财政支农政策对西部民族地区经济发展的促进作用研究

◎阿依古力·依明

2018年国家农业综合开发重点明确提出要进一步完善财政补助政策，通过扶持政策落实，为各类新型农业经营主体提供资金支持，同时也进一步加大对农业规模化扶持力度，加强与金融机构合作，推进农业优势特色产业发展。特别是要加大对西部地区、贫困地区和少数民族地区支持力度，通过精准扶贫战略落实，促进地区经济社会发展。从历年中央一号文件内容看，从2003年开始，中央一号文件都是从“三农”问题解决入手，通过各项有力措施落实，深化农业农村改革，为农业农村发展提供强有力保障。

一、财政支农政策发展阶段及取得的阶段性成效

财政支农是国家从宏观层面利用财政手段支持农业农村发展，提升农民收入，是国家收入分配的重要调整方式之一。从具体落实看，国家按照一定扶持导向对涉农相关部门基本建设支出、事业费、科技费等进行重点扶持［1］。国家对特定涉农项目进行必要的财政支持和补助，诸如对农民的直接补贴、农田水利建设等等。财政支农政策是针对当前“三农”问题从财政角度出发，制定各种政策来支持农业农村经济社会发展。

（一）我国财政支农政策的主要内容

我国一直非常重视“三农”问题的解决，特别是对西部民族地区经济发展方面投入了大量财政资金，为西部民族地区经济发展提供了强力资金支持，从我国财政支农政策整体看，大致分为三个阶段。

改革开放到1994年为第一发展阶段。随着改革开放正式拉开序幕，我国农业农村领域改革不断推进，首先就体现在财政支农政策转变上，特别是随着家庭联产承包责任制的落实，支农政策从原来的统收统支模式转变为财政包干制，进一步细化了财政支出重点。在这一时期，中央财政和地方财政能够为西部民族地区提供的资金支持有限。到80年代后期，农业综合开发逐步深入，财政支农政策开始综合发力。

1994年到2003年为第二发展阶段。这一时期，政府职能和市场作用开始发生变化，政府更加重视市场作用，国家在财政支农政策调整上开始向“三农”领域倾斜，特别是随着财政管理体制改革，国家更加重视农业基础设施建设，并加大对农业综合开发支出。2000年，我国进行了农村税费改革，财政支农政策更加具体，支农资金规模投入也更大。

2003年以来为第三阶段，2003年我国开始实施城乡融合发展，各项财政支农政策不断出台，进一步推进了社会主义新农村建设，促进了农业综合生产力提升，也为农民增收做出了贡献，可以说，这一阶段财政支农政策对农村地区经济发展起到了巨大促进作用。2008年之后，在财政支农政策上直接补贴额度和范围不断扩大，同时也农村金融市场发展进行了资金支持，促进了农业增产和农民致富［2］。近几年，财政支农政策更加倾向于农村社区领域，特别是随着精准扶贫政策落实，财政支农资金使用效率进一步提升，激发了农村地区经济发展潜力，促进了农村地区经济发展。

（二）我国财政支农政策取得的阶段性成效

当前，我国财政支农政策体系不断完善，财政支农投入不断增加，有力的促进了农村地区经济社会发展，并取得了阶段性成绩。

首先，我国财政支农投入不断增长。改革开放以来，我国经济不断发展，这就为财政支农提供了先决条件，在财政支出上就有更多资金投入到“三农”领域，特别是在支农投入规模上2018年我国在农业、林业和水利支出将会达到2000亿元，占到整个公共预算支出的额9.2%，同时，在精准扶贫领域中央预算安排超过1000亿元用于补助地方专项扶贫，中央财政新增 扶贫投入和转移支付将向贫困地区倾斜，而我国贫困地区多集中在西部地区，可以说随着财政支农规模不断扩大，将对西部民族地区经济发展起到重要促进作用。

其次，在支农补助体系上更加健全。按照2017年中央农村工作会议精神，中央财政进一步加大支农政策落实，进一步优化投入结构，重点向贫困地区加大补助力度。一是加大对农民直接补贴，在耕地地力保护、农机购置、玉米生产者等方面制定科学合理的补贴计划，优化支农补贴结构。二是支持新型农业经营主体发展，支持新型职业农民培育工程，推动农民合作社和家庭农场能力建设，促进农业社会化服务体系建设。三是支持农业结构调整，推动粮改豆试点、耕地休耕试点、粮改饲试点等试点工作。四是支持农村产业融合发展，通过支农补助落实，促进农村一二三产业融合发展，加强现代农业产业园创建，推进信息进村入户工程。通过健全支农补助体系建设，推动地区经济社会发展。

