过渡型农村社区治理的路径探析

◎唐京华

一、过渡型农村社区治理的定位

改革开放以后，城市化、工业化水平的提高和农村社会多元化程度的加深，不仅宏观上标志着国家治理现代化转型关键时期的到来，而且微观上意味着农村社会结构与环境的巨大变迁，中国农村社会管理面临着现代化转型的重要问题。我们将现阶段处于传统封闭乡村到现代开放乡村之间半开放的农村社区治理状态称为过渡型治理，因为在半开放背景下，中国农村社会环境发生了明显的改变，农村社会结构、农民的生产生活方式和文化环境等都在逐渐发生改变，农村社会整体也处于传统乡村管理向现代社区治理转型的时期。农村社区治理的过渡性主要表现在以下三个方面：

（一）封闭与开放的农村社区治理环境

随着城乡交流的不断增加，有学者认为现代农村社区治理的环境基础是开放的、流动的。事实上，现代中国农村社区的开放性是相对于传统农村社会封闭的地域、文化与经济边界而言的，并非实现了完全开放，农村社区依然具有明显的封闭性。

现代农村社区治理环境的封闭性体现在内力束缚和外力排斥两个方面。内力束缚是指农村社会现有的制度架构对农村社区要素外流所形成的阻力，包括户籍制度、集体产权制度、农村土地制度以及家户制的农村社会结构等。这些农村社会制度所构建的封闭社会空间不仅束缚了作为个体的农民在城乡之间的自由流动，而且在城市与乡村之间树立了一堵无形墙，即使村民能够自由的转换职业、居住地，他们也不可能完全脱离农村，几乎所有进城农民都保留了返乡的可能性［1］，因为放弃农民身份也就意味着放弃制度赋予农民的一切权益，“离土不离乡”成为大多数农村流出人口的现存状态。外力排斥是指制度所构建的封闭农村社区空间阻碍了外来流动人口在农村的社区融入。在既定的制度框架下，村庄成员的边界就是集体经济组织成员的边界，产权的封闭排外性致使村庄社区呈现出封闭性［2］。由于外来人口没有户籍、集体产权的收益等，发达地区农村社区外来流动人口长期被边缘化，无法参与常住地农村社区治理。整体而言，现今农村社区的开放具有明显的单向性和内抑性，封闭性与开放性兼具是过渡型农村社区治理的环境基础。

（二）熟人社会到半熟人社会的演变

由于地理、经济及文化界限的封闭性，传统农村社会管理的基础是一个面对面的熟人社会。新中国成立以后，建立了人民公社体制，以生产队为基本单元的共同生产和生活空间为村民创造了一种更为直接的面对面交流机会，封闭性熟人社会不但没有被削弱，反而进一步增强。党政力量作为一种新要素全面渗透到农村，社会管理秩序演化成为党政领导为主，礼俗秩序为辅的形式，传统乡村社会自我管理秩序在一定程度上受到冲击。

1978年以后，中国开始从传统农业国向现代工业国转变，城乡的巨大差距不断吸附农村人口，农民在经济理性的驱动下走出农村，时间、空间距离阻隔了感情的培养、传递，农村人与人之间的关系开始变得冷漠而缺少温情［3］。就中国大部分农村社区而言，半熟人社会的特征正在不断增强，表现在两个方面：一是农村社区公共生活空间的萎缩。熟悉是从时间里、多方面、经常的接触中所发生的亲密感觉［4］，共同而联系紧密的生活空间是熟人社会产生的必要条件，由流动人口增加所造成的空心化和“三留”问题，不仅意味着农村公共空间萎缩和社会资本的大量流失，而且意味着熟人社会产生的根基已受到侵蚀。二是农村社区公共精神的日渐弥散。基于共同的生活空间，传统农村社会人与人之间培养了相互团结、合作的意识和建立在礼俗、道义基础上的统一价值体系，城市化和市场经济的发展在冲淡农村社区记忆的同时，也将利己主义、个人主义等风气带到农村，农村社区的价值认同正在碎片化和分散化。另一方面，现代生产技术的发展大大降低了邻里互帮互助的必要性，农民之间团结、互助意识正在极速消逝。共同生活空间和公共精神的逐渐丧失标志着过渡型农村社区治理的基础已不再是传统意义上的熟人社会，而是趋于熟人社会与陌生人社会之间的一种半熟人社会。

（三）乡村自治到政府主导的转换

20世纪80年代中国确立了“乡政村治”体制，实行乡村自治。近年来，“放养式”的农村社会管理体系越来越难以满足社会有序治理的需要，农村社区治理完善日益成为国家治理现代化的重要内容，在这个过渡期内，政府实际承担起了主导者的角色。

首先，制度所构成的农村社区治理的半封闭环境需要国家顶层设计予以突破。2000年以后，伴随着城乡差距的持续拉大和乡村社会的逐渐衰败，农村社区管理开始出现诸多问题。为了更好的应对农村社区治理环境的变化，国家在户籍制度、农村土地制度以及集体产权制度等方面做出了重要的调整，在一定程度上放松了农村社区的边界。2017年12月28日，习近平在中央农村工作会议上强调，要“深入推进农业农村“放管服”改革，破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视”。现阶段，过渡型农村社区治理正在以国家行政力量为基础，逐步突破已有制度、规则对农村社区治理各方面的限制。

