城镇化发展下我国农村地区生态旅游管理对策的思考⋆

◎程 雯 郑 云

乡村振兴战略的提出为我国当前农村地区的发展指明了方向，有利于推进城乡融合，繁荣农村经济，实现建设美丽乡村的目标。近年来，我国城镇化进程不断加快，农村地区产业结构不断调整和优化，乡村旅游作为一种新兴产业在农村地区迅速发展，各地区挖掘自然资源、人文资源、农业资源等要素，将旅游与农业紧密结合，推动了当地经济发展与社会进步。但与此同时，乡村旅游发展过程中也面临许多问题，如经济效益与生态效益如何均衡？乡村旅游管理的生态化取向如何体现？如何加强当前我国农村地区生态旅游管理？这些问题都是当前我国乡村旅游发展中面临的重要现实问题。

一、城镇化发展背景下我国农村地区生态旅游管理何以必要

农村地区生态旅游管理应在生态理论的指导下进行，同时结合我国城镇化建设的背景，加强对农村地区旅游生态系统的控制与管理。在实际管理过程中，农村生态旅游发展受到多种因素的影响，因而管理工作也是十分复杂的，无论是从现实发展的角度考虑，还是从生态学系统理论出发，加强我国农村地区生态旅游管理都均有一定的必然性。

首先，城镇化背景下传统的乡村旅游管理方式迫切需要改变。当前，我国农村地区旅游行业的发展进入了新的发展阶段，在乡村振兴战略的指导下，农村旅游更应该注重生态发展、可持续发展和绿色发展［1］。但是，在近年来的农村旅游发展过程中，也暴露出了许多问题，如环境污染问题严重，景区管理和规划的规范性不足，导致许多农村地区生态环境遭到破坏，制约了生态旅游的持续发展。究其原因，在于农村旅游发展中没有处理好经济利益和生态效益，短期利益和长远利益的关系，没有以尊重生态发展规律发展旅游业，反而起到了负面效果。实际上，农村旅游的开发与经营管理不能脱离社会发展的现实需要，在城镇化进程中，为推进城乡融合，我国农村基础设施不断完善，这也为农村旅游业的发展带来了新的机遇，但另一方面，如果一味的追求短期利益，势必会限制农村旅游的发展，进而也不利于城镇化建设与城乡融合。基于此，在城镇化发展背景下，我们更应该注重农村生态旅游管理，为农村经济发展提供持续动力。

其次，我国农村地区生态旅游的发展有助于推动新型城镇化建设。近年，我国城镇化进程中出现了一些新型旅游小城镇，一般是在生态旅游资源比较集中的农村地区，通过发挥当地的自然地理优势，环境资源优势等，形成具有特色的旅游小镇。这种新的农村旅游形式得到迅速扩展，并逐渐形成产业优势，对于带动当地的产业发展和产业结构的调整具有积极意义［2］。当前，为更好地推动我国新型城镇化建设，其中最为关键的一点就是促进经济与环境的协同发展，党的十九大报告提出乡村振兴战略，这就要求传统的农村旅游经营模式需要做出改变。尤其是一些只顾经济效益，而忽视生态环境建设的旅游模式，其弊端也日益暴露。一方面，我们要认识到农村生态化旅游发展对城镇化建设的积极意义，另一方面，我们也应为推进城乡融合，实现乡村旅游的长远发展考虑，牢固树立农村旅游的生态化发展的价值取向。

二、城镇化发展背景下我国农村地区生态旅游管理面临的主要困境

城镇化发展背景下我国农村地区生态旅游管理越来越受到重视，尤其是美丽乡村、城乡融合、乡村振兴等政策目标的提出，进一步推进了我国农村地区生态旅游管理工作的开展。为加强农村地区生态旅游管理工作，首先要明确当前管理中存在的问题，进而采取针对性的措施。

（一）行业准入制度不健全

首先，企业间存在不良竞争，不利于市场秩序的维护。当前我国社会主要矛盾已经发生改变，人们对于美好生活的需要逐渐增加，随着人们生活水平的提高，人们的精神需要迫切需要满足。为缓解紧张的工作压力，归回自然的旅游方式受到人们的欢迎，这也为农村地区生态旅游发展提供了广阔的市场空间，但是，由于当前我国农村旅游市场缺乏健全的准入机制，对旅游企业的准入门槛低，导致行业发展出现很多问题。一些农村旅游经营者管理意识缺乏，素质不高，对生态化旅游认识不足，或采取恶性竞争的方式，不利于农村旅游市场秩序的维持，也给当地人文环境发展带来了不好的影响。