再次，现代农业发展成效显著。现代化农业建设关乎地区经济社会发展，而现代农业建设本身就是一个动态过程，一方面，实现农业生产物质条件和技术现代化，通过信息技术来武装农业生产；另一方面，实现农业组织管理现代化。在财政支农政策有效实施背景下，截止到2016年，我国农机装备结构有了新改善，农机总动力达到11.2亿千瓦，相对于上一个五年计划提升了20%；农机作业水平有了新跨越，全国农作物机械化率超过63%；农业机械科技创新成果显著，规模已上农机企业业务收入超过4500亿元，一批高效、节能现代化装备成果得到有效应用；农机社会化服务能力有所提升，全国农机化作业服务组织超过18.2万个，为现代化农业建设奠定服务保障基础。

最后，农业生产稳中向好。2016年我国粮食生产总产量超过1.2万亿斤，虽然粮食生产止步于“十二连增”，但粮食总产量仍然高居历史第二位，粮食稳定生产为国家提供了扎实粮食安全保障。在农业生产总值上看，2016年全国农林牧渔共现实11.21万亿元，其中农业生产总值所占比重最大得到5.93万亿元，其次是畜牧业也超过3万亿元，之后是渔业生产总值超过1.1万亿元，最后是林业总产值为4631亿元，可以说在财政支农有力保障下，我国农业生产总体向好。

二、我国西部民族地区农业经济现状分析

由于地理位置原因和历史等方面因素，我国西部民族地区农业经济发展相对缓慢，在发展过程中经济发展与生产力之间矛盾冲突严重，人口流失、恶劣自然环境和脆弱的生态基础都严重影响了农业经济发展。

首先，当前西部农业的巨大需求与落后的生产力之间的矛盾。一方面，当前我国西部地区农业机械化水平还相对滞后，物质技术装备程度也较低，农牧业生产机械总动力落后于全国平均水平；农业生产条件滞后，农业基础设施薄弱，基本不具备抵御自然灾害能力，除了河西走廊、河套地区、新疆南部等少数地区能够实现灌溉，其他地区基本不具备灌溉能力［3］。此外，从事农业劳动力文化水平有限，对农业科技掌握程度有限，劳动生产效率较低。

其次，西部民族地区农业发展与农牧民收入增长矛盾依然严峻。西部民族地区收入主要依赖于农牧业，农牧业增长不一定增收，特别是农牧业增长潜力较小，在其他成本都上涨情况下，农牧民经济收入增长幅度较小，与东部地区相比地区收入差距逐渐拉大，如果不改变当前西部民族地区农业经济发展结构，尽快解决农业发展与农牧民收入之间的差距，不仅会影响地区经济发展，甚至会影响社会政治稳定。

再次，西部民族地区贫困地区较多，制约了地区经济发展。当前，我国精准扶贫没有脱贫的地方多集中在西部地区，特别是一些少数民族聚集地，尽管经过多年发展，但一些落后地区仍然没有拜托落后生产方式，加之部分农牧民生产和生活方式没有转变，安于现状，很难在短时间内实现脱贫致富。加之，当前西部地区基础设施建设薄弱，特别是部分农牧民住在山高路远的牧区，扶贫成本过高，要想解决这部分农牧民脱贫问题，单靠输血是很难完成任务的。此外，我国财政贫困县也多集中在西部地区，多数贫困县始终依靠上级财政补贴过日子，财政能力仅仅能够维持开支，很难有多于财政支持地区基础设施建设和经济发展。

最后，西部地区生态环境脆弱影响民族地区经济发展。由于历史原因和生态保护不力，我国西部地区沙漠化、盐碱化严重，特别是近几年沙尘暴虽然已经有所减缓，但总整体看，生态环境治理问题依然严峻，每年因为各种灾害给农牧民造成的损失巨大，进一步限制了地区经济发展。

三、财政支农政策对于促进西部民族地区经济发展存在的主要问题

财政支农政策在促进西部民族地区农业现代化建设，加快新农村建设，增加农民收入，加速城乡融合发展等方面都将起到积极促进作用。从当前看，财政支农政策依然存在支出总量过少，财政支农结构不合理，精准扶贫资金分散，监管不到位等问题。

首先，财政对西部地区农业投入较小。近年来，虽然借助西部大开发、精准扶贫等战略不断扩大财政对西部地区农业投入规模，但与当前西部地区农业发展现实需求相比还存在很大差距，财政支农规模依然跟不上西部农业发展速度。当前，对于西部农业经济发展财政投入主要以中央和省级财政投入为主，而当前西部地区财政压力主要集中在县乡两级，特别是税费改革之后，县乡两级财政指出主要之中在日常开支和民生领域，对于农业经济发展财政支持有限。

