农民对精准扶贫政策的认识危机

◎李春成 刘达培

2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”，四年来，各级领导干部撸起袖子苦干实干，社会各界助力帮扶，脱贫攻坚取得了有目共睹的显著成绩，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。另一方面，进入冲刺阶段以后，一些深层次的矛盾——严峻而又不得不直面的问题逐渐显露，成为亟需啃掉的“硬骨头”。笔者基于参与四川某县2017年精准脱贫第三方模拟评估工作体会和调研所得材料，认为农民对精准扶贫政策存在严重的认识危机，即不了解和误解精准扶贫政策，这种认识危机不仅影响公平，也成为政策执行的巨大障碍。因此，分析危机产生的原因并化解之，成为进一步打赢脱贫攻坚战的当务之急。

一、发现危机：农民对精准扶贫政策的误解

在第三方评估过程中发现，到现阶段，精准扶贫的精准程度和帮扶力度均显著提升，群众满意度很高。同时，遗留和新出现了一些矛盾和问题，究其原因，主要出自农民对精准扶贫政策的误解。以精准识别、精准帮扶、精准脱贫几个阶段为划分依据，农民对该政策的认识危机主要表现在三个方面。

（一）对贫困户评选标准的误解

精准识别帮扶对象是精准扶贫的第一步，存在的问题主要在民主评议环节。从评议标准看，很难科学确定清晰、统一的贫困户（包括低保户）评选标准。比如，是只计算家庭人均纯收入，还是兼考虑支出情况？村民大多倾向于兼考虑家庭支出，但在第三方评估时又只计算家庭人均年收入和生产性支出，其他支出均不考虑。而且农民家庭收支情况较难核实且不稳定。村干部和农民对扶贫政策和评选标准的理解也各不相同，很难达成一致认识。是只计算家庭收支情况，还是兼考虑患病、残疾、突发情况等不幸遭遇？即收入超过评选贫困户的标准，但出于同情给予考虑，而一旦综合考虑，这就更难以达成一致意见。

国家政策在基层的执行是原则性与灵活性的统一，难点在于度的把握。由于大量青壮年人口外出务工，留守农村的老人科学文化素质普遍低下，观念固化，对国家扶贫政策认识不清。部分群众误解或有意曲解上级文件要求，离开固有标准各抒己见，使评议标准主观化。除了极少数特困户外，相对贫困村民群体彼此间的困难程度相仿，能否在民主评议中胜出，主要靠在村社中的人缘，交际范围小、势力单薄的困难家庭往往处于劣势。正因为是民主评议，评议程序透明度高，符合条件而未评上贫困户的人也很难申述，只能暗自委屈。

正是由于评议标准缺乏权威性、评议主体素质较低、参评对象情况复杂，村干部的整体素质及执行能力在民主评议中的作用至关重要。但现实中，村干部却难以担起这一重任。首先是村干部对国家政策的认识存在偏差。村干部也是扶贫干部，素质高低不齐，与接受过高等教育而进入公务员系统的工作人员相比有较大的局限性。其次是对国家政策宣传不到位、不够准。有的村干部在民主评议会上，只是简单将上级文件制定的标准念一遍，解释上不清楚、不全面，群众记不住。更主要的是政策执行不严格。一些村干部碍于人情面子，面对不符合政策和不合情理的言论，不敢或不愿挺身而出“唱红脸”，漠视原则做好好先生。富足的家庭都有相似的富足，困难的家庭各有各的困难。由于农民对贫困户评选标准的无知和误解，没有达成共识，每个人心中秉持有各自的标准，与贫困户困难程度相仿或者自认为可怜而没有评为贫困户的人就会感到不公平。结果，无论评议结果怎样，都会有不少人觉得不公平，获得感和认可度降低。

