农业直接补贴资金的演变：2006-2015年的数据★

◎曾雄旺 刘媛媛，2 曾建英

中国农业政策已经由建国初的以农业受损为代价而使工业和城镇居民消费者受益，调整为将农业放在首要支持地位［1］。二十一世纪以来，国家先后实施了包括良种补贴、粮食直补、农资综合补贴、农机购置补贴四项农业直接补贴政策，2006-2015年中央财政拨付的农业直接补贴资金总额达12350.10亿，为促进传统农业向现代农业发展起了重要作用，但农业直接补贴资金管理也存在一些亟待解决的问题。

一、我国农业直接补贴资金演变的特征

直接补贴资金总额从2006年的309.50亿元增加到2015年的1652.60亿元，增长了4倍多，其中良种补贴资金持续增长但占比稳定，粮食直补资金保持基本稳定但占比持续下降，农资综合补贴和农机购置补贴资金和占比增长迅猛。

（一）农业直接补贴资金增长趋势下降，占财政总支出的比重小

农业直接补贴资金规模的考量可以用总额、增速指标［2］。如表1所示，2006年至2015年我国农业直接补贴总额在不断提高。其中2013年的农业直接补贴总额最高为1700.6亿元，而2007-2008年农业直接补贴总额环比增长率最高。2008年是比较特殊的一年，汶川大地震以及冰灾雪灾在这一年发生，财政的大部分资金用于扶贫所以用于农业补贴方面的资金也有所增加。历年农业直接补贴资金总额的环比增长率表明，农业直接补贴资金总额的环比增长率呈现下降趋势。2008年到2010年农业直接补贴资金总额环比增长速度迅速降低，而2010年到2012年以后农业直接补贴资金总额环比增长速度有所上升但其速度缓慢，这表明农业直接补贴资金总额增加的速度波动较不稳定。我国农业直接补贴资金总额占中央财政支出的比重总体呈上升趋势，在2008我国农业补贴资金占中央财政支出的比重最高，但其比重还不到2%，表明我国的农业直接补贴资金规模小，国家财政投入力度不足。

（二）农业直接补贴资金各项目分布不均，农资综合补贴占比高

农业直接补贴资金的结构反映资金的分配状况。如表1所示，良种补贴资金从2006年的41.5亿元增长至2011年的220亿元后保持相对稳定，占比相对稳定在12%左右；粮食直补资金年度金额约为150亿元左右，但占比持续下降，从2006年的45.88%下降至2015年的8.5%；农机购置补贴资金金额和占比增长迅猛，年度拨付资金从6亿元（占比1.94%）增长至237.55元（占比14.55%）；农资综合补贴资金总体趋势呈现上升趋势，占农业直接补贴资金总额的大部分，由2006年的38.77%上升到2008年的69.49%后下降至2010年的58.41%，后继续上升至2015年的65.04%，体现了国家不断加大对农资价格攀升的补偿力度。良种补贴是国家为了农户在选购农产品种植所用的种子时给予的补贴，但是近几年粮种价格不断上涨农户耕种成本逐渐提高，农业一旦遭受自然灾害，农户来自销售农产品的收入还不够购买种子的费用，实现农户增收就难上加难了。粮食直补是依据耕地面积而发放给承包农户的补贴，以致种粮的农户可以得到补贴，不种粮食的农户也可以得到补贴，这对真正种粮的农户是不公平的，农户的积极性难以调动，国家粮食产量也难以得到保证。尽管农机购置补贴资金的总体趋势是增长趋势，但是其涨幅并不大，我国农户在购买农用工具上有较大的经济压力，而农业直接补贴在这方面的支出又不足，许多可以使用现代化工具进行生产农户还在使用人畜力，导致了农业劳动生产率不高。

表1 2006-2015年农业直接补贴资金项目结构及总额(单位：亿元，%)

（三）农业直接补贴资金发放环节多，存现资金分撒流失

国家安排了农业直接补贴资金扶持农业发展，但在拨付时暴露了不少问题，资金并没有完全起到应有的效果。我国农业直接补贴资金拨付环节多，会出现不可预见的风险。农业直接补贴资金经过中央、省、市的最终到县里的不到中央拨付的二成。据财政部的测算，中国的补贴效率只有14%，即政府补贴1元钱，农户只能得到0.14元［3］。农业直接补贴资金在拨付时存在资金流失现象，资金拨付不透明，有的资金通过多个系统逐级划拨，没有统一的资金渠道，导致政府无法掌握资金的来源和使用方向［4］。国家一直关注着一些粮食主产区的财政困难问题，不断的给予这些有经济困难的粮食主产区拨付大量资金，但是这并没有使粮食主产区与其他经济发达的粮食产区之间的经济差距缩小。