其次，财政支农投入比例结构不合理。本来财政支农投入规模就不大，在支农资金使用上需要投入的项目又较多，很容易造成全面撒网没有重点问题，不仅要巩固农业基础设施，发展农业科技，同时还需要照顾农村社会化服务体系建设［4］。同时在涉农补贴上，国家补贴项目逐年增加，各项补贴综合下来能够占到整个财政支农资金总量的三分之一以上。此外，地方配套资金更加困难，当前中央财政支农资金投入，需要地方按照一定比例配套，而省一级支农投资项目，也需要市、县、区进行资金配套，虽然财政支农政策出发点是好的，但由于西部地区县乡两级本来财政就吃紧，很难能够完成资金配套任务，由于资金项目配套落实跟不上，直接影响项目建设，支农政策效果有限。

再次，投融资体制不够合理。在现有财政政策体系下，财政支农资金与金融支农并不能进行有效互补，财政支农杠杆作用发挥不够明显，在财政支农政策体系下，财政投入模式与融资支农之间不能发挥有效互动，在资金使用效率较低情况根本无法发挥财政支农杠杆作用。同时，支农资金过分依赖财政无偿方式。当前在政策性融资方面，相关制度还不够健全，投融资渠道单一，很难发挥出支农资金应有作用，承接中央财政支农地方政府更愿意以无偿方式获得支农资金，而过分依赖于无偿资金使用，严重影响地方金融融资积极性，不利于地方经济可持续发展。

最后，财政支农资金考核监督不完善。当前，在财政支农资金投入上依然存在“重项目、轻管理”现象，对于资金运作缺乏有效监督，资金使用上不够透明，对于项目实施整个过程缺少具体监督措施。在缺少有效监督情况下，很容易出现资金被挪用，伪造假账骗取国家支农资金等问题，严重影响支农资金使用效果。特别是在项目立项之前，基本没有有效监督，对于招投标过程和中标企业缺少必要考察，一旦由问题企业承担项目，就容易造成项目建设质量问题，甚至造成支农资金浪费。

四、财政支农政策促进西部民族地区经济发展现实路径

财政支农政策对于西部民族地区经济发展作用明显，能够促进农业现代化发展，巩固西部地区基础设施建设，实现农业现代化发展，增加农民收入等等，因此，要想促进西部地区经济发展就必须充分利用好财政支农政策，更好地为西部地区经济发展服务。

首先，进一步扩大财政支农资金规模。不断的、高效的资金投入是地区去农业经济发展的根本保障，特别是随着我国经济不断发展，应该调整“三农”财政支出比重。从经济发展与农业投入而言，二者之间应该是正相关关系，农业财政投入要与农业财政收入资金增长之间也应该是正相关关系，特别是对农业基础设施建设、农业科技发展、农民直接补贴等方面应该扩大资金规模，将农业综合开发和西部农村地区精准扶贫作为财政支出重点，同时在支出方式上由投入补贴转变为向产品补贴。特别是对于西部民族地区而言，很多地方经济并不发达，第一产业在地区经济发展中比重较大，对财政支农资金更加依赖，因此，更应该加大对西部地区财政支农资金投入。

其次，优化西部财政支农结构。由于当前财政支农资金有限，因此，应该对这部分财政支农资金加以合理规划利用，一方面要将财政支农资金用于转变农业发展方式上，积极推进西部地区农牧业生产方式转变，特别是要重点解决西部民族地区去生态破坏和环境治理问题。加强落实农业生态建设、全面落实林业补贴和生态效益补偿政策，加大精准扶贫投入力度，改善贫困地区落后经济面貌，提升西部地区少数民族群众自我发展能力。另一方面，支持新型农业经营体系建设，将新型农业经营主体作为培育主要对象，不断扩大政策支持范围。

最后，强化财政支农资金使用监督管理。当前对于西部地区经济发展而言，财政支农政策作用发挥意义深远，但当前对于财政资金使用和管理还存在诸多问题亟待解决。因此，要想提升财政支农政策对西部民族地区经济发展促进效果，就必须创新预算管理机制，按照西部民族地区经济发展实际，对于重点投入领域应该进行财政规划管理，制定年度投入计划，并结合具体项目，优化财政支农资金投入。同时要完善绩效评价机制。将所有对西部民族地区使用的财政支农资金使用都纳入到绩效评价范围之内，并对专项资金使用进行科学绩效评估，并按照评估结果优化财政投入方向，并借助第三方力量实施独立评价，按照评价结果作为资金使用分配依据，充分调动部门工作积极性。此外，还应该对资金使用情况加强监督，特别是对于西部民族地区而言，这些财政支农资金更显宝贵，应该将其真正用到促进地区经济发展之中。

总之，要充分发挥财政支农政策对西部民族地区经济发展促进作用，就必须从资金规模、分配机制、绩效评估和监督管理等方面入手，促进西部民族地区经济发展。