其次，旅游企业生态环保意识不足，管理观念落后。我国旅游产业的发展起步较晚，尤其是近年来才能到快速发展，相应的旅游相关的配套制度建设和人们的管理意识、观念建设明显滞后。在农村旅游的发展中，多以中小企业为主，企业内部管理较为松散，各企业管理具有较强的随意性，在权责分配上并不明确，甚至很多管理者同时担任多家小企业的管理，责任意识不强。中小企业受管理理念和管理能力等的限制，加上农村地区旅游人才的匮乏，管理形式和手段更新缓慢，很难适应当前多元化的旅游需求。

（二）行政管理理念滞后，存在多头管理问题

首先，农村地区生态旅游受地理位置、自然环境和基础设施等因素的限制较大，农村生态旅游管理必然离不开政府的支持，尤其是加强公共基础设施的建设［3］。目前来看，政府在旅游管理中的主导作用还需要进一步加强，例如，景区管理机构不健全，管理人员综合素质不高，有的农村旅游景区主要由村委会主任和村民来担任，在管理过程中存在政企不分的现象，造成农村旅游各参与主体管理分散，多头管理，责任不明确，一旦出现环境污染等问题，互相推脱，这种管理机制必然不利于责任的追究和生态化发展。

其次，对游客行为缺乏有效管理。农村地区生态旅游管理除了政府部门、旅游企业等主体外，游客的行为也会对农村旅游环境产生重要影响。一般而言，游客素质高，环境保护意识高，那么景区环境管理难度也会降低；反之，不仅加大了农村生态旅游景区管理难度，同时也会造成环境污染等一系列问题。目前来看，很多游客并没有认识到自身行为对环境的破坏性，而且在景区管理方面，对于游客的不环保行为缺乏警示和惩戒，实际上，这样的做法并不利于游客整体素质的提升和环保意识的增强。

再次，景区管理部门员工生态保护意识薄弱。为促进城镇化发展，我们不仅要在基础设施和环境上下功夫，还要注重人文素质的整体提升。政府部门管理人员对人们的行为举止应发挥表率作用，景区管理人员的环境保护意识对人们的观念认识有直接影响。目前，由于我国农村生态旅游景区的管理任务比较繁杂，尤其是旅游旺季游客众多，景区管理人员工作任务重，工作压力大，部分员工管理积极性不高，甚至存在职业倦怠心理。

从行政管理的视角来看，造成上述问题的主要原因在于当前我国乡村旅游管理机制体制不健全。一方面，政府在农村地区生态旅游管理中的地位和作用需要进一步加强，明确生态旅游建设的价值取向和原则，高度重视生态化旅游发展；另一方面，仅仅依靠政府管理是远远不够的，还需要加强企业管理、社区管理等要素，形成多元化的管理机制，共同推进农村地区生态旅游的管理。

三、城镇化发展背景下我国农村地区生态旅游管理的对策和建议

生态行政的最终目的就是解决严重的生态问题，通过生态环境保护来提升人们生活质量，维护生态安全，实现人与自然和谐发展。当前，随着城镇化不断深入开展，我国农村地区生态旅游带来了一系列生态问题，因此，政府相关旅游行政部门应该加强对监管，按照国家要求组建专门生态管理部门，配置专职人员，加强行政监管［4］。按照自然生态、特色农业和民族文化发展思路，不断提升农村地区生态旅游发展水平，继续加强乡村旅游品牌建设，以农村地区生态旅游发展实现乡村振兴。

（一）加强政府宏观管理与指导，健全生态旅游管理机制

1.明确生态行政价值取向。十九大报告中明确提出，既要满足人民群众对政治、经济、文化等方面的美好追求，同时也要满足人民群众对生态环境、社会公平、正义等方面的美好追求，因此，政府在具体宏观管理农村地区生态旅游发展过程中也要贯彻这一思路，将自身建设成为一个具有高度人文关怀精神的政府。在对农村地区生态旅游具体管理上要切实将生态行政理念作为行动指南，科学设定乡村旅社评定等级，加强乡村旅游标准体系建设，广泛宣传生态环境可持续发展理念，将生态行政理念融入到整个管理体系之中，构建更为科学合理生态旅游管理机制。

2.切实优化政府行政职能。完善乡村旅游行政管理体系是政府生态行政职能履行的重要途径，按照旅游管理体制的具体要求，从乡村旅游发展实际出发，进一步优化政府行政服务职能，将生态理念与乡村旅游行政管理体系进行有效融合。一是要加强政府对农村地区生态旅游的管理重视程度，明确旅游管理部门对农村旅游发展进行监督管理，并将生态旅游作为监管重点。二是应该按照农村地区生态旅游发展实际成立相应行业协会，加强制度监督，进一步规范乡村旅游活动。特别是要针对具有资源优势特点的乡村旅游地，切实对生态、文化、遗迹资源进行保护，防止不合理开发和破坏。三是要加大科技、人才和资金投入，资金投入是农村地区生态旅游开发管理的基础和根本保障。合理投入是提升农村地区生态旅游管理水平的重要途径和方法，而人才是提升农村地区生态旅游管理工作效率的核心要素［5］。此外，还要及时更新生态环境监测设备，并与网络信息技术进行有效融合，实现环境监测手段智能化，进而提高生态旅游管理的综合质量水平。