（二）“等靠要”思想演变为不合理诉求

村干部也有怨言，抱怨最多的是，现在很多村民认为脱贫是干部的工作，脱不了贫干部就脱不了干系，抱着依赖态度经常向政府和扶贫干部提一些过分要求，即不在国家扶贫政策规定范围内的要求。目前有两种比较典型的情况。

第一种情况，也是最为普遍的，是将家庭赡养义务推给政府。老年人在贫困户中所占比例最大，很多老年人单独立户，其收入来源主要是务农收入和下辈的赡养费或赠予。有的老人为了领取扶贫资金，刻意隐瞒家庭收入尤其是赡养费和赠予收入，声称儿女没给或者给得很少。同时，农村的确也存在子女未尽赡养义务而使老人处于贫困状态的情况。两种情况外人均很难核实，这也成为精准识别和第三方评估工作中普遍遇到的大难题。现阶段，居家养老是农村养老基础，社会养老保障尚未达到取代家庭养老的水平和能力。对于子女具备赡养能力并履行赡养义务的家庭，谎报收入骗取政府扶贫资金实质是把赡养老人的义务推向政府。这样，既增加了政府压力，也影响社会公平，群众反映强烈。

如果说贫困地区和贫困群体等待国家项目，依靠政府救济，索要政府财物的“等靠要”思想是迫于生计、处于无奈，尚在情理之中，那么超出扶贫政策范围、期待政府包办一切的不切实际的要求显然不合情理。政府的帮扶政策几乎是慈善性的，对贫困户没有提任何义务性要求，是社会主义本质的体现，但为什么会出现不思感恩、得寸进尺的奇怪现象？原因是多种多样的，根源恰恰出在不带义务性的帮扶方式上。任何人都有积极进取的一面和消极懒惰的一面，追求向上的内在动力和外在压力支配着人们克服后者而趋向前者。当大量国家资源下乡，个人凭借家庭贫困程度便可以无偿享受优惠政策，贫困程度越深享受的优惠政策越多，那么，追求向上的内在动力和外在压力就会越来越弱，坐享其成的懒惰心里取代进取心理，个人努力的方式由自力更生转变为依靠贫困现状争取国家资源。在此基础上，加之扶贫政策宣传不到位，没有激发农民发展的内生动力，使得许多农民没有正确理解政策初衷，简单视之为国家普惠式的“好政策”，因而出现了想方设法争当贫困户，没有当上贫困户而“羡慕嫉妒恨”，当了贫困户想一直当下去，向政府提过分帮扶要求、“得寸进尺”等怪现象。

（三）对“脱贫不脱政策”持怀疑态度

2015年底，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，“重点县退出后，在攻坚期内国家原有帮扶政策保持不变”，简单地说，就是“脱贫不脱政策”。尽管这是中央政策的明文规定，地方政府也是这样落实的，但是调研了解到，不少贫困户都对此持怀疑态度，他们要么不知晓这一政策，要么听说了但不相信这一政策的真实性。因此，在第三方评估的时候，不少人为了稳妥起见依然选择隐瞒收入，给评估工作增加了很大难度。的确，由于隐瞒收入而使得评估结果不达标，脱不了贫，扶贫成绩不被认可，扶贫干部心生委屈情有可原。但这只是问题的一方面。精准帮扶工作不只是物质上的给予，精神扶贫和政策宣传同样不可或缺。

此外，认识危机的进一步延伸，是功利化理解精神文明建设。为了树立典型，加强农村精神文明建设，目前一些农村地区正在开展“五好家庭”评选活动。据某村主任所说，一开始村民担心评了“五好家庭”，会被视为村里家庭条件优越的先进分子，今后没有获得困难补助等优惠政策的资格，于是大都不愿申请。村委干部见状，转而强调评“五好家庭”以后可能在创业、贷款方面会获得国家资助，很多人又改填了家庭情况，积极申请这个荣誉。村民们说，以前不知道贫困户有这么多好处，没有申请吃了亏，既然这个有好处就得申请。五好家庭评选活动原本是农村精神文明建设的内容，是改变广大农民精神面貌，引导农民崇尚文明、追求文明、建设文明，培养“四有”新型农民的重要举措，但这一事件反映出，农民对扶贫政策及其他惠农政策的长期误解，形成惯性思维，以物质化、功利化的思想理解精神文明建设，这不仅违背了精神文明建设的初衷和所要达到的目标，而且为今后类似工作的开展埋下了隐性的障碍。

