规范土地流转管理的有益探索

（作者系金山区农村经营管理站站长）

金山区作为上海市的农业大区，是上海粮油作物的主要产区之一，具有良好的农业基础和优势。截至2017年底，共有农户承包地26.66万亩，其中农户承包地流转面积24.31万亩，农户承包地流转率91.19%。2016年，金山区被农业部列入农村土地流转规范化管理服务试点。根据农业部、市农委有关要求，金山区在深入推进农村土地承包经营权规范有序流转的同时，积极探索土地经营权抵押工作，为新型农业经营主体的持续发展提供金融支持。通过试点，进一步促进了建立土地规范有序流转和发展土地适度规模经营的长效机制，取得了初步成效。

一、基本做法

（一）规范土地经营权流转

通过农村土地经营权规范有序流转，促进发展农业适度规模经营。

1.加大扶持，引导委托村级集体统一流转。以健全各镇（工业区）土地流转服务中心为契机，以农户承包地面积为基础，鼓励、引导农户委托村集体组织统一流转。根据《金山区关于深化农业农村改革的若干意见》（金委发[2014]5号）和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营财政补贴办法的通知》（金农委字[2015]259号）文件要求，逐步加大财政对农户委托流转面积的补贴力度，提高农民委托村流转承包地的积极性，同时结合农产品价格和农资价格变动因素等，区农委每年制订和发布土地流转指导价格（基准价格），为流转双方进行土地流转价格协商提供参考。

2.主动对接，有效推行流转合同“网签”制度。为进一步加强流转合同的规范化和动态化管理，根据市工商局、市农委联合印发的《上海市农村土地承包经营权流转合同示范文本（2016版）》（沪工商合[2016]41号）工作要求，以上海市农村土地承包信息系统为依托，统一使用通过网签管理系统自动生成具有“二维码”标识和网签编号的2016版的土地流转示范合同。目前，全区2814份规范流转合同全部纳入系统管理。

3.以点带面，有序推进土地流转公开交易。按照市农委《关于本市推进农村土地承包经营权流转公开交易市场建设的实施意见（试行）》，依托上海农业要素交易所的市场交易平台，有序推进农村土地承包经营权流转公开交易市场建设工作，促进农村土地经营权流转市场化、制度化和规范化。2017年，全区有58个村开展了这项工作。其中，金山区首例农村土地流转公开招投标项目（2017-301）于2017年11月1日在上海农交所农村土地流转交易中心漕泾分中心顺利完成，既有效保护农户利益，又为我区开展土地流转公开市场交易工作积累了经验。截至12月底，通过上海农村要素交易所平台公开交易的流转订单共228个，涉及流转面积26499.36亩。

4.创新方式，探索流转地块精细精准管理。为贯彻落实市委办公厅、市政府办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（沪委办发[2015]28号）文件精神，学习借鉴农村土地确权登记工作流程相关做法，创新土地流转管理模式，在全区范围内开展明确规模经营户流转地块位置图工作。以“理清农用土地面积、完善农户委托手续、规范流转合同版本、明确流转地块位置”为抓手，实现流转管理的精细化、精准化，把经营主体的流转地块以直观形象的彩图形式展现出来，为今后农业产业化合理布局以及支农惠农政策的实施提供有力支撑。

（二）探索土地经营权抵押

针对土地流转所形成的现代农业规模经营主体融资难的实际问题，积极探索土地经营权抵押贷款。

1.周密部署,建立健全经营权抵押工作机制。根据市、区有关文件精神，明确区农委下属农经站及农业贷款担保中心为农村土地承包经营权确认部门，负责经营权抵押审核和登记工作。区农经站主动对接，周密部署，多次组织农商行和试点镇等相关负责人，召开专题会议进行讨论、分析和研究，出台了《金山区土地经营权抵押实施细则》，通过多渠道、多形式的宣传指导和培训，逐步建立健全工作机制和风险保障机制，进一步规范土地经营权流转期限、土地经营权估价、土地经营权抵押贷款流程以及抵押物处置等环节，扎实有效地推进金山区农村土地经营权抵押贷款业务。

2.科学测算，初步形成经营权估价方法。由区农业贷款担保中心统一土地经营权价值评估办法，镇农业技术推广站和经济管理事务中心按照必要的估价程序，通过实地查看，以申请贷款期内农村土地经营权的预期收益及地上生产及配套辅助设施为估价对象，采用重置成本法、市场法、收益法等多种方法，对土地经营权价值进行估价，并出具估价建议书。银行根据估价按比例确定抵押贷款金额。