其次，农村社区治理的内在社会基础薄弱，需要借助外力尤其是行政力量的帮扶。在半开放的农村社区环境下，人财物的单向外流特征明显，造成了农村社区的空心化和治理组织的涣散无力。在国家治理体系与治理能力现代化的大背景下，过渡型农村社区治理在国家层面上，形成了以一系列意见、通知为载体，以中共中央、国务院为主导，多部门协同推进的整体局面。在地方层面上，形成了以省市级政府为主导，区、县、乡级政府具体统筹推进的农村社区治理样态。

二、过渡型农村社区治理面临的主要困局

改革开放尤其是21世纪以来，中国农村正经历着前所未有之变局，农村社区的经济、文化和社会结构早已迥异，经济、文化的自由流动与制度所构建的封闭社会结构造就了农村社区治理的矛盾体系。

（一）农村社区治理权威体系的迷失

农村社区治理的权威体系是由正式和非正式权威两部分组成。正式权威是指在农村社区中拥有法定权力的组织，对广大农村居民产生的影响力，主要包括村党组织和村民自治组织。非正式权威是指农村社区居民由于长期的共同生活和相互交往，而确立起来的、一致认可的非强制性约束，包括一系列规则、习俗以及具有独特威望和信誉的组织和人员。在半开放背景下，过渡型农村社区治理的权威体系在内外两个方面都面临着挑战，呈现一定迷失状态，普遍呈现出碎片化、分散化和软弱无力的状况。

一是农村社区治理正式权威的式微与疲软。改革开放前20年，进城农民的流动轨迹是离乡、进城、回乡，农村社会资本的流动方向是朝内的，中国农村不但没有衰败反而更加繁荣。但是现今大部分农村人口遵循的生活轨迹是离乡、进城、定居，农村社会资本整体是外流的。人口和资源的外流削弱了农村社区内部的正式治理权威，社区组织涣散、成员老龄化、战斗力不足问题成为中国农村社区正式权威体系面临的普遍问题，治理人才匮乏、能力欠缺等严重困扰着农村社区治理。

二是农村社区治理非正式权威的涣散与黑势力的抬头。新中国成立后，通过政权下乡和政党下乡对农村社会的整合作用，非正式权威在农村社会遭到了不小的冲击。然而，随着市场经济的发展和农村社会封闭性的减弱，近年来，农村社会非正式权威又有所抬头。与传统封闭农村社会单一而集中的非正式权威体系不同，过渡型农村社区治理的非正式权威具有明显分散化的特征，既有宗族领袖、政治精英、经济精英、道德楷模等非正式权威主体，也滋生了村霸、邪教组织等不良权威，还产生了农村经济组织、合作社等新兴权威主体。

（二）农村社区文化的失调

文化能够为社区治理积累有效的社会资本。然而，改革开放以后，农村社会在由封闭向日渐开放转化的过程中，农村社区文化开始出现种种不适应状况，不仅文化治理的功能明显衰退，而且一些不良文化的传播也给农村社区治理带来了难题，文化失调成为过渡型农村社区治理面临的一个突出问题。

首先，不良文化的传播浸染，增加了农村社区治理的难度。与传统封闭农村社会不同，过渡型农村社区是一个更为自由和动态的空间，除去土地、户籍、集体权益等相对封闭的制度环境外，城乡之间的人口、资源及文化的交流是广泛的、开放的。人口流动和传播方式的变动将一些不良文化内容带到了农村社区，污染了农村社区治理环境。例如时兴的婚丧嫁娶奢侈之风，麻将、赌博等违法活动盛行，还有一些村霸、恶霸、宗族势力通过贿选或暴力干涉农村社区治理等。

其次，文化价值追求的无所适从，削弱了自治组织的治理能力。社会环境的变迁和现代科技进步极大的丰富农村社区居民的私人娱乐活动，却也造成了公共文化的日渐萎缩。科技进步将农村社区居民从繁重的体力劳动中解放出来，农民拥有了更多空闲时间，但过渡型社区却没能及时承担起文化建设的功能，看电视、上网、打牌成为大多数中国农村居民的消遣方式，造成了农村社区居民文化价值追求的无所适从感。信仰体系的薄弱大大削减了村民的凝聚力和向心力，降低了自治组织的治理能力。