二、评估危机：农民的认识危机对脱贫攻坚工作的负面影响

根据上文的分析，农民的这种认识危机是扶贫工作中一些漏洞没有及时填补而长期积累形成的，特别是政策宣传的不到位，从而使得执行精准扶贫政策的效果打折。更重要的是，这种危机不是个别现象，它普遍存在于农民群体中，这就会对脱贫攻坚工作产生严重负面影响。

一是不利于转变帮扶对象观念，激发脱贫动力。精准扶贫是粗放扶贫的对称，相较于以往的扶贫方式有根本性的转变，特别是“五个一批”中，发展生产脱贫既需要国家政策支持，更需要帮扶对象更新观念，自力更生、艰苦奋斗，发展教育脱贫也需要帮扶对象重视、支持子女上学。如果有劳动能力和脱贫致富可能的贫困人口将精准扶贫政策简单理解为国家慈善性赠予，固守或滋生“等靠要”思想，那么，没有帮扶主体内在动力的激发，就不可能使精准扶贫政策效果最大化发挥，也没有达到新政策的目的。

二是损害公平，破坏农村社会和谐。民主评议中，农民对评议标准以及扶贫政策认识不清造成的识别不精准，结果有失公平，伤及众多群众的切身利益，不仅降低他们对评议结果的认可度和满意度，还会加剧非贫困户对贫困户的嫉妒情绪，破坏村民和谐。相反，如果评议标准是清晰的，农民对此是基本达成共识的，是按照标准或者村民共识严格执行的，争议和怨言就会大大减少，群众的认可度和满意度就会大大提升。

三是激化干群矛盾，降低扶贫干部工作热情。村干部收到第三方模拟评估情况反馈，对贫困户收入评估不达标的结论一一否认，坚决认为贫困户刻意隐瞒收入，怒不可遏。为此，根据村干部提供的每一户收入不达标贫困户可能隐瞒的部分，评估人员再次进行核实。核实结果发现，确实存在隐瞒收入，少报收入来源或收入数量，实际收入水平已超过贫困线的情况。同时，也存在村干部高估贫困户收入的情况。作为当前基层工作的中心任务，基层干部高度重视脱贫攻坚工作，既有苦劳也有功劳，往往自我评价较高，贫困户考核结果不达标会被村干部视为他们不配合其工作。而村干部想方设法让贫困户“达标”的做法也让群众不满。干部与贫困户应对评估考核所持立场和心态的分歧，往往容易引发矛盾，降低扶贫干部的工作热情。

总之，农民的政策认知危机，对贫困户、非贫困户、基层扶贫干部均产生了消极影响，进而使得精准扶贫和精准脱贫效果打折。

三、化解危机：实现转危为机的必要举措

2020年实现农村贫困人口全部脱贫，全面建成小康社会，是我们党向人民作出的庄严承诺，脱贫攻坚是一场不能输的战役。不仅如此，完成脱贫目标的同时，还要长远谋划，提升贫困人口可持续增收的能力，为致富做准备。基于农民认识危机造成的严重后果，为保证如期打赢脱贫攻坚战，实现农民脱贫致富，迫切需要采取措施化解危机。