3.规范流程，完善经营权抵押登记。配合经营权抵押试点工作，区农业贷款担保中心设定统一的操作流程：首先对集中流转的土地经营权，由政府职能部门确权登记；其次，农业经营主体向银行提出贷款申请，镇相关部门对土地经营权进行估价，由银行审核用途、确定额度、贷款期限，再由双方共同到农业贷款担保中心办理抵押登记手续后，银行发放贷款和监督资金用途使用；最后融资贷款到期归还贷款，并办理注销抵押登记。

二、主要成效

（一）流转方式规范化

由村集体经济组织与委托农户签订统一的“农户土地经营权流转委托协议”，形成了农户承包地委托村集体经济组织统一流转模式。目前，全区农户流转委托率达到95%以上。村集体经济组织通过对农户委托流转土地合理的整理规划，再与经营者签订土地流转合同。如此统一流转的方式，有利地促进了规模经营的合理布局。

（二）流转价格合理化

由于区农委每年发布一次土地流转指导价，指导各镇（工业区）适时调整土地流转价格，各地流转价格逐年稳步递增，并控制在合理区间。目前，全区种植粮食作物的价格在810元/亩左右，种植经济作物的价格在860元/亩左右。从而既保护了农户的基本利益，又调动了农户委托流转土地的积极性。

（三）流转规模适度化

在大力发展现代农业的前提下，综合考虑各镇（工业区）土地资源禀赋和经济社会发展差异，采取土地经营权抵押贷款扶持等方式，有力推进农业适度规模经营。截至2017年底，经营规模达30－100亩的占总流转面积的 17.91%，100－300亩的占54.49%，300－500亩的占 7.26%，500亩以上的占17.17%。

（四）经营主体多样化

新型农业经营主体是发展现代农业的中坚力量，目前该区通过积极鼓励，已培育多元化经营主体1984个。其中农业专业合作社1102个，家庭农场858户，龙头企业24个。与此同时，培养新型职业农民494名。

三、点滴体会

（一）健全管理是关键

通过健全各镇（工业区）土地流转服务中心管理职责，确保土地流转服务中心有场所、有设施、有标准、有制度、有人员。发挥好“以农民为主体，村为管理基础，镇为服务中心，区为宏观指导”的土地流转管理服务机制，履行工作职责、明确工作方向、掌握工作技巧、落实专人负责，实行精细化管理制度，是充分发挥土地流转服务中心职能作用的关键。

（二）程序规范是根本

进一步健全完善土地流转服务中心运行机制。将各项工作按照规章制度办理，务实工作基础，规范工作程序，确保工作质量，稳扎稳打，一步一个脚印，经得起历史的考验和人民的检验，是规范土地流转管理服务的根本。

（三）信息透明是保证

通过上海农业要素交易所网络平台，将流转信息在网上公开挂牌竞标，让信息公开透明。秉承公开、公平、公正的原则，让爱农村、懂技术、善经营的有志之士公开竞争、择优录取。这是公开流转市场交易，做好“三农”工作的基本保证。

四、今后设想

（一）优化土地资源配置，有序推进土地流转公开交易

一是合理设置经营规模，尽可能地将有限的土地资源流转给经营能力强的经营者。二是依托上海农交所平台，有序推进交易市场建设，全面实现土地流转公开、公平、公正交易。三是逐步实现流转信息向全社会公开发布，引入招投标竞标机制，确保农村承包土地持续、规范、有序流转。四是在稳定现有的流转面积的基础上，通过加大政策补贴力度，鼓励农户将其承包地长期委托村集体进入公开市场统一对外流转。

（二）深化抵押贷款管理，完善经营权抵押处置机制

一是加大推广力度，逐步实现以土地经营权抵押贷款为主，政府担保为辅的农业金融支持方式，着力推进全区农村土地经营权抵押贷款。二是完善服务体系，进一步规范土地经营权流转期限，建立承包土地的经营权抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制。三是加强贷款风险控制，积极探索经营权抵押贷款与农业信用保险联动机制，提高金融机构对土地经营权抵押贷款的积极性。

（三）细化监督管理职责

充分发挥土地流转服务中心作用：一是明确土地流转服务中心为规范土地流转管理的责任主体。按照《上海市农村集体资产监督管理条例》要求，加强对土地资源日常运营的监督与管理，细化土地流转合同有效期内的监督管理工作。二是加强对土地流转用途的监管，配合相关职能部门做好土地流转用途的动态监测，强调农地必须农用，坚决抵制“非农化”现象和违法开垦、抛荒撂荒现象。