城乡结合部宅基地使用权流转的探讨

王海婷

中山大学法学院，广东 广州 510800

十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，也是中央对宅基地的探索使用的一个重大举措，学界对农村宅基地使用权流转的讨论非常热烈，农村宅基地使用权流转问题，需要保护农民利益不受损害，又满足了市场整合资源的诉求，只有对问题的现状进行充分的调查研究，才能寻找出多方共赢的道路。

一、城乡结合部宅基地使用权流转的困境

宅基地是农民的根本，宅基地问题是现阶段我国社会矛盾的焦点所在，我国特有的宅基地制度是社会主义改造之后形成的土地使用权与所有权相分离制度，而这个制度也在一定时期对我国广大农村起了一个很大的稳定作用，但是随着社会迅猛发展，现有的宅基地使用权流转制度，在解决现阶段宅基地问题引发的矛盾中，显得力不从心，这一点尤其体现在城乡结合部的农村上。

(一)城乡结合部宅基地使用权流转存在必要性与紧迫性

市场经济飞速发展，使得城市内的土地资源变得稀缺，城市土地供应不足严重影响了经济持续发展，经济发展要求城市用地向外扩张。城市向外扩张，首先是需要向城乡结合部扩张，在很多城市中，城乡结合部已经纳入了城市发展规划当中，作为城市发展的后备力量。同时，宅基地制度限制了城乡结合部的土地利用率，引发了城乡结合部脏乱差等诸多问题。城乡结合部已经是市场经济发展的必需品。其中首当其冲的是将城乡结合部宅基地转变为适合城市发展用地。

(二)宅基地使用权流转的法律依据

国家对农村宅基地使用权抵押与向本集体外流转持否定态度。现阶段我国宅基地使用权流转的法律法规见于《物权法》、《土地管理法》、《担保法》、《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地转让管理 严禁炒卖土地的通知》等法律法规与管理规定，都十分严格限制了宅基地使用权的流转。2015年8月国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中，虽然使宅基地制度改革试点工作向前迈进了一步，具有一定的积极意义，房地事实上的不可分离，必然会涉及宅基地使用权的流转，且相关配套并没有细化，使得可操作性不强。

(三)城乡结合部农民对宅基地使用权流转的意愿不高

一方面，宅基地房屋成为城乡结合部农民的主要收入。城乡结合部除宅基地外的大部分土地被征收情况普遍，造成农民失地，这些土地的职能转变为工业、商业、居住区以及其他职能。城乡结合部农民的部分收入来源于集体经济分红，同时随着大量外来人员的涌入，租用大量农民房，农民将宅基地建高层用于出租，收取房租成为城乡结合部农民的主要收入；另一方面，宅基地是城乡结合部农民最后的生活保障，如果失去宅基地，意味着农民失去基本生存保障，又由于农民的文化素质普遍不高，无职业技术等因素，农民在就业方面没有较好保障，很快会变成城市贫民，成为社会不稳定因素。

(四)城乡结合部农村宅基地使用权私下流转现象已经大量存在

尽管有中央明令禁止宅基地使用权自由流转，但事实上，在经济利益的驱使下，如小产权房等涉及宅基地使用权流转的交易行为已经大量存在，北京、上海、深圳、广州等一线城市的城乡结合部宅基地出租、买卖情况普遍。更深层的是政府垄断了宅基地的流转，在政府、开发商、农民之间，农民天然处于弱势地位，过往的经验中，在宅基地使用权的流转过程中，农民利益往往最得不到保障。虽然政府征地时需要对农民作出补偿，但往往与市场价格差距巨大，政府低价从农民手中征收了土地，按市场价格出让给开发商，从中获得巨大经济利益，使得农民对政府丧失信任。以致城乡结合部的农民更愿意将宅基地尽可能地以各种形式推向市场，以获得较为接近土地市场价值的价格，用以保障自己的利益。

二、宅基地使用权流转的建议

立法层面保障宅基地使用权流转过程中农民的利益。国家实现了对土地的垄断，城乡结合部要实现城市化，要求集体土地必须国有化，只有通过政府，才能实现这一点。城乡结合部宅基地使用权人需要在这场交易中，享受城市化进程中的收益。立法上需要将补偿标准引入市场评估机制，补偿标准参考实际市场价值。同时，农民将宅基地使用权流转出去，失去了土地的保障，因农民自身文化、技能等因素，还需要建立有力的社会保障机制，让农民无后顾之忧。

三、宅基地使用权流转制度的探索

(一)构建良好的宅基地使用权流转体系

市场经济要求宅基地使用权自由流转，现政策上，宅基地使用权流转的条件十分苛刻。城乡结合部宅基地使用权地下交易普遍，很大程度上反映的是相关法律法规及管理制度的空白，构建宅基地使用权流转的体系，直面现实中存在的问题，处理好宅基地使用权流转中各个环节，让宅基地使用权流转有法可依，对稳定农村有很大的作用。

(二)加强宅基地使用权的确权登记

确权工作是权利主体划分，防患于未然的前提。《不动产登记暂行条例》建立了不动产登记制度，必然要将宅基地纳入登记范围，对宅基地使用权进行登记，能够保障农民依法流转宅基地使用权，保障宅基地使用权流转的法律效力，防止违规行为的发生。城乡结合部由于经济利益的驱使，违建、乱搭建的现象十分严重，确权登记有利于政府管理及调控，减少流转过程中的纠纷，有利于合法合规流转宅基地使用权。

(三)建立宅基地使用权流转统一市场

土地历来都是农民的命根子，国家对农民的重视体现在对农民权利的重视，在宅基地使用权流转的过程中，建立符合市场经济的土地交易市场，交易各方处于平等的地位，引入第三方土地评估机构，用市场化的手段决定成交价格，规范市场的交易行为，使宅基地使用权流转的过程中，保障农民财产利益，兼顾农民的居住权。地方政府做好指导服务和监督工作，提供信息发布、签约指导、价格评估等服务，做好“守夜人”的角色。

(四)建立合理的宅基地流转收益分配制度

城乡结合部由于处于城市边缘，周边地价高，而此时要求宅基地使用权流转，变成适合城市发展用地，按现在征用宅基地使用权标准，农民获得的收益十分低，分配收益制度遵循初次基于产权，二次分配基于税制的原则，将宅基地使用权流转产生的收益归于农民所有，国家可以通过税收等合理分配宅基地使用权流转产生的收益。农村集体内部的分配，可以因地制宜，制定符合本地可持续发展的分配制度，可参照先进地区的做法，比如中山市的“5311”模式，即50%用于村民的社会保障安排，30%分配给村民，10%用于发展集体经济，其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设，同时鼓励村民将分配所得收益以股份方式投入，发展股份集体经济。

四、结语

随着社会经济的飞速发展，城乡结合部的地理位置特殊，是城市发展的潜力所在。社会进步一直在呼吁宅基地使用权顺畅流转，这是一场影响深远的改革，需要从有利于全局的角度考虑，适合我国发展需要。本文探讨了城乡结合部的宅基地使用权流转问题，指出了现存的问题，提出了建议，设想了相关配套制度，希望可以为现阶段城乡结合部宅基地使用权流转提供参考。