（三）农村社区居民治理身份与角色的二元分割

“流动人口”是中国计划经济体制下户籍制度的特殊产物，它的特殊之处不仅在于地域对人的区分，而更在于其所捆绑的各种政策和制度。尽管2014年国务院下发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，意在逐渐剥离各种与户籍捆绑的社会政策，但在实践中改革的力度是十分有限的，户籍身份仍是居民参与社会活动和享受社会福利政策的主要依据。在流动人口数量如此之巨的今天，大量农村人口处于“人户分离”状态，造成了农村社区治理主体身份与角色的二元分离，具有明显的两面性：一面是中西部经济落后地区农村社区流出居民虽有参与户籍所在地农村社区治理的身份，却由于时空限制无法承担社区治理主体的角色；一面是东部发达地区农村社区流入居民明明可以充当社区治理主体的角色，却苦于没有参与社区治理的身份。农村社区人口身份与角色的分离与二重化，使得农村社区治理既难以实现对农村社区人口的有效治理，也难以为流动的农村人口参与社区治理提供可靠的路径，最终造成农村居民在社区治理中权利与责任的分离。身份的相对静止与角色的变动不定为现在农村社区治理造成许多的障碍。

除户籍制度要素外，土地、宅基地等各种制度要素，将城乡社区分割为两个可以互相交流，但有内在束缚和节制的两个独立空间，由此带来了过渡型农村社区治理中进城农民的社区融入和近郊农村社区外来人口被边缘化的问题。

三、过渡型农村社区治理的路径选择

（一）重建农村社区治理的权威体系

一是加强农村社区基层组织建设。面对工业化、城市化造成的农村社区人口和资源的不断外流状况，我们一方面要顺应流动人口不断增加的趋势，适当吸纳外出返乡、退休人员、回乡大学生等群体中的优秀分子入党，为农村社区党组织注入新鲜血液，积极选拔和培育一批能力强、带头作用好的年轻干部，提高农村社区干部整体素质。另一方面，要健全完善农村社区治理的各项制度规范，明确划分党组织与村民自治组织的权责界限，将党组织核心力量与村民自治力量有机凝结到一起，形成合力，重建农村社区治理的正式权威体系。

二是积极引导、规制非正式权威。对农村社区非正式权威力量，我们要区别对待，在积极引导良性力量的同时，严格规制恶性力量。对经济精英、文化精英等乡贤群体，农村社区基层组织要做好引导工作，充分发挥他们在农村社区居民之间的影响力，将农村社区居民凝聚到一起，增强村民自治组织的凝聚力和向心力。对村霸、恶霸、邪教组织等非正式权威，政府要加大打击力度，严防宗族势力和黑势力通过操纵民主选举进入到农村社区正式权威体系之中。此外，农村社区非正式权威产生的主要原因是社会内部分化，因此消除非正式权威不良影响的最好办法是加强农村社区居民共同价值体系建设，利用社会主义核心价值体系将农村社区居民团结到一起，挤压不良权威力量滋生的空间。

（二）强化农村社区文化建设

一是加强引导，遏制不良文化的蔓延。铺张浪费、攀比成风、超前的人情往来等恶俗的过度消费文化使广大农村社区居民深受其害，不少家庭因此背负债务。传统农村人情文化中的互帮互助、彼此认同的价值内涵早已变味。对此，各级地方政府应当根据本地区实际情况，通过加强文化教育宣传，移风易俗，示范引领等方式，对农村社区的不正之风加以适当引导；而对一些十分恶劣的低俗文化，比如黄、赌、毒等违法活动必须时刻保持高压状态，积极采取强制手段进行严厉打击，净化农村社区文化氛围。

二是增强农村社区文化服务功能，提高村民自组织能力。农村社区文化失调是各种因素相互交织的结果，但最根本的原因是在农村社会由封闭向逐渐开放转化的过程中，农村文化没有进行适时的自我调整，包括文化的形式与内涵两个方面。对此，社区文化建设应当作为完善农村社区治理的一项重要任务得到重视，在当前农村社区基础条件已明显改善的状况下，要着力增强农村社区文化服务功能，通过广泛开展文化活动，引导村民成立文化组织等方式，拓展社区公共文化的生存空间，消除农村社区居民文化价值追求的无所适从感，增强村民自治组织的文化治理功能。

（三）打破农村社区封闭的制度环境

城乡融合是我国现代化发展的重要战略方针，旨在通过加强城乡之间的交流，实现城乡社会的协调、可持续发展。然而，农村相对封闭性的制度环境阻碍了城乡融合发展的进程。农村社区居民不仅难以真正融入城市社会，享受平等的公民待遇，而且在过渡型农村社区治理中也面临着身份与角色二元分割的困境，成为被“双边缘化”群体。因此，打破农村社区封闭的制度环境，构建开放、自由流动的制度体系，既是实现农村社区治理现代化发展的必要条件，也是保障农民自由发展权利，维护社会和谐稳定的必然逻辑。

一是持续推进户籍制度改革。户籍制度改革应坚持“户权分离”，在逐渐剥离各项社会权益的同时，必须要做到相关配套制度的同步变革，在农村主要是集体资产收益和农地制度的变革。二是明晰集体产权制度。推进股份制改革，将集体资产以股份的形式细化到人，保障集体成员无论户籍、工作地点如何变化都能享有持股分红权益，实现农村社区居民治理主体范围与集体经济组织成员边界的分离。三是积极探索农地制度变革。针对部分地区农地抛荒、宅基地空置的状况，应积极探索农地有偿退出机制和土地入股合作制度，打破土地对人的束缚和对外来农村社区居民的排斥，提高农村社区治理主体的包容性和开放性。