黄河下游生态水权侵蚀与保障制度研究*

仇相玮，韩若冰，胡继连

（山东农业大学经济管理学院，山东 泰安 271018）

生态用水有效供给是河流生态安全的保障，是黄河流域经济社会可持续发展的前提条件。改革开放前，我国经济发展水平较低，社会用水需求量较少，黄河生态用水供给充足，无社会用水挤占生态用水问题。随着黄河沿岸耕地扩张及工业化、城市化进程推进，生产和生活用水需求大幅增加，水资源短缺程度加剧，逐步甚至完全挤占黄河生态用水，20世纪70至90年代，黄河下游河段连续27年出现断流危机。为解决黄河断流问题，国务院出台实施以“八七分水”方案为代表的系列黄河水量分配方案及调度管理办法，规定在水权初始分配中预留生态用水量。在此制度约束下，黄河生态用水得到基本保障。

不断流并非黄河生态水权（尤其是下游生态水权）已经实现。一方面，表象不断流并非功能性不断流，受社会水权挤占侵蚀，黄河实际生态用水量低于理想生态需水量（胡鞍钢等，2002；苏青等，2006；司源等，2017）；另一方面，王西琴等（2008）指出，随着沿黄各省经济社会发展，排入黄河废污水量急剧增加，多数河段水质低于生态需水水质，无法满足水生生物用水需求，影响河流生态功能发挥。“水质性短缺”成为黄河生态水权面临的新危机。

目前生态水权相关研究集中于生态水权内涵界定（丛振涛等，2006；李云玲等，2004）和生态需水量阈值测算（曹学章等，2011；冯夏清等，2010），缺乏从产权制度视角分析生态水权侵蚀现象和制度根源的研究。本文借助“产权质量”这一概念工具，以黄河下游生态水权为研究对象，从生态水权产权特性出发，探究黄河生态水权遭受侵蚀的制度根源，提出保障生态水权制度优化路径。

一、黄河下游生态水权侵蚀表现及其影响

黄河流域生境类型丰富，沿黄生物群落各具特色，尤其是地处黄河下游的河口三角洲地区，是中国暖温带最广阔、最完整的原生湿地生态系统，鱼类品种及总量相对较多，以鲻鱼、刀鲚等洄游性鱼类为主。由于地理环境特殊，黄河下游生态脆弱性表现明显。黄河是连结河源、上中下游及河口等湿地生态单元的“廊道”，保质保量供给生态用水是黄河生态功能实现的前提条件，也是保障下游生态环境系统稳定和维持河流水生生物生存繁衍的重要基础。由于社会用水量和排污量双重增加及上游省份过度用水，黄河下游生态用水数量不足、质量下降，导致黄河生态功能受损，生态环境系统退化。

（一）黄河下游生态水权侵蚀表现

1.生态用水数量不足

水是人类社会生存和发展的基本生产要素，黄河流域经济社会快速发展，用水量大幅增加。1949～2015年，黄河总取水量由122亿立方米升至534.63亿立方米，增长近3.4倍①见《黄河水资源公报》（1998～2015）。。近年黄河水资源开发利用率在70%以上，21世纪初曾高达92%，远超国际公认的40%生态安全红线（苏青等，2006）。随着水资源稀缺性日益增强，形成“中游挤下游、下游挤生态、生态退化”的恶性循环（魏金平等，2006），黄河流域经济发展以挤占生态用水为代价。过度挤占黄河生态用水的典型表现是下游断流。由于上游无节制用水，1972年黄河下游利津站首次出现断流，此后断流现象几乎连年出现，且断流时间不断提前，范围不断扩大，频次不断增加，1997年断流长达226天。直至1999年，黄河断流问题才基本解决。但表象不断流并非功能性不断流，黄河生态环境功能仍受生态用水量短缺的制约。司源等（2017）采用经过改进的黄河水资源经济模型，对各水平年供需计算后发现，按利津断面220亿立方米生态环境需水量计算，黄河河道内生态用水缺口较大，2020年缺水率将达14%，即使考虑调水工程，2030年仍将存在4%的缺口（苏青等，2006）。

