新时代我国的“三农”问题与应对策略

◎苟安经

我国是一个“三农”大国，一直存在着复杂的“三农”问题。世纪之交，基层干部李昌平曾上书中央领导说：“农民真苦、农村真穷、农业真危险”［1］引起国内广泛的关注。之后，学界又归纳出“农村空心化、农业边缘化、农民老龄化”［2］这样带“化”字的新“三农”问题，并提出若干见仁见智的对策建议。在新时代，我国“三农”站到了新的历史方位，“三农”问题也表现出一些新的特征，需要在战略高度进行顶层设计，坚持以改革创新为动力，构建“三农”持续健康发展的路径。

一、新时代我国“三农”新的历史方位

（一）农业：农产品生产能力成倍提升，中国人的饭碗已比较牢固地端在中国人的手里

1978年，我国农业总产值仅有1，458.8亿元；2017年，我国农业增加值达为65，468亿元。实物的对比更加直观。1978年全国粮食总产量仅有30，475万吨，人均占有量仅312.5公斤，肉类及其他副食品十分短缺。2017年我国粮食产量达到61，791万吨，较1978年增长102.3%；人均占有粮食444.5公斤，较1978年增长42.6%。并且农产品种类极其丰富，猪牛羊肉、蛋、牛奶和水产品总产量合计21，984万吨，人均158公斤。除糖料产量下降显著外，其余主要农产品产量都大幅增长。比如，水产品增长了13.8倍，茶叶增长了近8.5倍，油料增长了6倍多，生猪出栏增长了近1.3倍。粮食之外的农产品产量的大幅增长，表明我国人民群众吃得饱了，也逐渐吃得好了。更重要的是表明我国的农产品供方市场已经转变为卖方市场，这对一个被吃饭问题困惑了几千年的人口大国来说，无疑是里程碑式的伟大成就。

（二）农村：农村基础设施、生活条件显著改善，城乡差距缩小

农村的发展首先表现在基础设施的改善上。至2016年末，全国99.3%的村通公路，99.7%的村通电，25.1%的村有电子商务配送站点，91.3%的乡镇集中或部分集中供水，47.7%的农户使用经过净化处理的自来水，73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理，99.5%的农户拥有自己的住房，53.5%的村完成或部分完成改厕，36.2%的农户使用水冲式卫生厕所。

从文化与卫生设施来看，也可以感觉到农村生活水平的显著提升。2016年末，96.8%的乡镇有图书馆、文化站，70.6%的乡镇有公园及休闲健身广场，59.2%的村有体育健身场所，96.5%的乡镇有幼儿园、托儿所，98.0%的乡镇有小学，32.3%的村有幼儿园、托儿所；99.9%的乡镇有医疗卫生机构，81.9%的村有卫生室，66.8%的乡镇有社会福利收养性单位。

以上数据说明，原来很多只在城市（指县城及以上城市）里才能享受的设施和服务，已经普及到了农村。农村的生活方式逐步增添了现代的气息。虽然很多设施还无法和城市里的设施相比，但是在保障基本公共服务供给基础上的“小而美”正是农村较之城市的特色之所在。

（三）农民：规模巨大的农民群体向城镇和非农领域转移，深刻改变了城乡社会结构，农村居民生活水平也逐步提高

农民的城镇化和非农化是40年来农民群体发展变化的主线。按户籍计算，1978年我国的城镇化率只有17.92%，有79，014万人居住于农村（也基本上都是农村户籍）。2017年我国常住人口城镇化率达到了58.52%，年城镇化率达到一个百分点，世界少于。

从职业来看，2016年全国农业经营户20，743万户，农业生产经营人员31，422万人，其中女性14，927万人，占47.5%，该数据并不支持我国“农业女性化”的观点。在农业生产经营人员中，年龄35岁及以下占19.2%；年龄在36至54岁之间占47.2%；年龄55岁及以上占33.6%，据此可以判断当前我国农业的老龄化倾向明显，青年生产经营人员储备不足。

通过工业反哺农业、城市支持带动农村、“多予少取放活”一系列惠农政策，农民的收入持续增长，由2003年的2662元，增长到2017年的13432元，城乡比为2.7。农村居民恩格尔系数降低至31.2%，比1978年的68.0%降低了36.8个百分点。按照国际标准，该水平属于相对富裕级别，距离富足级别（30%）只相差1.2个百分点。从2010年起，农村居民人均可支配收入增幅持续超过了城镇居民人均可支配收入的增幅，这给人们一个十分乐观的信息：即农村大有可为，“三农”发展正持续发力。

