农村公共服务与城乡经济发展关系研究*——基于省级面板数据的实证研究

蔡 达，晁辛宁

（1.中国社会科学院研究生院，北京 102488；2.中国社会科学院马克思主义学院，北京 102488）

一、引 言

随着改革开放不断推进，人民生活水平大幅度提高。但目前城乡发展不平衡问题仍未得到根本解决，农村公共服务尚大幅度落后于城市。主要体现在农村地区文化教育和医疗养老水平急需提高，社会保障机制不完善，社区建设和乡村治理有待完善，无法满足农民多元化、多层次需求，城乡公共服务均等化建设已成为推进经济建设和社会发展一项重要任务。2017年党的十九大报告提出乡村振兴战略；2018年1月中央一号文件提出到2020年实现城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，2035年基本实现城乡公共服务均等化；2018年9月党中央和国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022）》指出，要在教育、医疗、养老、社会保障等方面增加农村公共服务供给。上述内容表明，实现城乡公共服务均等化是实现乡村振兴和推进“三农”问题解决的重要议题。因此，在实施乡村振兴战略背景下，如何提高农村公共服务供给水平，缩小城乡发展差距，是当前农村建设中亟待解决的问题。

二、理论基础

我国学术界主要从两个角度研究公共服务。一是认为公共服务是政府必须履行的基本职能。其理论基础源于凯恩斯经济学，在2002年十六大报告第一次将公共服务列为政府四项基本职能之一后，学界形成此观点，如马庆钰（2005）指出公共服务主要指政府经法律授权在纯公共物品、混合性公共物品和特殊的私人物品生产与供给中承担的责任。二是认为公共服务是向社会公众提供的一种产品或服务，如杨宏山（2009）认为公共服务是包括政府、市场等公共部门运用公共资源提供的以满足社会成员普遍需求为目的的服务，此观点将公共服务供给主体的“中心-边缘”模式发展成为“非中心共治”模式，认为公共服务供给主体多元化可最大限度发挥政府、市场和非政府组织等主体积极性，有效降低市场失灵或政府失灵带来的供给无序，从而促进公共利益提升。公共服务主要是从第二个层面理解。具体到农村公共服务，陈潭等（2011）认为农村公共服务是指为满足农民生产生活或者农业农村发展所需，由政府、市场或民间组织等公共部门提供的具有一定非竞争性和非排他性的社会服务，如医疗卫生、教育养老、科技传播、社区建设等。综上所述，农村公共服务是包含医疗卫生、教育、养老、社会保障、社区治理等在内，由政府和非政府组织等机构提供的具有非竞争性和非排他性的社会产品和服务。

公共服务对于社会经济发展具有重要作用。焦丽（2015）通过格兰杰因果检验，认为基本公共服务水平的提高可促进经济和社会发展。李军鹏（2006）认为在经济发展中公共服务意义重大，要重视由于忽视公共服务建设造成经济发展中断和停滞，应确保公共服务职能适度超前发展，同时也要防止社会福利水平过高而造成“福利危机”。同时，农村公共服务提升对于经济发展意义重大。郑英宁等（2007）认为农村公共服务提升可提高劳动生产率，从而增加农民收入。朱玉春等（2009）通过实证研究陕西省农村地区公共服务与经济发展发现，农村公共服务在农业生产和非农生产增长上均发挥显著规模经济效益。刘天军等（2012）同样以陕西省为例，认为农村公共服务供给效率反映政府是否可有效配置公共资源，通过DEA-Malmquist生产率指数法，发现地区财政分权度、人口规模等直接决定农村公共服务供给效率，与地区发展关系紧密。王谦（2008）通过调研山东省寿光市等地发现，农村公共服务水平提升是农民首要关心问题，应进一步明确农村公共服务与经济发展间关系。

从研究现状看，有关农村公共服务与城乡经济发展间研究多集中于定性研究，基于全国范围的定量研究相对较少。通过实证分析两者间关系，对于了解农村公共服务现状，提高农村公共服务认识，促进城乡经济发展具有科学性和客观指导性。基于此，通过建立双对数生产函数模型，实证研究农村公共服务与城乡经济发展关系，总结建设中存在问题，制定合理经济评价指标和政策。以明确的目标和有利的举措，促进农民增收、农业发展、农村稳定，实现乡村全面振兴。

