农村“三变”改革土地确权影响因素及对策⋆——以六盘水为例

◎李 阳 何腾兵 成剑波 付天岭 周志飞

2014年，六盘水市提出并实施“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，不断盘活农民现有资源，改变传统农业经营模式，推动乡村振兴战略的实施［1］。农村土地确权是对土地承包经营权、宅基地使用权、林权、集体资产、小型水利产权等农村各类产权权属进行明晰并颁发权证，它是“资源变资产”的前提和基础，是维护农民利益的基本保障，也是完善农村产权交易市场的必要途径［2］。农村土地确权工作自实施以来，遇到了诸多问题，如农村宅基地权属混乱、土地权属争议不断、农民思想认识不到位等［3～4］。本文以“三变”改革发源地六盘水为例，着重探讨土地确权中的影响因素和对策，为土地确权顺利实施提供参考。

一、影响因素分析

（一）自然条件的制约

自然条件的制约是影响农村土地确权工作开展的主要因素。六盘水是典型的喀斯特地貌山区，境内喀斯特地貌面积占全市土地总面积的63.18%，耕地具有水田和旱地交叉、坡耕地林地相间、地块零星破碎、坡度落差大、土壤肥力差距明显等特点，不利于确权工作的开展。

坡耕地林地相间、地块零星破碎、坡度落差大的特点直接造成确权工作中航拍面积（平面面积）、实际耕种面积、合同面积均不相等的情况［5］，而普遍按照“习惯亩”进行发包的现象导致了土地确权之后的面积和农户原有的合同面积不一致。如盘州市原有统计的耕地面积为188.6万亩，但在经过实测后得出的面积为235万亩，与原有统计面积相差达到46.4万亩之多，如何确定超出的46.4万亩耕地的权属成为确权工作中极为棘手的问题。

水田和旱地交叉、土壤肥力差距明显使得处在同一区域的不同地块在质量上产生优劣之分，出现“同地不同价”的现象。许多地方便会根据土壤肥力、交通条件等综合因素来折算土地面积并发包到农户，此方案在当时符合公平原则，接受度很高。但在农村“三变”改革中，农民入股到经营主体的土地是进行规模化生产的，同一区域的耕地不论之前的价值如何，统一规划后分红相同，使得原来的公平分配变得不公平。

飞地、插花地的存在增加了土地确权工作的难度。复杂的地形和地貌使得六盘水的飞地和插花地存在尤为广泛［6］，乡与乡之间、村与村之间互相嵌入、穿插或分割形成犬牙交错和零星交叉的地界，对农业的生产造成了很多不利影响。另外，插花地特殊的位置条件，使得规模农业的发展受到制约，降低了规模农业经营主体的收益，所以许多经营主体不愿流转插花地、飞地，农民通过土地入股所产生的效益降低，使得农民对土地确权丧失积极性。

（二）历史遗留问题严重

自20世纪80年代实行家庭联产承包责任制至今，我国已经完成了三次土地确权，但由于一些地区开展工作时操作不规范、管理不到位，加上技术水平的限制，乡与乡之间、村与村之间、村民之间和集体与个人之间的土地权属关系错综复杂。

落后的测量方式和松懈的档案保管造成了土地界线的混乱。二轮承包时农村土地的地块面积主要是通过个人丈量确定的，没有严格的规范和标准，地块面积存在很大误差，加上松懈的档案管理并没有严格划分土地四至，导致确权时出现土地纠纷。例如位于盘州市盘关镇水银厂村的文某家土地承包经营权证书上登记地址为肖家皮坡、面积1亩，王某家土地承包经营权证书上登记地址为三等地、面积0.1亩，但实际面积约60亩，双方都有土地承包经营权证书，但双方的证书都与实际不符，难以裁定具体土地承包权的归属。

土地的不规范流转产生土地纠纷的问题。有些农民由于外出打工或资金周转困难，私下将自己的土地变卖给他人。在这种情况下进行流转的土地，只有口头协议，并没有书面证明或证明人，难以断定土地权属的真实性。另外，集体土地的无人监管使农村集体产权受到侵害。由于农村集体土地无人监管，农户在没有经过村集体同意的情况下私自开荒，将集体土地开垦占为己有，严重损害了集体的利益，也阻碍了确权工作的顺利进行。

（三）政策制度不完善

土地确权的实施需要相关政策制度以及配套基础设施的保障［7］，政策制度是否科学合理很大程度上关系着土地确权的效率和效果。目前不论国家还是省级都出台了很多文件，但是由于政策的衔接性不足，不够规范和系统，当地的执行部门在制定自己的实施方案时，出现了不同程度的偏差，造成整体的工作不够完整、细致和灵活。

农村土地确权涉及农业、国土、林业等多个部门，然而各部门基本上是独立完成工作的，加上土地确权登记工作小组多为临时组建，并未形成制度化［8］，缺乏统一的指挥和协调，各个县的行政单位设立不一致，导致实施土地确权工作的标准不一，最终难以将土地资源快速高效整合。例如盘州市鸡场坪镇石头河村者米四组小地名为小白龙的土地，原来为农户的包产土地，后来农户在自己土地上种植杉树，现在已经长大成林，2008年林权改革时划为公益林并为农户发放股权证，因此并不纳入土地承包经营权确权工作中，但土地承包经营权证依然在农民手上，出现土地类型登记混乱的问题，使农民对土地的权属出现了误解。