二、新时代我国“三农”问题的主要特征

（一）农业：效益低、国际竞争力弱、平均劳动生产率低

第一，农业劳均生产率低。农业劳动力的生产率或者农业劳动力的平均供养人数可以较全面地衡量农业现代化程度。不计我国每年大约进口的500亿斤粮食的产量缺口所需要的劳动力，2016年农业劳动力平均供养人口数仅为4.4个。当前，美国每个农业劳动力供养的人数大约为120人。日本也是地少人多的国家，农业生产自然条件和我国相似度高，现在大约有260余万农业从业人员，不计其农产品的进口和出口，农业劳动力平均供养的人数大约为48人，可见差距不小。

第二，效益低。近年来，由于土地、资金、劳动力等要素价格上涨过快，导致国内农产品生产成本偏高。五大粮食品种平均价格要比国际市场高出30%—50%，加之农产品品种结构不适应市场需求，尤其是国内大豆产量严重不足和玉米产品大量过剩，导致了我国粮食的产量、进口量、库存量“三量”齐增的反常现象［3］。在效益低下的情况下，市场配置资源时，农业就会处于十分不利的位置：如果搞农业普遍不赚钱，市场就会把资本和资源配置到比农业效益更高的产业和领域，就会出现有地有人但农业产业旺不起来的窘境。

第三，国际竞争力低。国际农产品市场开放度逐步提高，很多国家和地区的农产品已经享受零关税等优惠政策进入我国市场，优质、低价、竞争力强的进口农产品会对我国农业造成巨大的冲击，在某些领域（比如大豆），会加剧我国相关农业产业的退出。这是一个巨大的危险。再依靠国家兜底来提高我国农产品在市场上的竞争力既不可能，也不符合世贸组织的规定。所以，提高农业的经济效益和国际竞争力是我国农业现代化的一个重要任务。

（二）农民：现代职业农民不足与规模巨大的各类农村居民并存

按常住于农村口径计算，我国农村人口（农民）大约57，660万人，占41.48%；按户籍计算，农村人口大约80，138万人，占57.65%，即22，478万农民已经进入城镇工作和生活，但户籍仍在农村。应当看到，农村的主体是常住和生活于农村的人，即57，660万人。按照乐观的估计，在2030年我国城镇化率将达到峰值（70%），总人口也将达到峰值即15亿，那时我国农村仍有4.5亿人生活于农村，永远不能轻视这个庞大的群体。

农村人口分化严重，有靠一亩三分地当传统农民的，有靠规模经营和特种经营、当现代农民的，还有在本地不离土、不离乡从事非农产业的。但从农业生产的人力资源来看，农业的老龄化是一个十分明显的事实。据笔者在农村的实地考察，那些年纪较大的农民随着年纪的增长不再能够从事农业生产后，其事业由谁来继承将成为一个大问题。在我国广大的山区和丘陵地区，田块细小分割，提高劳动生产率的大型机械无法使用，农业还是一种劳动密集型产业，必须配置相当的劳动力，否则农业无法实现再生产。所以，在农民分化和老龄化持续发展趋势下，建立一支比较稳定的、具有一定专业化水平的农民队伍不但是农业稳定和发展的关键，也是农民本身发展的课题。

（三）农村：在城镇模式和农村田园模式之间纠结

农村是个空间概念和社会概念。从空间方面来看，它和城市相区别，山、水、田、路、房都与城市不一样。上等的农村是一副美丽的田园风光画，世界上有的城市建设还采用了所谓“田园城市”的理念。下等的农村，脏乱差穷，让人痛心厌恶，就连本村走出去的人都不愿意再回去。

除优质资源要素从农村向城市流动外，在若干地方，不科学的规划和无序的开发建设致使农村原本多样化和田园牧歌式的风貌荡然无存。滥用化肥农药、破坏植被、随意排污、开山采矿等行为，造成了农村生态环境的近乎不可逆的破坏。承载着特色乡村文化和传统文化的村落、民居和古建筑被撤掉，再也无法恢复，隔断了乡愁。

从社会方面看，农村居民的文明程度提升慢，原有的基于熟人社会的好传统好习惯被破坏丢弃了不少，而现代的法治观念、自治观念、生态文明观念、公益观念，远远没有普及到位，以致在农村表现出一定程度的文化衰落。对个人权利看重的同时对个人责任与义务的忘却在农村成为普遍现象。这种观念的错位也会直接反映在农村社会管理运行上来，尤其在公共领域，出现不少“无公德的个人”［4］，加重农村治理的低效。

