城乡融合进程中失地农民经济发展权的法律支持研究⋆

◎巩寿兵

党的十九大提出乡村振兴战略的发展目标，城乡融合是实现乡村振兴的基本路径，所谓的城乡融合并不等同于城乡按照一样的方式发展，而是强调破除旧有的城乡二元结构，实现城乡之间的环境共治和服务共享，加速生产要素在城乡之间的流动。随着城乡融合的推进，很多农村剩余劳动力向城镇转移，对于推动城市经济增长贡献了积极力量。但在这一过程中，为扩大城市发展规模，农村土地被征用也致使很多农民失去土地，成为“失地农民”。虽然近年来，我国在保障农民经济发展权上做出了很多努力，保障水平也得到一定程度的提高，但是，在城乡融合进程中，在农民公平与公正对待的问题上依然有很多不足，实地农民经济发展权益保障问题依然严峻。

一、城乡融合进程中失地农民的产生、现状及问题

失地农民是指土地被行政征收后没有了固定收入来源的农民群体，城乡融合进程中，这一部分群体人数增多。城镇化进程中失地农民现象增多，且多发生在经济发达的大中城市近郊区。城乡融合进程中，失地农民如何融入城镇生活是一个重大的现实问题。失地农民作为一群特殊的社会群体，其失去的不仅仅是土地，同时也失去了与之相关的诸多利益，尤其是财产权、劳动权和社会保障权等经济发展权［1］。农民经济发展权是当前农民权益维护的重要内容，农民的这项权利得不到充分的尊重，不仅不利于公平公正社会目标的实现，同时也不利于城乡融合发展。那么，城乡融合进程中给农民带来了哪些影响？失地农民的权益保障现状如何呢？

（一）失地农民的生活和发展现状

随着我国城镇化进程的不断加快，为满足城市建设的需要，征收土地面积明显增多，因而也就出现了大量的失地农民。实际上，自改革开放以来，我国传统村庄的发展出现了很多问题，环境污染严重，传统村庄面临衰败的局面，乡村出现了“空心化”、“边缘化”现象。而那些走出农村，奔向城市的实地农民面临“融不进城市，回不去的乡村”的尴尬局面。虽然我国近年来在政策上为了促进城乡融合推出了很多政策和措施，但是城乡居民之间的差距却在拉大，失地农民的困境很难消除。

首先，征地经济补偿标准偏低，且存在不公现象。目前我国对被征地农民的补偿主要有土地补偿、安置补助和青苗补偿几项费用，具体补偿标准与土地的农业产值为依据，而当前我国农业产值并不高，因而对于失地农民的补偿标准也不高。另外，目前的土地补偿不公现象也十分严重，尤其是在集体土地补偿方面按照政策性价格核算，实际上与市场价格有较大差距。在征地补偿费用的分配方面，按照省市区的相关规定，当集体土地被承包之后，20%的土地补偿费用归集体支配，剩余费用则归承包者。按照当前的征地补偿标准和相关规定，实际上真正能够到农民手里的补偿费用非常少。

其次，失地农民无法融入城市，甚至无法保障家庭的正常收入。失去了土地的农民不得不进城务工，然而很多失地农民由于文化水平较低，缺乏专业技能，很难找到工作，甚至不能满足家庭的正常开支。随着城市居民消费水平的增加，失地农民不仅就业困难，而且生活水平也跟着下降。目前我们采用的一次性货币安置政策，虽然有助于减轻政府的安置压力，但是对于失地农民的生活和生计缺乏长远考虑。

再次，失地农民公共服务保障不完善。失地农民进入城市后不仅生活成本增加，而且还会面临子女教育问题、医疗问题、住房问题、养老问题等等。如何促进失地农民融入到城市环境之中是当前需要解决的迫切问题。在社会保障方面，失地农民基本是没有参与社保的，因而也就很难得到有效保障，目前对于老年人口地方政策也设立了养老补助，但是费用很低，老年人的生活依然很难保障。换句话说，农民在失去土地时，其社会保障的各方面权益都会受到影响。

（二）失地农民经济发展权保障现状及存在的问题

随着经济的不断发展，土地资源的重要性也更加凸显，而失地农民经济发展权得不到有效保障，目前征收土地的补偿费用仅包含失去土地的直接损失，没有考虑土地的使用价值及其对农民的社会保障价值。

首先，我国《土地管理法》、《农村土地承包法》等对征用土地有明确规定，按照规定，国家可以征收或征用土地，尤其是在公共利益和个人利益发生冲突时，国家可以依法实现对土地的征用［2］。但是个别地方政府在征收土地过程中并没有在公共利益范畴之内执行，存在侵害农民合法权益的现象。甚至有个别政府在利益的驱使下，没有遵照农民的意愿，采用强行征收土地的方式霸占集体用地，这种行为显然已经损害了农民的利益，且致使农民失去了土地支配权。