2.生态用水质量不保

随着经济发展，黄河污水排放持续增加。2015年黄河废污水排放总量约44.01亿吨，是20世纪80年代两倍多，部分河段水质超出河流生态系统承载能力。据统计，黄河干流44个地表水国控监测断面中，Ⅳ类以上水质断面比例达66%。近十年黄河劣V类水质河长占评价总河长的比例始终保持在20%以上，2015年高达26.2%，超过总河长的四分之一。随着水体流动，沿途污染物向下游集中累积，处于最下游的山东段入境断面水质低于水环境功能区Ⅲ类标准要求，是黄河水质污染最严重区域。王西琴等（2008）采用污径比评价黄河生态用水水质，评价结果等级为极差，并指出废污水排放至河道后，虽然补充河道生态用水量，但降低河道生态用水质量，因此黄河内生态用水属于“水质性短缺”。

（二）黄河下游生态水权侵蚀直接影响

1.输沙防洪、纳污自净等河流环境功能受损

黄河是世界上含沙量最高的河流，年均输沙量达16亿吨，因此，输沙是黄河生态用水首要功能。过度挤占生态用水时，黄河河道输沙过洪能力严重受损，泥沙大量沉降淤积于主河槽中，下游河道会出现“二级悬河”，极易决口泛滥，威胁人民生命和财产安全。近年，在黄土高原生态建设工程、气候变化和水利工程建设等多种因素共同影响下，黄河入河泥沙锐减。据调查，目前非汛期黄河80%以上河段已变清。虽然入黄泥沙锐减，但对未来沙量估计不宜过于乐观，下游“悬河”问题仍存在②http://www.sohu.com/a/194199772_330850。。河流水体内动植物及微生物等可分解水中污染物，河道径流减少导致水生生物含量降低，河道稀释净水功能退化，纳污能力下降。

2.水生生物栖息环境破坏，河道内物种多样性降低

不断恶化的黄河水质严重威胁流域内水生动植物生存和繁衍，造成河流物种多样性降低，生物种群和遗传多样性丧失。河道内主要污染物浓度不但超过渔业用水水质标准，且在一些支流中下游河段已达或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。断流使黄河三角洲湿地水环境失衡，湿地保护区内数千种水生生物、上百种野生植物和180多种鸟类生存繁衍受到威胁，生物种群数量减少，结构趋向简单，如黄河三角洲地区洄游性种类日本鳗鲡和达氏鲟已基本绝迹，重要经济种类真鲷和带鱼在莱州湾的分布数量也急剧减少。

3.流域内湖泊、湿地萎缩，陆地生态系统退化

湖泊、湿地具有调蓄洪水、调节气候、净化水质、保护物种多样性等功能。河流是湖泊湿地重要补给水源。黄河河道生态用水短缺导致沿岸湖泊湿地蚀退严重。对比山东省第二次湿地资源调查（2011～2013）与第一次同口径湿地调查（1996～2000），山东省湿地总面积缩减10.93%，自然湿地和重要湿地显著减少，全省自然湿地面积由168.15万公顷缩减至104.43万公顷，减少63.72万公顷，缩减37.89%③山东省第二次湿地资源调查情况新闻发布会2014-05-21（http://www.shandong.gov.cn/art/2014/5/21/art_464_26232.html）。。来水减少导致黄河河口三角洲蚀退严重，河口地区土地盐碱化加重，湿地水环境失衡生态系统退化。黄河三角洲地表植被以草地为主，生态系统脆弱，极易演替，现有天然草场和人工草地等各类草地218万平方千米，其中天然草场185万平方千米。生态用水减少造成土壤盐碱化，天然草地向盐生植被退化，影响人工草地生长。

4.近海海域生态系统受损，生物多样性降低

20世纪80年代前，黄河入海水量年均近300亿立方米，目前黄河入海水量减少47%（赵麦换等，2011）。黄河断流使渤海水域失去重要饵料来源，海洋生物繁衍受影响，十多种鱼类无法洄游。入海水量减少及入海污染物浓度增加导致水体富营养化、营养盐失衡，黄河近岸海域（尤其是黄河口海域和莱州湾）生态系统受不同程度破坏，生物多样性下降，生态系统服务功能降低。

二、黄河下游生态水权侵蚀的产权制度原因

黄河下游生态水权侵蚀实质是生态水权与社会水权冲突问题。制度作为影响资源配置效率的重要内生变量，能够约束机会主义行为，避免和解决资源利用冲突（罗必良，2005）。因此，从产权角度分析生态水权产权制度安排缺陷是解决黄河下游生态水权侵蚀的根本路径。

