城乡一体化背景下农村公共服务供给的失衡与调控

2018-01-23刘正丽

农业经济 2018年9期

◎刘正丽

我国要实现农村经济的健康发展，离不开城乡一体化的体系支撑，而目前现状却是农村和城市在公共服务供给方面存在着显著的差异，由于城乡二元结构的制约以及制度欠账的长期积累，兼之农村人口的松散分布，导致需要集群效应的农村公共服务设施建设无法顺利推进，同时经济落后的农村自身也无法提供足够的公共服务保障资金，因此在城乡公共资源分配方面存在着多层次的失衡问题，农民无法像市民那样充分享受各种公共服务和公共设施。而公共服务一体化是城乡一体化的本质所在，所以有必要厘清农村公共服务供给的基本逻辑思路，深入研究差距形成的财政原因和制度原因，以实现我国基本公共服务的均等化。

一、改善城乡公共服务非均等化现状的意义

农村公共服务是满足农业生产、农村发展和农民生活而提供的一种非排他性和非竞争性的社会服务，从广义角度而言农村公共服务包括了公共财政、教育医疗、文化卫生、社会保障、就业保障、扶贫开发以及基础设施建设等。作为农村政治和经济发展的基石，均等化的公共服务体系对改善农村的基本面貌具有巨大的推动作用。当前，农村居民的基本社会保障体系虽然初步形成并处于不断完善之中，但最低生活保障并未完全覆盖到农村地区，社会救助、失业保险和公益事业等几乎完全处于空白状态，农村正处于全面增长的公共服务需求与供给匮乏的矛盾当中。社会主义新农村建设不应是单纯地强调经济的增长速度，更应体现在城乡统一的公共服务体系建设方面，因为实现城乡公共服务的均等化有助于全面提高公共资源的配置效率、改善公共服务的供给质量，促进公平、公正的社会价值观的形成，破解广大农民在生存和发展中所面临的基本保障难题。

二、城乡公共服务供给失衡的具体表现

自20世纪50年代起，我国公共服务一直推行的是“轻农村、重城市”的城乡二元分享制度，如在政府提供城市公共服务的同时，农村公共服务在一定程度上却依靠农民自己筹集资金或自行投入劳动力予以解决，导致农村的供给水平与城市相距甚远，甚至超过了城乡之间的经济差距，具体表现在以下三个方面：

（一）财政支农力度不足。由于农业在国民经济体系中的支撑性地位，同时农业又具有弱质性特征，因此财政支农无论是从长期还是短期角度而言，均会对农业产出以及农民收入增长具有正向的推动作用。近些年来我国不断加大对农村公共服务的财政扶持力度，如兴建农村基础水利设施和“村村通”工程，并投入资金加强农业科技的推广应用，但总体而言与其它支出项目相比支农比重还是偏小。查阅《中国统计年鉴》可以发现，我国财政支农占财政总支出的比重长期徘徊在10%左右，而美国、加拿大、英国和澳大利亚等国对农业提供的财政支持相当于农业增加值的25%左右，日本和以色列等国更是长期处于45%－95%的高区位。另外，农村公共服务供给仍然远远落后于城市，尤其在基础设施普及率、义务教育经费投入和医疗卫生服务水平等方面差距明显。

（二）农村公共服务供给效率低下。一是地方政府尚没有完成从管理控制型向管理服务型的职能转变。一些地区县乡两级政府的管理模式仍然延用传统的行政控制型，竞争机制和激励机制的效能无法充分发挥，由于缺乏科学的农村公共资源配置管理制度，且在决策过程中忽视了专家论证和公众意愿表达环节，导致公共服务资源配置由于制度性缺失带来一定程度的损耗，降低了农村公共服务的供给效率；二是农村公共服务管理人员的专业水平有限。人力资源理论表明人力资源存量是促进经济增长及效率提升的关键因素，因而当前农村公共服务管理中人力资源配置的不足会导致供给效率的下降，并且有些农村地区是从乡镇政府临时抽调相关人员从事公共服务管理工作，因为专业水平有限给管理效率的提升带来了诸多负面影响。