其次，失地农民无法获得土地潜在的增值利益。在征地补偿中，失地农民只是获得很少一部分补偿，并基本很少能够获得土地的增值收益。农民失去土地后，又具备较低的就业能力，收入缩水且面临各种生活问题。以教育支出为例，农民进入城市后很难付得起教育支出的费用，农民家庭人口数也多，生活压力非常大。由于失地农民欠缺发展资金，随着生活方式的改变，如何应对城市生活成为最大的难题。

二、城乡融合进程中失地农民经济发展权益受损的主要原因

造成失地农民经济发展权受损的原因是多方面的，其中既有法律层面的原因，有地方政府方面的原因，也有失地农民自身方面的原因，而其中最为主要依然是法律的不健全与不完善。

（一）相关土地法律制度不健全，无法有效保障失地农民的经济发展权

具体表现在两方面，其一，相关法律对“公共利益”的界定模糊。我国《宪法》第十条明确规定，公共利益需要的前提下，国家可以对土地征收征用并给予补偿。但是对于公共利益的范畴没有明确的界定。在《土地管理法》中对于公共利益也没有做出具体的解释，因而在实践中，地方政府掌握了自由裁量权，政府征地具有较大的随意性。当这种“公共利益”的范畴被扩大时，农民经济发展权受损的风险也在加大。其二，相关法律中缺少对失地农民权益保护的全面规定。现行的土地征收相关法律法规中，对于失地农民社会保障权利、土地增值权利等并没有明确规定。按照《土地管理法》第四十七条的规定土地的补偿标准应以耕地为准，且不得超过土地征收前三年耕地的平均水平。因而法律上对于失地农民征地补偿的规定只是按照土地的直接收益来计算的，而对土地的增值收益，间接使用价值、社会保障等作用缺乏考虑。这也是当前失地农民征地补偿费用低的主要根源［3］。

（二）地方政府征地过程中忽视农民经济发展权的维护

个别地方政府在征地过程中以公共利益为由，在决策和优化配置资源时，存在侵害农民权益的行为。从地方政府角度来讲，地方政府财政收入有限，为了促进当地经济的发展，征收土地是解决财政资金的一个重要方法。尤其是在城乡融合进程中，个别政府对土地的依赖性很大，将征收的土地用来作为经营性用途，随之也引发了一系列问题。如失地农民的经营发展权保障问题就是最为重要的问题，农民在土地征收过程中往往处于弱势地位，如果不能从法律层面对失地农民经济发展权进行明确规定，那么，随着失地农民人数的增多，反过来也会制约城乡融合的进程，不利于城乡统筹发展。

（三）失地农民对于维护自身合法权益的观念不足，且不知如何运用法律武器来保护合法权益

农民的法律常识不足，在遇到征地问题时不知道该如何维护自身的利益，土地维权意识不强。很多农民受小农思维的影响较深，在权益受损时往往会用不恰当的方式来处理，也有很多农民选择妥协和“吃亏”。想要通过法律诉讼的渠道来维权，对于农民来说是十分困难，一方面，当前缺乏维护失地农民经济发展权益的畅通渠道，另一方面，很多农民在高昂的司法费用和未知的结果面前往往会选择放弃诉讼。

由上可以看出，为促进城乡融合的有效推进，维护好失地农民经济发展权是必然要求，然而要实现这一目标，不仅要从政府层面和农民层面进行提升和完善，更重要的要寻求失地农民经济发展权维护的法律支持。

三、城乡融合进程中失地农民经济发展权的法律支持及建议

失地农民现象一般发生在城市郊区或比较发达的地区，该部分地区也是城乡融合的重要区域，为了促进失地农民顺利融入城市，我们就应全方位保障其合法权益，让失地农民享受到公平与公正。

