了解信托的现实状况。在广大农民不了解信托的情况下推行土地信托业务，其结果自然可想而知。这也成为当前阻碍农村土地信托发展的重要因素。

2.农村土地信托项目参与各方盈利模式不明确

通常情况下，信托公司的收益主要来自土地信托管理费以及提供融资的利息收入。目前几乎所有信托项目中，信托公司并没有向农户收取任何费用，而是首先向委托方的农户承诺按信托土地面积给予固定的租金收益和未来土地经营收益的一定比例分成。信托公司的盈利主要来自未来土地经营的收益分成和为项目提供融资的利息收益。例如，安徽宿州模式中，农户可以获得每亩千金小麦的租金的固定收益和70%的未来土地经营收益。中信信托和土地经营公司分享剩余的30%收益。同时中信信托向经营方提供年利率10%融资支持。由于信托公司无法从事农业经营活动，因此信托公司须将土地委托给专业的土地经营者。土地经营者的主要收益则来自土地未来的经营收入。农业生产具有前期投入大、生产周期长、收益率偏低、经营风险高等特点，导致信托公司和农业经营者承担了更大的风险。信托公司为了保证一定的收益，通常会把融资利率水平定得偏高，致使土地经营者的压力加大，土地经营者为了获取一定的收益，往往会转向非农生产，这种做法不但违反了国家政策，显然也违背信托的本意。而信托机构出于盈利目的，对这种改变经营范围的行为不会主动制止。我国几乎所有的商业信托公司业务尚未涉及农村土地经营，对农业土地经营缺少应有的经验和能力，因此信托公司对于该项目未来的盈利情况没有准确的估计，对于未来是否能够获得一定的经营收益并无把握，导致信托机构信心和积极性不足。

3.农村土地信托关系不明确

正常的信托关系包括委托人、受托人和受益人。目前的土地信托模式中，尚没有以农户作为直接委托人的项目。我国农业土地实行家庭承包责任制度，呈现农户众多，土地分散的特征。加上农民参与信托意愿不统一，导致信托公司无法与每一户农户分别签订信托协议，因此在最初的试点中，都是以政府为主导，委托方大都是区政府、乡镇政府或者村委会，基层政府负责农户的土地汇总和以委托人名义和信托公司签订信托协议。在此情况下，作为提供土地的农户并不是直接委托人，也不是直接受益人，农户的合法权益很难得到保障，土地信托的功能得到弱化。甚至某些地方政府出于政绩考虑在违背农户意愿的情况下强制个别农民进行统一信托。另外，作为信托环节中重要的部分，信托财产集中和登记等相关制度尚未建立起来，导致信托资产不明确，这也是导致宿州和含山的信托项目最终搁浅的重要原因之一。

4.缺少完善的土地价值评估体系

从我国现有的农村土地流转的模式运行来看，对农业土地的价值评估是决定信托项目顺利进行的首要环节，因为它直接关系到农户和信托公司以及运营方的利益。由于缺少科学准确的农村土地评估体系，导致土地信托项目中承诺农户的基本土地租金没有科学的依据，致使土地信托各方的收益存在不确定性和不平衡性。在很多土地信托项目中，地方政府为了所谓的维护农民的利益考虑，往往要求信托机构给予较高土地租金，导致信托机构和经营机构几乎无利可图。在宿州模式中，土地信托价格是由政府定价，确定每亩租金是千斤小麦价款，这一价格明显高于周边地区。在这种情况下，信托公司和土地经营公司几乎无利可图，这样的信托项目自然无法持续，其结果是农户不但无法参与未来的收益分成，每年的租金自然也无法得到保障，到头来遭受损失的还是广大农民。

5.相关法律法规不健全

目前，我国尚未出台专门适用于农村土地信托的相关法律法规，目前只有《信托法》《农村土地承包经营权流转办法》《物权法》 等涉及信托业务的相关法律法规。这些法律法规大多属于宏观层面的规范性文件，缺少微观方面的可操作性。对于农村土地信托尚未有针对性的约束和规范，致使农村土地信托项目在运营、监督以及终结等各个环节缺乏具体的法律约束，不利于农村土地信托的健康发展。

三、破解我国农村土地信托困境的对策建议

1.大力加强农村土地信托的宣传力度，完善农村土地信托相关法律法规

鉴于我国绝大多数农户不了解信托的现实情况，农村土地信托的推行不宜操之过急，首先可以选择群众基础良好的地区通过多种形式，包括运用各种媒体，组织有关专家和信托专业人士组成宣传队和举办培训班等方式向广大农民宣传和讲解土地信托的相关知识、法律和制度，让农民切实了解土地信托的运营机制和优势。其次规范运作现有土地信托项目，发挥其典型示范效果，形成良好的带动效应。随着城市化进程的加快以及广大农民对信托的认知增加和认同度的提高，必须建立针对农村土地信托的专门法律法规和实施细则，规范农村土地信托行为，为我国农村土地信托的发展创造公平、高效的法律环境。

2.规范农村土地信托各方主体建设

首先，委托人方面，正如前文所述，从我国实际情况来看，单一农户作为委托主体实际操作难度比较大，而乡政府以及村委会等集体组织作为委托主体也是不合适的，因此由农民自发组建的土地流转合作社代表农户作为委托人是一个比较符合中国国情的做法，建立健全土地流转合作社各项制度建设，使其成为真正能代表入社农民利益的组织。其次，受托人方面，由懂得农业经营的机构和人员成立专业的土地信托公司，也可以由目前的信托公司组建相应的专业部门负责土地信托业务。最后，积极扶持和培育大量的有优势的农业经营组织。随着土地流转速度的加快，流转土地规模越来越大，而现有的农业经营组织相对不足。目前具有农业经营能力的主要由农业大户、农业企业和专业合作社等，从实际情况来看，无论是数量、质量还是规模上都远远满足不了日益扩大的土地流转需求，因此，各级政府应该切实采取有效措施，在金融、财税、项目等方面加大支持力度，培育更多的农村土地信托流转经营者。

3.明确理顺农业土地信托盈利模式

土地信托业务应追本溯源，信托公司的收入主要来源信托管理费和融资利息，不参与土地经营收益的分成。农户在获取一定水平的土地租金的前提下，参与土地经营的收益分成，土地经营公司主要获取土地经营收入分成，这样既可以保证信托公司具有稳定的收益前提下，也可以保证土地经营机构的收益，提高农业经营机构的积极性。尽管信托机构的收益率可能不高，但是相对而言承担的风险也比较小，这样也会提高信托机构的积极性。信托公司和土地经营公司将更加积极的投入到信托项目的经营中去，如果项目经营的好，农民会得到更多的收益，这样即使支付一定的信托管理费也会是心甘情愿。

4.确立市场化的土地流转价格机制

科学合理确定土地流转价格，是土地信托的基础，也是切实保证各方利益的核心。土地流转价格机制必须遵循市场化原则。第一，各级政府建设统一的土地流转信息交流平台，据实适时发布各地区的土地交易信息，为土地信托各方提供权威的相关信息。第二，科学制定土地流转价格标准。建立土地流转价格评估机制，科学制定价格评估体系和方法，在保证各方利益的情况下，根据市场情况，实施动态化的土地流转价格机制。第三，建立土地流转交易市场，提高土地流转交易效率，增加土地交易的透明性和公平性，减少信托各方的交易成本和效率。

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