三、实证研究

（一）模型建立与数据描述

参考朱玉春等（2009），武金金等（2016）模型设计，采用柯布-道格拉斯生产函数建立模型，即：

为便于回归，将式（1）做双对数模型线性化处理：

基于《乡村振兴战略规划（2018-2020）》中对农村公共服务建设范围的描述及朱玉春等（2009）研究成果，选取教育、医疗、最低生活保障、养老以及社区服务五类公共服务的代表变量。数据主要来源于国家统计局、国家民政局、《中国农村统计年鉴》和《中国农村教育发展报告》等，对象是2012～2016年全国31个省级行政单位（不含港澳台）。将选取指标加入式（2）中并展开方程：

式（3）即待估模型，其中解释变量有：

PrimSchool表示乡镇及乡村小学数（所），反映农村教育基础设施存量情况；HospBed表示农村每千人医疗机构床位数（张），反映农村医疗服务供给情况；BasicCost表示农村最低生活保障金额（万元），反映政府财政在农村最低生活保障方面投入情况。PenBed表示农村养老服务机构年末床位数（张），反映农村机构养老发展状况；ComServ社区服务机构农村机构数（个），反映农村社区机构建设情况。

被解释变量Y分别代表Income、Consume、AgriGDP，具体含义为：

Income表示农村居民家庭人均可支配收入（元/人），是衡量农村地区居民收入水平最基本指标，反映一定时期内农民消费能力；Consume表示农村居民消费水平（元/人），反映一定时期内农民实际消费数额；AgriGDP表示农业总产值（按当年价格计算，亿元），反映一定时期内农业生产活动总规模、总水平和总趋势。

为便于回归和比较，将数据取对数后做描述统计（见表1）。

表1 变量的描述性统计

（二）模型估计与回归结果

首先检验面板数据的平稳性，排除伪回归问题；F检验拒绝原假设，表明模型应使用随机效应模型或固定效应模型；随后分别作固定效应模型和随机效应模型回归，经过Hausman检验后，三个模型均在1%水平上拒绝原假设，因此仅采用固定效应下的回归结果（见表2）。

模型（1）测算公共服务对农民收入状况的影响程度。整体看，R2=0.827，调整后R2=0.77，模型整体解释能力较强。5个系数中有4个显著，教育、医疗、最低生活保障和社区服务呈现对农民收入积极作用，说明国家加大农村公共服务支出，可显著提高农民收入。其中医疗对农民收入影响最大，表明医疗条件改善可显著减轻农民负担。四类公共服务产出弹性大于1，表明农村公共服务在农民收入增长中存在规模经济效益。

模型（2）测算公共服务对农民消费影响程度，整体上看，R2=0.771，调整后R2=0.7，模型整体解释能力较强。结果表明，公共服务提升可显著提升农民消费，进而提高生活水平和福利。目前我国农村地区仍然存在储蓄率过高的结构性问题，储蓄率常年保持在40%左右，储蓄和消费失衡阻碍农民福利水平提升，只有消费水平提高才能带来生活水平提升。与模型（1）类似，五类公共服务中教育、医疗、最低生活保障和社区服务呈显著状态，其中医疗仍为最大影响因素，人均床位数1%增长可带来0.92%农民消费水平增长。四类公共服务产出弹性大于1，表明农村公共服务在农民消费增长中存在规模经济效益。

表2 回归结果

模型（3）测算公共服务对农业生产影响程度。整体上看，R2=0.655，调整后R2=0.55，模型拟合优度较好，但解释能力相对（1）和（2）有所减弱，这是因为农业总产值涉及因素较多，公共服务仅是其中一个方面。武金金（2016）从多个角度分析我国农业总产值影响因素，结果发现除公共服务之外，农作物总播种面积、劳动力分布结构、水资源利用率等因素显著影响农业总产值。五类公共服务中有四类系数显著，表明提升公共服务从宏观上可积极作用于农业生产。与前两个模型类似，医疗对农业总产值影响最大，进一步证明医疗目前仍是农民面临重要问题。