3.构建更加科学合理的考评机制。按照国家出台的《关于加强环境保护重点工作的意见》相关要求，将地区生态文明建设纳入到地方政府绩效考核之中，并做为地区领导班子和干部考核评价重要内容，加强考核结果运用，在干部提拔重用、职级晋升中作为重要依据，实施一票否决制，提升地方政府特别是主要领导重视程度。对于目标考核内容未完成地区加大惩罚力度，严肃追究相关领导责任。乡村旅游主管部门应该按照上级文件要求，结合地区生态环境特点，构建地区生态考评机制，将乡村绿化率、旅游地环保效果、综合环境治理作为主要考核指标，加强监督管理，将考评工作落到实处。

（二）完善社区参与机制，鼓励农村社区参与生态旅游监督与管理

农村地区生态旅游应该构建和完善多元化主体参与形式，政府在实施有效调控下更多发挥市场对旅游资源配置的决定作用，旅游业的综合性决定了多元主体参与下应该实施参与者利益分享，而如何做到合理利益分配则是当前城镇化发展背景下农村地区旅游产业发展应该考虑的核心问题。因此，在利益分配上可以按照政府、旅游公司、旅游协会和农户等多个主体共同协商的统一分配模式。

在农村地区生态旅游管理中，鼓励农村社区参与生态旅游监督与管理是其中一项重要内容，但当前个别地区在农村社区参与上管理还不到位，导致社区居民参与意愿不强，参与管理效果差等问题。为解决这一问题政府应从地区发展实际出发，结合地方特色，将社区融入到自身管理体系之中，通过广泛宣传让更多社区居民了解环境保护重要意义，同时政府应该进行角色转换，让社区充分发挥主体地位和作用，通过鼓励和支持农村社区参与生态旅游监督管理，更好地实现乡村生态旅游协调发展。

调动乡村自发组织经营的积极性。要想让农户在整个利益分配中占据一席之地，政府相关部门必须主动行动起来，充分调动农户参与旅游产业发展积极性，按照统一规划，为农户成为经营户提供基础设施和配套服务，通过经营平台打造将农户与旅游产业发展结合起来。具体而言，农村社区参与农村地区生态旅游管理需要注意以下几个问题，一是要通过政府组织协调让社区居民能够参与到生态旅游发展规划和决策之中，并将社区居民意见纳入到规划之中。二是要制定更为科学的激励措施，让社区居民有积极性参与到生态旅游管理之中。三是要从未来长远发展角度考虑，加强对社区居民的生态旅游管理教育培训，不断提升居民生态意识和旅游管理意识。四是政府要充分发挥宏观职能，积极为农户与旅游产业发展之间搭建信息平台，加强信息沟通，实现农村地区生态旅游健康发展。

（三）规范乡村旅游游客行为，以环境承载力为前提控制游客数量

游客在整个生态旅游管理过程中扮演重要角色，游客既是农村地区生态旅游发展的根本，同时也需要承担重要的环境保护职责，要想让游客在生态旅游管理中发挥自身作用，就需要从游客角度出发，加强生态环境保护方面教育与培训，从多种形式的宣传教育活动，将生态旅游知识进行广泛宣传和普及，从而提升游客自身素质，进而能够自觉的对自己行为进行约束。同时，农村地区生态旅游管理机构应该加大生态辅助设施建设力度，通过宣传标语、指示牌、生态环境保护小知识讲解、知识趣味性问答等方式，让游客掌握更多生态旅游保护小知识。同时对于客流量较大的农村地区生态旅游景区，旅游管理机构要从景区环境承载能力入手，对游客进入数量进行管控，确保旅游区内游客始终在环境承载力承受范围之内，避免因为游客过多造成生态环境破坏问题，诸如踩踏、摘花、垃圾污染等问题。确保生态旅游资源始终维持在一个良好水平，让旅游者乘兴而来、满意而归。此外，还要对故意破坏农村地区生态旅游资源的旅游者进行严肃处理，情节较轻的可以进行口头警告、罚款等方式，对于情节严重的可以列入景区黑名单或旅游黑名单，对其旅游行为进行限制。

综上所述，城镇化发展背景下，为加强我国农村地区生态旅游管理，顺应新形势发展的需要，应打造生态行政管理体系，通过加强政府的宏观管理，履行政府部门的行政管理职能，同时吸收农村社区、旅游企业的参与，形成多主体监督和管理的局面，共同致力于农村地区生态旅游管理，提升管理效果和质量。