（一）产权质量与产权制度安排对资源配置的影响

产权具有减少不确定性、内部化外部性、激励、约束和资源配置等功能。产权功能发挥以产权有效行使为前提，而产权行使效率取决于产权质量。产权质量越高，行使效率越高，功能发挥越充分。产权质量可由产权特性反映，产权特性包括排他性、可转让性、可分解性、可行使性和限定性等要素特性，其中排他性是主向量要素。产权特征要素间相互关联影响，某一要素特性增强（尤其是排他性）其他特征要素强度随之提高，使得产权整体质量或强度提高。产权特性由资源特性和产权制度共同决定。产权制度是指划分、界定、保护和行使产权的一系列规则，主要包括社会契约和法律制度。产权制度缺失或产权安排不合理，会降低产权质量或弱化产权强度。当产权公域或产权邻域内发生产权冲突时，低质量产权易受侵蚀。需通过调整产权制度安排提高产权排他性、有限性等产权特性（即改变产权结构）以提高产权质量，以发挥产权功能、解决产权冲突。

（二）黄河生态水权产权质量评价

1.强外部性

河流除具有资源功能外还具有生态环境功能，对稳定流域内生态系统具有重要作用。生态用水有效供给是河流充分发挥生态环境功能的前提条件，生态效益具有公益性，正外部效应显著。因此，生态水权具有极强外部性。

生态水权公域外部性。产权公域指不同产权权能范围或作用空间交叉重叠部分。从河流多功能性角度看，生态用水不仅决定河流生态系统发展，对河流其他功能发挥也具有外部效应。如生态用水充足时，河流充分发挥其纳污自净功能，社会用水水质提升，生态水权对社会水权产生正外部效应。生态系统是一个生态圈，河流生态用水有效供给可维持和改善流域自然生态平衡，促进流域经济社会稳定发展（Chen等，2016）。若放任社会滥用河流资源功能，超出河流生态健康红线，河道生态环境功能将受损，甚至造成河流生态系统崩溃，阻碍河流资源功能实现，是其负外部性的体现。

生态水权邻域外部性。产权邻域指不同产权权能范围相邻区域。黄河流经青海至山东共九个省份，上下游省份间存在相邻关系，上游省份用水行为会对下游省份产生邻域外部性后果。适度用水、污水达标排放及植树造林保护水源等行为有利于上游用水安全，保障下游省份生态用水质量；相反，上游省份过度用水及超量排污会对下游省份生态用水产生邻域负外部性，黄河断流危机就是上游对下游生态水权侵蚀的典型表现。

生态水权代际外部性。河流生态水权是河流作为用水主体所具有的河水资源使用权，也可看作可持续发展要求下，后代人对前代人主张的公平用水权（苏青等，2006）。因此，生态用水保障具有代际外部性特征。适宜的生态用水是河流延续健康生命的基本条件，不仅有利于当代人生产经营活动，更是后代人生存和发展的前提。

2.弱排他性

产权排他性是指产权主体有权阻止他人使用其所拥有的财产，并有权独自占有使用时产生的收益并承担相应的后果。产权排他程度及产权主体排他能力越强，产权质量越高。

理论上，黄河生态水权具备一定排他性。就产权客体而言，根据《黄河可供水量分配方案》规定，黄河水利委员会（以下简称黄委会）在保证下游河道至少210亿立方米的河道输沙用水后，再根据正常来水年份可供水量分配指标和当年可供水量比例确定各省年度、月份分水指标，即在扣除生态用水后初始分配黄河水权。通过规定生态用水量，划定生态“留”水权和社会“取”水权边界，使生态水权具有一定程度排他性。就产权主体而言，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）规定水资源归国家所有，即生态水权为公有产权，产权主体是国家。需要说明的是，公有产权也具有一定排他性。黄少安（2004）指出公有产权内部不同构成分子间不具有排他性，但公有主体与私人主体间具有排他关系。公有产权作为整体，排斥个体侵占、分割公有产权。国家作为产权主体代表全民拥有产权，在整体与集体、个人间存在排他关系，即阻止个人化公为私。由此可见，国家作为生态水权产权主体，对国家范围内任一集体和个人具有排他使用生态用水的权利和责任。因此，私人企业超量用水和超标排污行为以及地方政府对此行为的忽视，均为对国家生态水权的侵蚀。