三、实施乡村振兴战略，破解新时代的“三农”问题

我国“三农”持续健康发展的路径就寓于其新的历史方位和“三农”问题的新特征之中。2018年中央一号文件以《关于实施乡村振兴战略的意见》为题再次锁定“三农”。乡村振兴战略是一个久久为功的系统工作，要取得实效，应当抓住以下四个重点环节。

（一）坚持农业农村优先发展

坚持“三农”优先发展是对长期强调的“三农”是“重中之重”要求的深化和落实。坚持优先发展，一是在要素配置上优先满足。优先配置和保证农业生产的资源，即按照粮食安全、食品安全的基本目标，保障耕地存量和农业生态环境条件。二是在资源条件上优先保障。比如供水、能源等资源条件、技术服务手段要优先解决。三是在公共服务上优先安排。在保障基本供给的水平上，还要提高质量，缩小城乡差距。四是机构建设和干部配备上优先。在机构改革中要加强农村工作部门的组织建设，并选配素质高、能力强、能实干的干部。

（二）构建城乡融合、一体化发展发展机制

仅仅依靠工业化和城镇化来解决我国的“三农”问题是不现实的，而必须走城镇和农村、农业与非农业一体化发展的道路。构建城乡一体化发展机制，一是在保障粮食安全和生态安全的前提下，破除资源要素在城乡之间自由流动的一切体制机制障碍，让市场在资源配置中起到决定作用。二是要改革户籍管理制度，按常住地或居住情况分类管理，并剥除附加于户口上的一切带有歧视性的福利。三是继续工业反哺农业，给农村农业合理的补贴。四是促进农村一二三产业融合发展，让农村分享到更大份额的产业增加值。五是要保障农村合法的、平等的财产权。比如国家征收土地，城镇和农村采用相同原则计发补偿。

（三）完善农村基本经营制度

农村的生产力在持续发展，农村的生产关系也在发生演变，作为上层建筑的农村基本经营制度也应当改革创新，否则就会制约农村生产力的发展。当前，改革创新的重点在于：一是深化土地制度改革。毫不动摇地坚持农村土地集体所有制，在此基础上实施农村集体土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，三权同等受到法律的保护，三权的权利主体受到法律的同等尊重。二是深化农村集体产权制度，落实长期虚化的产权主体，以可量化的股份合作制对农村集体产权进行规范、改造和管理。三是建立系统化的农业产业体系、生产体系和经营体系。促进多种形式的规模经营和专业化经营，重点支持农业的社会化服务体系，探索面向“三农”的准公共产品性质的社会化服务内容和运行体系。以高效的社会化服务体系来改进农业的组织形式和扩大生产经营规模，降低农业生产成本，提高单个小农在市场中的竞争力。

（四）建立自治法治德治相结合的乡村治理体系

在新时代，农村的自治是依法的自治，是蕴含道德建设的自治。不管哪种方式的治理，都不能没有治理的骨干队伍。要系统思考建设一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，尤其建设好编制外、业余型、本土化的农村治理骨干队伍。第一，要以政策吸引代表先进生产力、先进文化和广大人民利益的本土人士回流农村，为治理队伍补充新鲜血液。如鼓励吸引本地的大学生、在外务工或经营实业的农民工、退休职工等，回到自己的家乡，通过村民的选举进入村名委员会或各类理事会，积极投身本村发展和建设事业。同时，引导和管理农村宗法家族势力、经济强人、宗教势力，发挥其正能量，使其与“三农”的现代化相适应。第二，建好党支部，选好支部书记。党支部是农村治理队伍的领导核心，建设自治法治德治相结合，不是要削弱党在农村的领导，而是加强和改善党在农村的领导。中国共产党是最有资格代表农民的，也是广大农村最能信任的政治力量。从政策和法律上讲，上级党组织可以给下级党组织派遣和任命干部，不受派遣和任命对象身份、户口和籍贯的限制，这就为加强农村党组织（或村党支部、或村党委）建设提供了便利。第三，深入弘扬社会主义核心价值观，持续开展精神文明建设。通过多种载体把看似“软”的农村文化建设做“硬”。进一步拓展畅通党和政府涉农政策在农村基层的宣传通道，同时，发扬民主，制定和修改村内自治的章程制度，确保村务公开，让全体村民有条件做一个“明白人”。寻找乡村各方面“最美”典型，按周期评比文明家庭，树立当地道德模范，抵制和革新各种陋习，努力以先进文化和社会主义核心价值观引领和浸润农民的心灵。党和政府还要时时关注农村的舆情，维护社会治安，及时打击恶势力，绝不能使其做大祸害乡里乡亲。