（四）人员资金不到位

土地确权技术人员的配备上还存在较大的缺口。农村土地确权工作有工作量大、技术含量高等特点，因为其工作项目包括航测数据收集、属性数据录入及扫描、图形处理及拓扑检查、统计分析及报告编制等，需要专业的勘察、测绘和统计技术人员［9］，因此土地确权工作需要的不仅是政府的工作人员，还需要勘察和测绘的专业技术人员。而由于政府里可以参与土地确权工作的工作人员本就不多，往往还要身兼数职，以至于在确权一事上投入的精力和时间有限。辅助参与配合确权工作的村委会或村民小组人员缺乏专业技术水平，难以切实解决实际工作中遇到的问题。

资金问题也是影响农村土地确权工作开展的重要因素。土地确权是一件十分复杂的工作，除了需要耗费大量的人力成本，一定的财力也是必不可缺。土地确权工程量大，一般需要耗费3～5年才能测定竣工，光是人员的培训和劳务上就要投入大量的资金，再加上要购买先进的仪器设备，资金的投入面临缺口。以钟山区为例，全区需确权土地约100万亩，以平均每亩35元来算，共需3500万元，但财政投入确远远未达到应有水平。

（五）土地民俗的束缚

由于农村人口普遍文化教育水平较低，各地的文化习俗差异较大，农民对土地权属的认知并不全面，其中最典型的就是继承和分家的民俗观念对土地经营权确权的影响。在调研中发现，当土地承包人去世，其承包土地均会交由子女来继续承包；有些兄弟姐妹分家时，也会把土地当作家庭里的合法财产进行分割，但是这样的分割显然是不合法的行为。另外，传统观念认为，男子有继承的权利而女子没有，因此女子出嫁后，不管是不是还在自己的集体里，都不会划分土地给女子；而男子入赘过来后，原来家庭的土地的承包权也被收到其他兄弟的手中，这些传统民俗观念的束缚使得确权工作步履维艰。

二、对策建议

（一）提高土地测量技术水平，克服地形等自然因素的不利影响

六盘水市特殊的地形地貌，使得实地勘察的准确性受到了一定限制，因此提高测量技术手段和配备专业技术人员迫在眉睫。鉴于各种测量方式各有利弊，所以需要因地制宜、灵活变通，将无人机航拍、基于全站仪的野外实测和卫星影像等多种测量手段综合使用，以此降低测量误差。同时提高专业技术人员的实际操作水平，加大相关专业知识培训并在政策上予以鼓励。

（二）内部协商结合外部协调，化解土地纠纷等历史遗留的问题

对于土地面积不符、土地界线混乱、土地权属不清等土地纠纷问题，不能盲目认定孰是孰非，而应该充分了解双方关系，分析土地纠纷产生的原因，积极调查了解实际情况。采用双方当面协商、政府工作人员居中调解的方式，从当事人内部缓解矛盾，同时也可以加入第三方仲裁，明确土地的权属，适当进行必要的补偿，妥善解决土地纠纷问题。

（三）建章立制同时保障资金，推进农村土地确权工作顺利开展

第一，针对各部门的各自为政、缺乏及时沟通的情况，可以考虑成立一个“确权办”来专门负责协调土地确权的实施，将土地确权进行动态化、数据化管理，建立数据库进行实时共享，以此来减少确权工作中的信息不对称。确保土地属性的唯一，及时发现工作中的问题。

第二，有关部门应完善相关的法律法规以及配套文件并对实施过程进行有效监督，干部做到专职专用，充分发挥监督职能，避免规章制度成为纸上谈兵的表面文章，同时积极调解农户在土地确权方面的利益矛盾，逐步推进土地确权的实施。

第三，由于农村土地确权工作的工作量庞大，所以充足的经费支持显得尤为重要。因此，相关的政府部门必须重视农村土地确权工作的经费问题。在开展农村土地确权工作之前，应统一并公开经费预算公式，系统全面的做好经费预算，确保每一项工作都有充足的资金支持，保障确权工作的顺利开展和后续进行。同时审批经费的部口严格审查各项费用明细，避免专用经费被非法挪用。

（四）因地制宜选技术用人员，分工协作充分发挥既有技术效用

农村土地确权对工作人员的综合素质能力也有较高要求，不仅需要专业的勘察和测绘将农村土地地块面积、分界等数据进行统计测量，而且还要能深入当地群众、妥善沟通解决农民土地纠纷问题。所以应对土地确权的相关工作人员进行政策法规、技术程序和操作规程等方面的培训，减少工作人员的畏难情绪。同时，还应制定合理的分工制度和严格的奖惩制度，以充分发挥工作人员的能动作用。

（五）多渠道进行沟通与宣教，顺势解开传统民俗对工作的束缚

继承分家和婚姻嫁娶产生土地问题，其实是受传统土地观念影响，要想改变这一现象，需要多渠道进行沟通和宣教。当下农村的政策宣传方式多为墙体印刷，宣传方式单一且传统，无法深入人心，很难取得预想成效。要将宣传工作做到位，首先要利用好现代高速发达的网络传播，将土地确权的意义与作用详细讲解，让更多农户认识、了解；其次，基层领导干部深入群众，争取做到与每家每户积极沟通，了解农民的真实想法、解答相关疑惑、消除大家顾虑，使确权工作能够深入人心，农户可以积极参与和支持。

三、小结

农村土地确权是完善农村要素市场、保障农民合法权益的基础工作，是农村“三变”改革中“资源变资产”的前提和基础。六盘水土地确权工作主要受到自然条件、历史遗留问题、政治制度、人员资金和传统民俗的影响，应加强组织协调，加大宣传力度，完善政策制度，攻克技术难关，保障土地确权工作的顺利开展，完善农村产权交易市场，进一步深化农村“三变”改革，为促进农业增效、农民增收、农村发展奠定坚实基础。