事实上，生态水权排他性尚不完全，主要表现为生态用水是流动的公共资源，具有消费上的非排他性，产生的生态效益具有外部性，上述资源特性决定生态水权非排他产权特性。国家作为产权主体，为抽象概念，黄河生态水权实际实施主体是黄委会、地方水管部门、环保部门等政府部门。在实际操作过程中，各生态水权主体权责界定不清晰，采取的排他行为受限。一方面，流域机构无法阻止地方保护主义行为，地方政府为追求政绩忽视企业超量用水和超标排污问题；另一方面，由于生态用水公共资源特性，造成沿黄各省竞争性掠夺利用黄河水。由于上游具有先占优势，下游省份无法避免上游对生态用水的过度挤占行为，导致生态恶果主要由下游省份承担。

综上所述，黄河生态水权仅具备法律层面排他性，在权责不清的多主体共治管理体制下，生态水权主体排他能力不足，无法依法就生态水权侵蚀行为采取有效排他性保护措施。因此，生态水权不具有现实意义上的排他性。

3.限定不足

产权限定性是指产权必须有边界，包括两方面含义：一是指不同产权间必须界限清晰，有利于产权交易及解决产权冲突；二是指产权必须有限度，即某一特定权利数量或范围应明晰化，同一产权分割剥离出的不同子权利间权益也应明晰化。限定性和排他性相辅相成。产权限定性是产权排他性的充分条件，产权限定越细致，排他程度越高，反之产权设置滞后，产权边界限定不清，产权主体在保护、处置和管理利用所拥有产权时，无法有效排他则易产生冲突。生态水权产权边界清晰应既包括生态水权与社会水权间边界限定，还包括生态水权产权主客体限定。

黄河生态水权产权限定明显不足。“八七分水”方案关于生态用水预留量的规定，仅粗略限定生态水权同社会水权间“量”的边界，未明确限定生态水权产权客体、主体及权责，生态水权产权边界限定不足。多元主体管理体制下各相关部门和地方政府关于黄河生态水权权责存在重合部分，除所有权外其他生态水权行使行为及可行使主体限定不明。缺乏对不同生态目标下生态需水量和需水水质等产权客体物理形态的数量限定。

4.不可转让

产权可转让性又称可交易性，是指产权在不同主体间转手和让渡。通过产权转让交易，可以较低交易费用实现资源流动和重新配置（Demsetz等，1966）。产权排他性和产权有限性是产权可交易性的前提条件。一方面，产权主体必须具有唯一性和垄断性方可将产权用于交易；另一方面，在等价交易情况下，交易对象必须边界清晰并可精确计量。此外，产权可交易性并非产权交易，前者是后者的前提条件。

由于非排他和限定不足，生态水权不具备可转让性，现实中也不允许转让。黄河生态水权采取公有产权制度安排，在流域机构和地方行政机构多主体共治管理体制下，产权主体不具有唯一性和垄断性。生态用水作为非排他公共物品，完全进入水市场可能导致以牺牲生态环境换取眼前利益行为。因此，为保障生态用水安全，确保黄河生态用水不被挪作他用，水利部在《关于水权转让的若干意见》中指出，生态环境分配水权不得转让，不得向国家限制发展的产业用水户转让（郑洲等，2008）。

5.分割剥离不足

产权不仅是一项权利，也是由所有权、使用权、收益权等多项子权利共同组成的权利束。物品具有多重属性和功能，而单一产权主体无法“物尽其用”，需要通过分离出多项子权利，并界定给不同产权主体，提高资源配置效率和利用效率。产权分割越细、剥离越彻底，资源利用越充分。产权可分割性不同于对产权的现实分解，任何产权均具有可分割性，但产权现实分解受产权界定、行使能力及社会经济条件制约影响，剥离程度（或限度）取决于产权分割成本收益比较。水权分割一般指水资源使用权分割。目前，国外如智利、美国等在水使用权基础上分割剥离出转让权、抵押权、借贷权等。水权转让是指水使用权在不同主体间有偿让渡。水权抵押是指通过抵押水使用权而获得银行贷款。水权借贷是指出借或存储水使用权，需要时再收回利用。