模型（1）和（2）中养老指标回归结果不显著，原因是目前我国农村养老方式主要以家庭养老为主，在财政对农村养老院补贴较少情况下，机构养老既不符合农民传统观念，也无法减轻家庭负担，因此消费人群较少。就个体而言机构养老床位数影响不显著，表明在建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系过程中，农村地区发展空间仍很大。模型（3）养老指标显著，说明加强农村养老体系建设有利于缓解农民经济负担，缓和农村社会纠纷和矛盾，进而提高农业生产效率，实现农村地区经济社会全面发展。

模型（3）中社区服务对农业总产值影响不显著，主要因为目前我国各省农村社区建设差距较大，地区差异明显，多数地区社区建设流于规划，对地区农业发展不起作用，仅少部分地区社区机构建设较成功，因此数据反映不显著。段炼（2009）认为当前我国农村地区社区建设多是政府主导，村民参与不足，社会认识有待提高，部分地区农村社区建设投入经费少，运行成本较高，导致区域间发展差异明显。此外，在表1中也可发现，代表农村社区建设的指标ln ComServ标准差显著高于其他指标，且均值右偏，佐证此现象。农村社区建设还面临打破农民传统生活和生产习惯、提高农民生活成本等问题，因此农业生产提升有限。客观而言，社区化农民生活水平有一定提升，模型（1）和（2）结果表明，加强农村社区服务机构建设，有利于农民增收和福利上升，有助于农民生活质量提高。

（三）进一步讨论

从实证结果看，提升农村公共服务可显著提升农民收入，提高农民生活福利水平，促进农业生产。通过进一步探讨公共服务水平与城乡差距间关系，由图1可知，纵轴表示2016年农村居民家庭人均可支配收入（Income），横轴表示2016年城乡居民收入水平对比（农村=1）。从整体看，两者间呈较明显负相关关系，即农村居民家庭可支配收入高的省份，城乡居民间差距较小。即农村公共服务提升有利于农民增收，进而缩小城乡差距，缓解城乡发展不平衡问题。

图1 2016年城乡居民收入对比与农村居民家庭人均可支配收入散点图

图1 同时反映我国农民收入与城乡经济发展关系的三种类型。

第一种类型地区包括浙江、上海、北京、江苏、天津，上述地区均位于我国沿海发达地区，农民收入较高，但农民收入与城乡差距间无负相关关系。原因在于农村发展水平高，建设经验丰富，在全国范围内形成一批具有典型意义的示范村，如江苏华西村，上海九星村，浙江花园村。农村地区发展已形成特有方式，因此就全国意义而言两者间负相关关系不明显。

第二种类型地区包括福建、山东、广东、湖北、辽宁、黑龙江、吉林、安徽、河南、河北、海南、湖南、重庆、四川，上述省份农民收入水平处于全国中游，与城乡居民收入对比间呈显著负相关关系。这些地区大多分布于中东部地区，其中不乏广东、山东等沿海经济发达地区，城乡差距过大，农村发展滞后于地区发展。

第三种类型地区包括西藏、陕西、青海、云南、贵州、甘肃，上述省份农村收入较低，与城乡差距呈显著负相关关系。这些地区均位于我国西部欠发达地区，表明在西部大开发等战略支持下，西部城市发展较快，但农村地区建设提升空间仍较大，公共财政和社会资金仍需向下渗透至农村，推动公共服务向农村覆盖。

四、结 论

第一，教育基础设施数量提升可带来农村进一步发展，重视乡村小学建设有利于农村教育水平提高。2001年我国开始在农村地区教育改革，重新布局乡村学校。2010年前后，“一刀切”式强行撤点并校带来诸多社会问题，政府紧急叫停撤点并校，此时全国乡村小学数量已减少30多万所，比政策开始前减少50%，小学数量被腰斩，农村教育资源大量流失。事实上，每所乡村小学均为农村文化载体，学校消失意味着村落中仅有的文化传播点不复存在，农村可能成为文化沙漠。

第二，农村医疗设施对农民生活和农业生产影响最大。目前，农村“看病难、看病贵”问题尚未显著改观，因病返贫现象大范围存在。由于缺少资金支持，许多乡村地区医疗设施尚不能满足居民需求，村镇卫生室并未发挥应有作用。