（三）农村公共服务信息化应用落后。目前，农民获取公共服务的路径存在着一系列的机制障碍，具体表现为：一是成本高、难度大。农民由于居住分散、交通不便等原因大多远离各级政务服务中心，因此在处理相关公共事务时经常耗时费力；二是村民缺乏基本的公共服务知识和技能。由于农民的教育水平偏低，缺乏法律知识且公共意识欠缺，加之公共服务的流程和环节较为复杂，导致农民在处理相关事务时经常觉得力不从心，有时在无奈之下只能选择放弃；三是公共服务的整体性不足。因为有些公共事务需要去分散在不同地理位置的多个部门分别处理，导致农民需要在不同政府部门之间往返奔波，且有时会因为各部门之间的相互推诿或互为前提而无谓耗费大量的精力。

三、农村公共服务供给的调控策略

推进农村公共服务供给改革以达成共享发展的目的，是我国推动全面建成小康社会进程的必然选择，因此必须要使农村公共服务供给体系更加完备，激发各方主体参与的积极性和主动性，从而扩大公共服务的供给种类和覆盖面积，优化农村公共服务的运行机制。

（一）构建多元化的农村公共服务融资机制。农村公共服务融资机制的创新在于动员各方力量共同提供公共产品，遵循“财政保障+银行贷款+企业投资+社会筹集”的总体思路，构建多元化的融资格局以破解资金短缺难题。一是搭建农村公共服务资金管理平台。将政府提供的各种形式的支农惠农的项目资金集中通过平台运营，除政策规定必须发放到农民手中的补贴之外，其实资金均需按照公共服务项目建设的轻重缓急由平台统一管理，并定期进行检查监督和社会公示；二是拓宽融资渠道。应鼓励金融机构将服务网点向农村延伸，为农村公共服务体系的建设提供金融支持，并通过发行国债和专项债券等金融手段引入广泛的社会资金；三是鼓励企业和个人投资农村公共服务。政府可以通过对企业实行减税或减少上交利润等政策，鼓励其积极参与农村公共服务项目的建设，其中某些公共服务可以对个人和企业施行有偿投资政策，以强化多元主体的参与效度，真正实现农村公共服务的共建共享。

（二）提高农村公共服务的供给效率。提高农村公共服务供给效率需从三个方面着手：一是汇聚社会力量。应建立和完善政府与社会资本之间的合作伙伴关系，从而汇聚社会力量以PPP模式来提升农村公共服务的供给效率，其中社会资本依托地方政府的政策支持来获取资金投入的预期收益，而地方政府则可依靠社会资本的专业优势来提升公共产品的供给效率；二是创新监管机制。根据多中心治理理论，在农村公共服务供给中应设置多元化的监管体系，依循“政府监管为主导、多方参与为保障”的创新路径，打造由政府部门、服务对象和社会主体等各方力量共同参与的立体监管格局，充分发挥“三位一体”监管机制的内在支撑效能，通过彼此之间的良性互动来保障供给效率的提升；三是完善考核机制。在传统的地方公务人员考核机制中，倾向于将经济总量的增长速度列为主要的考核指标，而包括公共服务在内的其它指标则只是无足轻重的软约束，因此应建立问责机制提高公共服务在考核体系中的权重，以提高农村公共服务供给的效率和效能。

（三）提升农村公共服务整体性治理力度。整体性治理作为一种新的政府治理图式，其优点在于通过信息技术和网络技术等手段，实现了公共服务的“从分散到集中”及“由局部到整体”。一是建设“一站式”农村公务服务信息平台。整合地方政府各部门的信息化管理系统，包括政府服务系统、行政审批系统和远程教育系统等，并将已建成的县级政务服务中心、乡镇便民中心和村级便民服务室通过互联网络建设“一站式”的农村公共服务平台，使村民到政府管理部门之间的信息沟通渠道保持畅通，通过同步审核、实时提醒和过程跟踪等完成村民公共事务的处理工作，让农民足不出户即可通过信息平台完成相关的行政审批服务；二是指派工作人员提供便民服务。将村级党组织和村民委员会纳入农村公共服务供给体系，在村级便民服务室依托“一站式”农村公务服务信息平台，并指派相关的工作人员担任农村公共服务的受理员、办理员以及代办员等角色，因为他们同当地农民长期交往彼此十分了解，因此通过他们来指导和协助农民完成农村公共事务的办理工作，可以实现农村公共服务的直接“落地”。