（一）上下联动改善扶贫队伍结构，提升识别精准度

村社干部与当地居民长期生活在一个地方，彼此关系密切，熟悉村民家庭情况，但碍于人情面子，或者出于其他私人因素，往往容易在精准识别过程中当老好人。县乡级干部能准确把握国家政策，客观上受到人情羁绊较少，但对村民情况了解少，不便于单独开展工作。因此，选派县乡两级干部与当地村干部搭档参与精准识别不失为一记良策。首先，民主评议会召开前，必须保证至少提前两天将评选标准印发到每户。接下来，在村干部协助下，在民主评议大会上准确宣传和讲解国家相关政策，在评议过程中严格执行政策，保证评议过程和评议结果的公平正义，提高精准识别度。最后，评议结果须及时公开，并在村民小组公示，保障村民知情和申诉的权利。

（二）引导农民转变观念，增强脱贫致富的内生动力

通过干部引导、典型示范、代际逆教育转变贫困人口安于现状、“等靠要”等落后观念，增强脱贫意识和信心。一是干部引导。基层干部要多与贫困人口面对面地交流、谈心，了解他们的经济情况、思想观念和心理状况，让他们深刻意识到自身贫困的现实，帮助其分析贫困的原因和寻找脱贫的途径。同时，讲明国家的扶贫政策和决心，让其在困境中看到脱贫致富的可能和希望，激发信心和志气。二是以点带面，典型示范，树立脱贫致富模范。三是提高贫困人口子女受教育水平，实现代际逆教育。教育不仅使人获得知识和技能，提升生存能力，同时有利于受教育者开拓视野，加深对自己以及家庭现状的认知，让他们意识到脱贫致富的紧迫性并帮助家庭树立脱贫致富的信念。为此，国家应引导更多优质教育资源流向贫困地区，基层要重视、鼓励和支持贫困家庭子女接受教育，进行宣传引导和资金资助。

（三）加强政策宣传，明确权利义务关系

按照现代政治学理念，政府应当是有限政府，有所为有所不为。在法律规定的职能范围内，既不缺位也不越位。扶贫过程中，行政手段和经济手段使用较多，很少利用法律手段，有所不足。贫困户之所以提出不合理诉求，往往在于没有摆清楚自身的权利义务关系，只想拥有权利而不想履行义务。对此，扶贫干部应当以相关法律法规及政策为依据，讲明政府的职责范围和家庭的权利与义务，态度要有理有据、有礼有节又旗帜鲜明。以养老为例，按照《中华人民共和国老年人权益保障法》的规定，老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人“应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务”，如果老人有赡养人且赡养人具备赡养能力而不履行赡养义务，基层组织应当核实情况，从中协调，督促赡养人履行赡养义务，必要时通过司法手段解决。

（四）增加对第三方评估机构专业水平的考查，完善贫困退出标准

第三方评估是政府绩效管理的重要形式。将第三方评估机制引入精准扶贫，有利于保证脱贫攻坚工作考核的客观性、科学性和公平性，有利于改进工作，进一步打好脱贫攻坚战。第三方机构的独立性是保证评估结果公正的起点，专业性和权威性则是保证评估结果的公正的基础。总的来说，精准扶贫第三方评估是由中国科学院牵头组建的由国内科研院所和高等院校专家学者组成的评估调查团队，往年的具体人员构成实际上包括了部分在校研究生。如何保证工作人员的专业性和权威性呢？一是学历、经历、专业等自身素质，二是专业培训，三是培训后进行笔试和面试考核。目前缺乏第三个环节，应当补足。

此外，目前各地的贫困退出标准计算方法比较混乱，难以准确反映贫困程度。分三种情况：一是只计算家庭人均年收入，未考虑家庭支出；二是笼统考虑支出项目，没有将住房改建、大病医疗、非义务教育等支出量化；三是将低保、五保补助等收入计算到贫困人口人均纯收入之中，有学者称之为“低保”式脱贫。在第三方评估时，相对较优的计算方法，是考虑家庭支出并将支出项目量化，低保、五保补助等非经常性转移所得不应包括在贫困户年人均纯收入。这样计算出的贫困户年人均纯收入才具有可比性，更能准确反映贫困程度，以此作为区分是否脱贫的收入标准。