第三，农村最低生活保障制度可较妥善解决农村困难群众生活问题，是实现城乡公共服务均等化必然要求。2018年我国农村低保标准每人每年达4 301元，但相比同期城市低保每人每年6 492元还存在较大差距。除城乡差距外，农村低保还存在保障水平低问题。2011～2014年农村低保标准增长62%，而同期农民消费增长60%，农村低保尚未对农民长远发展所需的教育、医疗、技术培训等方面提供保障。

第四，农村机构养老条件改善可显著提高农业生产效率。但当前我国农村养老结构不合理，家庭养老比例过高，加大农民家庭负担。据调查显示，我国农村家庭养老占比超过九成，多地老人对家庭养老以外养老方式均较陌生。一方面，到2030年我国农村老年人口抚养比将达34.4%，人口老龄化问题不断加剧，农村家庭为老年人提供养老保障压力也越来越大；另一方面，农村人口结构正在发生剧变，年轻人口不断向城市迁徙，农村空巢家庭越来越多，导致老年人物质生活和精神生活无保障，年轻人养老压力倍增，社会负担和矛盾加剧。

第五，农村社区建设显著影响农民生活水平提高，但由于各地区推进力度差异较大，对总体农业生产还未起作用。目前一些地区仍存在社区建设形式主义，地方政府为追求成效或整齐划一外观，照搬其他地区规划，破坏乡村风貌，造成农民反感。这种脱离实际的行为不仅有违农村社区建设初衷，也侵犯农民权益。

第六，提升农村公共服务可使农民增收，有利于解决城乡发展差距过大问题。目前我国城乡间差距仍较大，2016年城乡居民人均收入倍差为2.72。同时省份间城乡差距水平也较大，城乡差距最大的甘肃收入倍差接近3.5，而最低的天津仅为1.94。导致政治、社会、经济等多方面矛盾，应引起重视并着手解决。

五、政策建议

农村公共服务提升对我国城乡经济发展具有积极作用；与此同时，乡村振兴战略也要求我国到2020年城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，到2050年城乡基本公共服务均等化基本实现。就目前发展现状而言，我国需要在教育医疗、社会保障、社区建设、养老服务等多个公共服务领域加大资金投入力度，满足要素配置需求，优先安排农村地区公共服务建设要求，推动实现乡村全面振兴和城乡经济进一步发展。

第一，重视教育投入，保障机会均等。应加大教育监管力度，改革教育质量保障机制，确保财政投入可真正用于乡村学校建设；转变教育观念，贯彻以学生为本的理念，避免产生以增加财政收入为目的的强行并校现象，防止教育资源流失；构建正确激励机制，吸引优秀教师从事农村教育，集中人力、物力和财力发展农村基础教育。

第二，优化公共医疗，减轻农民负担。调整财政支出结构，加大对农村公共医疗投入力度，适时提高新农合报销范围和比例，同时予以适度监督和管理保障。社会组织和医疗机构应意识到医疗扶贫重要性，引导医学人才流向农村，保障农村医疗服务质量。农民应关注政策动向，积极主动参加新农合保险，享受应有权利，使合作医疗在实施层面更加完善。

第三，拓宽资金来源，打造阳光低保。资金来源端要构建资金保障机制，理顺财政分担机制，吸纳彩票、社会捐赠等资金进入低保资金池；资金分配端应建立农村低保制度信息管理系统，构建科学动态评价体系，规范低保对象退出机制，杜绝“低保贵族”出现；资金监督端应强化公示、举报制度，及时发现问题、解决问题，同时上级部门要落实低保制度评估工作，发挥农村干部工作积极性，真正维护困难群众利益。

第四，巩固家庭养老，推动模式创新。鉴于我国养老特殊性，应在巩固和发展农村家庭养老基础上，大力发展多种形式机构养老和助老事业，构建新型养老模式。首先加快农村经济发展，加强家庭养老经济支持能力，巩固家庭养老功能；其次明确政府职责，稳妥推进新型农村社会养老保险制度；最后加快机构养老和社区养老建设，规范市场行为，切实保障老年人权益。

第五，统筹社区建设，健全服务体系。农村社区建设是一项系统性工程，在实践操作中存在错综复杂困难和挑战，因此政府应坚持农村社区建设总体方向，在积极争取农民支持和理解基础上，进一步加大投入，统筹规划，合理安排。以维护农民根本利益为基础，稳步推进农村社区建设进程。