（一）完善土地法律中的征地和补偿标准条款

首先，应进一步完善相关法律制度，从法律上维护失地农民的经济发展权。完善《土地管理法》的有关内容，加强重点领域的立法，对公共利益的适用范围进行明确界定［4］，有效遏制地方政府在征地过程中的随意性行为。同时对现有土地产权制度进行改革，将集体土地纳入保护范围之内，详细规范征地程序，加大对违法征地行为的打击力度。针对当前征地补偿安置标准较低的现象提出改进方案，形成利益分享机制。完善《土地管理法》中有关征地补偿标准的相关条款，统一失地农民的收益权标准。为保障对失地农民补偿的公平性，应对失地补偿标准做出统一规定，对不同地区的特殊情况做综合评估，不仅要考虑市场发展情况，土地用途，还要考虑区位和经济发展水平等要素，增强征地补偿标准规定的科学性。可以尝试建立多元化的征地补偿机制，考虑到失地农民的长远发展，建立入股补偿、换地安置补偿等形式，增强失地农民补偿的选择性。其次，执行补偿标准时要严格按照法律的规定，为此，还应建立起相应的政策保障机制。国土管理部门要对地方政府征地后的补偿安置方案进行严格审查，并监督其落实，确保失地农民的收益权得到有效保护。总之，在征收土地过程中，要明确《土地管理法》中的有关规定，明确权利和义务，依法保障农民在土地征收前对土地的占有权和收益权。

（二）完善土地征收后对失地农民的社会保障支持

为保障城乡融合进程中失地农民的经济发展权，还应切实解决失地农民的社会保障问题，从法律支持层面来讲，应对具体的权益保障和安置情况做出明确规定。按照不同年龄层次失地农民实施相应的安置办法，例如，对于具备劳动能力的农民，征地单位在其权益保障问题上应为该部分农民缴纳医疗保险和基本养老保险，并对法定年龄在15岁以下的失地农民办理农转非手续，妥善安置其教育问题。对于达到退休年龄或丧失劳动能力的失地农民，不仅要办理农转非手续，同时还要为其缴纳15年的医疗保险和养老保险费用，并发放退休金。为保障这些制度措施的有效实施，我国应尽快出台《社会保障法》，为维护失地农民社会保障权提供保障［5］。

地方政府也可以考虑如下做法：其一，城乡融合进程中，要进一步对接城镇养老保险和农村养老保险制度，尤其是失地农民的养老保险要逐渐并入城镇养老保险之中，并实施统一管理。在具体做法上可以采用自愿与强制相结合的方式，对于失地农民实施应保尽保的管理办法。其二，逐步建立起失地农民的最低生活保障制度，由于很多失地农民就业能力和水平较低，难以支撑家庭生活，针对这些失地农民，地方政府应建立相对完善的最低生活保障制度，以保障失地农民的基本生活。其三，重点完善失地农民的基本医疗保险制度。在资金问题上，可以考虑实施社会统筹与个人缴纳相结合的方法，实施多元投入机制。如政府、村委会、征地补偿款等多方面筹措，为失地农民缴纳医疗保险。其四，建立健全失地农民的就业保障机制，以劳动力市场为中心建立就业服务网络，一方面，帮助失地农民提供就业信息和指导，另一方面，增强对失地农民的就业技能培训等，同时也应鼓励其自主创业，在政策上为其提供必要的扶持。

（三）通过完善农地产权相关立法，增强农民的权利保护意识

城乡融合进程中对失地农民经济发展权的维护要从法律层面寻求支持，同时，通过健全相关立法，也能够带动人们维护自身经济发展权等意识的增强，还能够增强征地部门对农民合法权益的维护意识。从农民法律意识和维权能力方面来讲，失地农民经济发展权的维护和法律支持，还应通过社会组织等手段向失地农民提供必要的法律援助。村民代表大会也应严格履行监督职责，加强对集体资产的管理，同时加大宣传力度，提升农民的法律意识和集体观念。村委会和一些社会公益组织等应加强对失地农民的就业培训和指导，社会层面来讲应减少对农民就业的歧视和不公平现象。金融部门应考虑适度放宽对农民创业的贷款要求，为失地农民自主创业提供支持。

在法治教育和宣传方面，应进一步畅通农民经济发展权维护的救济渠道，政府部门组织农民进行法律宣传教育，同时也为农民维权畅通渠道，避免征地过程中出现不和谐因素，引导农民理性表达利益诉求。完善信访制度，严格对待每一个信访案件，发现政府部门存在问题，则要严格整改。逐渐建立起失地农民法律援助机制，以确保失地农民在合法权益受到侵害时能够得到有效保护。

综上所述，城乡融合进程中要妥善解决好农民权益维护与保障问题，城乡融合不仅是将土地用于城市建设，还要引导农民与城镇居民的积极融入。城市建设的过程中，农村土地被征用，但现行法律中对于失地农民经济发展权缺乏明确的规定，农民失去土地后，面临生活困难、就业困难、教育困难、就医困难等诸多现实问题，且由于当前征地补偿水平较低，未考虑土地的增值部分，在一定程度上损害了失地农民的经济发展权。针对这一现实问题，应尽快完善《土地管理法》的相关规定，统一征地补偿标准，考虑建立《社会保障法》，全方位保障失地农民的就业、医疗和养老安置问题。