理论上，生态水权作为河水资源使用权，同其他水权一样具有可分割性，并根据使用方式分离出转让权、抵押权和借贷权。现实中，为避免生态用水转作经济用途，我国《水法》规定生态用水不得转让，生态水权不应用作商业抵押而分割出抵押权。由于河水来水年际变化较大，河流生态需水季节性强等特点，根据河流生态系统需水特点有效调节生态用水供给十分必要，如在河水丰沛时期存储部分生态水权，待枯水期提取，或枯水期购买其他水权以补充生态用水，通过水权借贷可实现生态用水有效供给。当前生态水权不具备分割出借贷权的条件：一方面，我国水权市场交易机制发展缓慢，“水权银行”及“水权交易所”等水权交易机构发展滞后，生态水权不具备存储和借贷的环境条件；另一方面，生态水权产权主体多元化，不具有唯一性和垄断性，不利于市场交易。

综上所述，生态水权具备理论上的可分割性和现实需求，但由于生态水权产权界定制度、水权交易机制及水权市场构建不完善，生态水权未实现现实分解。

6.可行使性差

产权行使性（或产权行为性）是指产权主体能够有效行使、实施、保护其所拥有产权的各项权利。产权行使性针对产权权能而言，是产权主体在其权能范围内有权做什么、不做什么、有权阻止他人做什么。如Demsetz（1967）指出，“产权主体获得其他主体认同，并允许其以特定方式行动”。产权收益实现依靠产权主体保护行为、排他行为、内部管理行为和处置行为等产权实施行为。产权行为是以财产为依据，以取得利益为目的的权能行使。产权有效行使取决于两个条件：一是产权主体具有行使产权权能意愿；二是产权主体具备行使产权权能能力。

当前，黄河生态水权可行使性较差，主要源于以下方面。一是黄河生态用水管理主体缺乏对生态用水实施排他性保护行为的意愿。一方面生态用水是公共资源，产生的生态效益是具有强外部性的公共效益，无法直接产生经济利益，无法激励各管理主体行使产权保护行为；另一方面，由于生态用水管理主体多元化，权责界定不明，生态水权受侵蚀后果由流域民众共同承担，并未对各级管理主体明确追责。因此，黄委会和各省地方水管部门均未针对生态用水侵蚀现象，主动采取排他性保护行为的意愿。二是黄河生态用水管理主体产权行使能力不足。黄河流域面积广，生态用水管理涉及全流域水资源管理问题，需要流域机构和地方水管部门共同协商管理，实现全流域生态用水统一调度。但《水法》对流域管理规定模糊，流域管理机构法律地位不明确，权威性不高，导致流域管理服从于地方行政区域管理。国务院水利部派出机构事业单位性质限制流域机构权限，不利于黄委会与地方部门协调或联合管理。流域管理机构参与地方水事管理权利有限。

综上所述，黄河生态水权具有强外部性、弱排他性、限定性不足、不可转让、不可分割和可行使性差等产权特性，生态水权产权质量极低。

（三）黄河下游生态水权质量弱化的制度根源

生态水权产权质量低，除受生态用水本身公益性、外部性等公共资源特性影响，关键在于相关水权制度建设滞后，尤其是产权界定、水权排序和水权分配制度等。

1.水权界定制度

（1）水权客体界定不清晰。河流生态水权客体是指河流维持其生态环境功能所利用和消耗的水资源，即河流生态用水。当前，黄河生态水权客体界定较模糊。生态用水是一个跨越生态学、水文学、资源与环境科学等多学科交叉综合概念，不同学科对生态用水内涵理解不同，采用的生态需水量测算方法及测算结果不同。据统计，国内外有关河流生态需水量水文指标约170多个，测算方法约158种，如7Q10法、Tennant法、湿周法、CASIMIR法、最枯月平均流量法、月保证率法、鱼类生境法等。李丽娟等（2000）从自然生态环境平衡角度出发，以河流最小月平均实测径流量多年平均值作为河流基本生态环境需水量；王西琴等（2003）针对黄河水体污染问题，采用月（年）保证率设定法计算黄河下游河道最小生态环境需水量为52亿立方米；苏青等（2006）认为黄河生态环境水权应以流量形式规定，在不考虑黄河稀释超量污染物需水量情况下，以利津站入海流量不小于150 m3/s为生态水权要求。不同计算方法的数据要求、理论基础、适用范围和优缺点存在差异，生态需水量测算标准较难统一。