二、我国农业直接补贴资金的效率评价

我国农业补贴资金的效率可以通过农业综合产出率和产出弹性两个指标来衡量。如表2所示，2006-2015年农业综合产出率和产出弹性均呈下降趋势，其中农业综合产出率由2006年的77.67%下降到2015年的36.83%，产出弹性由2006年的0.29下降为2015年的-0.96。

（一）农业综合产出率

农业综合产出率是指在一段期间内，农业增加值与农业直接补贴资金总额的比值，用以表示每单位农业直接补贴资金所对应的农业增加值。我国农业直接补贴资金自2006年的309.50亿元增加到2015年的1652.60亿元，同期农业增加值由24040亿元增加到60165.70亿元。相关研究表明，农业直接补贴与农业增加值是存在正相关的关系的，农业直接补贴资金对农业增加值的增长有显著影响。然而我国农业直接补贴资金的产出效率整体上呈现下降趋势，该指标从2006年 77.67%下降到 2014年的 35.96%，表明资金的投入回报增速呈现了负增长，这与农业直接补贴资金投入量的逐年增加形成了背离。

（二）产出弹性系数

农业直接补贴资金的产出弹性用农业增加值的增长速度与农业直接补贴资金总额的增长速度之比来衡量。当产出弹性系数为越大，农业直接补贴效果越明显。如表2所示，农业直接补贴资金的产出弹性系数波动较大，除2010年弹性系数最高为5.93以外，其他年份都小于2。从2009年到2010年产出弹性系数从0.28提高到5.93然后又快速下降到2012年的0.61，表明农业直接补贴资金的使用效率激增后又快速下降，2013年产出弹性系数回升至1.61，2014年又急剧下降至-5.41%，表明农业直接补贴资金效率不稳定且效率不高。

三、完善我国农业直接补贴资金管理的建议

农业直接补贴资金可以促进农户增收，农业经济发展。完善我国农业直接补贴资金管理的建议可以从加大对农业直接补贴的投入力度、优化农业直接补贴资金结构、提高资金使用效率三方面展开。

表2 2006-2015年农业综合产出率与产出弹性 (单位：亿元)

（一）加大对农业直接补贴的投入力度

我国农业现代化已经成为短板，要想国民经济得到真正快速发展就必须对农业进行扶持。必须加大对农业直接补贴的资金投入，增强农业直接补贴资金的使用效果，促进农业的现代化生产，使农产品增量带动农户增收。相比发达国家，我国对农业直接补贴的力度就显得不足，而农业直接补贴资金与第一产业（农业）的生产总值存在非常明显的正相关关系。加大对农业直接补贴的投入可以促进我国第一产业的发展。同时，构建财税体制机制，撬动金融信贷资金，拓宽农业直接补贴资金的来源渠道。

（二）优化农业直接补贴资金结构

一是加快全面推进三项补贴改革工作步伐。2016年国家财政部、农业部决定将良种补贴、粮食直补、农资综合补贴合为农业支持保护补贴，这是对农业直接补贴资金结构的重要改革。国家将三项补贴合一的主要目的是为了提高补贴效率，精准补贴促进农户生产积极性保证国家粮食安全加快农业经济发展。在我国实行三项补贴改革势在必行，也是农业经济健康发展的必经之路。二是增加对农户购置农机补贴。我国的农田水利建设比较落后，部分农户还停留在用水大面积的漫灌而发达国家的农户早已实行滴灌，很显然滴灌比漫灌更加的节水，究其原因还是国家的农机投入不足造成水资源浪费。增加对农户购置农机补贴不仅可以推进农业的健康发展而且可以加快农业现代化生产的步伐。

（三）提高资金使用效率

建立健全农业直接补贴资金效率评价机制。我国应从实际国情出发对我国的农业直接补贴资金效率进行全方位的综合评价，可以通过我国农业直接补贴资金的效率入手，剖析其效率影响因素及其改进方案，从而更好的提高资金效率。建立健全监管法制及责任追究制度消除农业直接补贴资金流失问题，可委托第三方监管机构对国家拨付农业直接补贴资金的各个环节实施监管、监督，其检查结果直接向中央相关部门进行报告。

［1］彭慧蓉，钟涨宝.建国六十年我国农业补贴政策演变轨迹及逻辑转换［J］.经济问题探索，2010（11）：30－44.

［2］周怡岑.陈晓亮.彭文武.我国农业补贴政策的问题与改进建议.［J］.农业经济.2017（3）：87-89.

［3］何忠伟.中国农业补贴的政策的效果与体系研究.［D］.北京：中国农业科学院博士学位论文.2005.

［4］方秋爽，沈月琴，张晓敏，陈俊，梅雨晴.国内外农业补贴政策研究.［J］.世界农业，2017（01）：18-86.