河流生态系统是一个复杂的水文循环过程，生态需水确定较复杂，不仅要求水质和水量，对时间和空间分布也有一定要求。对于不同地区和生态目标，生态需水量及其阈值不同（夏哲超等，2007）。“八七分水”方案确定的生态需水量较笼统，只能初步缓解黄河断流，长远看无法满足多方面生态用水要求。据测算，在不考虑水质变化、允许20%淤积情况下，采用调水调沙技术，在平滩流量4 000 m3/s时，需要212.2亿立方米水权。此时，国务院“八七分水”指标可满足黄河生态水权要求。但当平滩流量为2 600 m3/s时，维持黄河均衡输沙及基本生态环境所需流量约为357.7亿立方米，超出“八七分水”方案的水权分配额度（苏青等，2006）。随着黄河来水量减少，当前生态水权分配量无法满足实际生态需水，且随着废污水排放量持续增加，河流水体自净能力逐步下降，水质恶化将加剧生态用水短缺程度。因此，当前规定黄河生态需水量不够精确。

（2）水权主体及其权责界定不清晰。生态水权不同于其他水权，其资源使用主体与产权主体不一致。生态水权资源使用主体是河道及河道内外生态，其本身不具备产权行使能力。因此，需要其他具备行使和维护产权能力的组织或个人代为行使生态水权权能。河流生态用水公共资源属性决定生态水权产权主体是政府部门。

我国实行流域管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制，名义上实行黄河统一计划管理，但实际操作中却是分散管理方式。多主体共治管理体制下，流域管理机构和地方水管部门间权利交叉重叠、责任界定不清。流域管理机构黄委会虽具有水行政主管职能，但由于执法条件有限，不具备强制执法和处罚职能，无法切实约束地方保护主义行为。生态用水挤占、污染问题缺乏直接而明确的责任主体，各相关部门事前缺乏采取排他性保护措施的行为激励，出现严重水生态危机事件后相互推诿。生态用水所有权归国家所有，上下游省份均为生态水使用权主体，但各自权责也不清晰。

2.水权排序制度

水权排序制度是指根据一定原则，规定不同用水主体取水顺序。经济发展促使河水资源稀缺性不断提高，同时多个水权主体间不可避免发生取水冲突。排他性可解决物权间效力冲突，但由于水权不具备排他特性，无法依靠排他性解决水权冲突，只能通过水权优先位序协调。但当前我国法律对生态水权位序规定表述模糊（单平基，2016）。《水法》第21条规定，开发、利用水资源，应首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应充分考虑生态环境用水需要。第26条规定，建设水利发电站，应保护生态和环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面需要。考虑到法律严谨性和灵活性，《水法》除明确生活水权位序第一外，未明确规定其他水权类型取水位序。“兼顾”“充分考虑”等立法用语，在一定程度体现我国法律对生态用水地位的肯定和重视，但模糊的用语表述不利于司法实践保障生态用水安全。缺乏具体指向性规定仍将生态水权置于“共有产权”范围之内，无法有效实现整体（整个流域）利益最大化（胡继连等，2013）。当前确定水权位序的机构设置也不合理。根据《取水许可条例》国务院将水权排序权限赋予省级人民政府。作为地方行政机关，省级人民政府在制定本省水权位序制度时，会出于本省经济发展考虑，将无法直接产生经济效益的生态水权位序后置。

3.水权分配制度

水权分配包括三种类型：行政配水、市场配水和协商配水。在水权初始分配阶段，我国采取行政配水方式，在预留生态用水基础上分配水权。根据“八七分水”方案，预留不少于210亿立方米的下游冲沙用水作为黄河生态用水。但水权再分配阶段缺乏调节生态用水供给引导机制。河流生态用水需求受地域和季节影响较大（如每年4～6月为鱼类产卵期，此时间段内对水质水量的要求相对较高），水权初始分配中预留生态用水量仅为综合多种河道功能需求后的一般值，并非根据黄河生态需水特点高效配置生态用水。利用水权市场，发挥市场作用是优化水资源配置的根本途径。而产权明晰及排他性是市场发挥作用的基础，产权界定不明晰时，市场作用会消失（罗必良，2005）。生态水权主客体界定不明，水权交易机制及水权市场构建不完善，无法通过水权市场根据河流生态用水需求灵活调整生态用水供给。

三、黄河下游生态水权保障的制度优化

生态水权相关水权制度建设滞后是黄河下游生态水权易受侵蚀的主要原因。应从生态水权界定制度、水权排序制度、水权市场和生态用水管理制度四方面优化，为黄河下游生态用水安全提供切实制度保障。

（一）完善生态水权界定制度，提高生态水权排他性

首先，明确界定生态水权客体。统一生态用水概念及内涵是界定黄河生态水权的前提。国家水管部门和流域管理机构应综合采纳多学科学者建议，明确河流生态用水概念及内涵，以此为基础明确生态需水确定原则并制定多种生态环境目标下生态需水量。如根据黄河生态系统维持或恢复目标估算其最低、适宜和最佳生态需水量。其次，明确界定生态水权主体。产权只有界定给有效行使产权的主体才可实现资源高效利用。《水法》规定，一切水资源归国家所有，生态用水所有权由国务院代为行使。但虚置的国家所有权安排无法发挥产权排他保护作用，是黄河下游生态水权易受侵蚀的根本原因。建议在遵循生态用水国家所有原则基础上，可将黄河生态水权界定给流域内地方政府，与地方政府其他水权“捆绑”在一起。作为产权主体，地方政府对流经本省的生态用水享有使用、收益和处分权。产权重要功能之一是界定产权受益或受损权利及补偿问题。上游对下游生态水权侵蚀问题可通过经济补偿等外部性内部化手段协商解决，实现全流域生态用水可持续利用。

（二）细化水权排序制度，明确并提高生态水权位序

《水法》对生态水权位序的描述较模糊，不利于解决生态水权侵蚀问题，立法应细化水权分类，明确并提高生态水权位序。许多国家在经历过度开发利用水资源造成的水生态危机后，逐步重视提高生态水权地位，并在水资源法案中予以体现。如南非将生态用水置于优先位序，规定“首先满足居民最基本生活用水，保障生态环境用水；在保证两方面用水情况下，再考虑工业、农业等方面用水”。美国《2002年环境保护法》规定，用水和水体利用应强制要求确保水道中必要的最低生态流量（李香云，2013）。我国《水法》应在细化“三生水权”类别基础上，明确并提高生态水权位序。根据生态目标将生态水权分为基本生态水权和最适生态水权。基本生态水权为维持河流生态系统基本稳定的最低生态需水量和需水水质，最适生态水权为河流生态系统循环发展的最佳生态需水量和需水水质。粮食安全是国家安全基础，因此必须优先保障粮食作物水权。可将农业水权分为粮食作物水权和其他农业水权。在此基础上，将水权分为三个等级，第一等级为生活水权，第二等级包括粮食作物水权和基本生态水权，第三等级为其他农业水权、最适生态水权和其他水权。第一等级水权位序高于第二等级，第二等级高于第三等级。在极度缺水及水生态严重破坏地区，第二等级中基本生态水权位序高于粮食作物水权，由此造成的农作物减产损失可由当地政府予以补贴。

（三）利用水权市场，提高生态用水有效供给

公共资源若通过一定制度安排有效排他，就可利用市场机制调整资源供给。生态用水配置应在坚持政府主导基础上，充分利用水权市场，通过水权再分配实现生态用水有效供给（胡继连等，2016）。澳大利亚政府为弥补因过度颁发取水许可证造成的生态用水短缺，采用回购水权方式增加生态用水供给。2004年澳大利亚政府出资5亿澳元从墨累—达令河流域水权拥有者手中购买5亿立方米水用作生态用水，以解决水生态环境问题。生态水权主体代表河流进入水权市场，通过租赁、转让、购买和受赠等方式增加生态用水供给。也可利用水权银行、水权交易所实现黄河生态水权存储、借贷及购买。对河流水生生物生存繁衍存在潜在威胁的水权转让交易和调水应予以禁止。

（四）改善生态用水管理制度，加强水管部门间分工协作

流域管理和地方行政区域管理结合的多主体共治的水资源管理体制，是当前及今后一定时间内黄河水资源管理的现实选择和唯一选择。流域生态用水现状改善需要相关部门分工协作，明确划分各部门或机构职责，依法规定具体可行的部门间协作程序是实现生态用水有序管理的前提（Yang等，2012）。国家水管部门及黄委会负责流域生态用水分配、监测和评价，制定统一的水质监测和评价机制系统，为解决跨省区域生态用水纠纷奠定基础。沿黄各省地方政府应联合水管部门，根据所获生态水权制定并严格执行生产生活用水规划，尽量避免本省企业超量用水和超标排污行为。上下游省份间生态水权侵蚀问题可由地方政府以经济补偿方式协商解决，补偿资金主要用于下游省份河流生态修复及从水权市场购买水权补给生态用水。