地方政府转型中的公信力问题初探

摘 要：随着我国改革开放进程不断加快，政府行政管理体制改革也在不断推进，政府逐渐转型成为更加适应当前政治、经济、社会发展需要的服务型政府。但由于政府自身因素及公众和社会因素的共同作用，造成了地方政府当前在公信力建设方面的困境。本文主要运用文献分析的方法，分析研究造成我国地方政府转型过程中公信力缺失的原因及如何提升公信力，旨在提高政府行政水平，为打造服务型政府提供相关政策建议。

关键词：政府转型 服务型政府 政府公信力

一、研究背景

随着我国社会经济发展，人民生活水平日益提高，人们的诉求也逐渐趋于多元化，对政府提供的公共服务和公共产品有了更高的要求，对政府的期望值也越来越高。总体看，在市场经济建设和发展过程中，社会对“服务型政府”的建构诉求越来越强烈。在我国服务型政府的建设过程中，虽然已取得很大的进展，但是仍存在不少的问题，尤其表现在地方政府公信力建设方面，还存在较大问题。张洪忠教授指出当前中国网民对政府的信任可以用“差序格局”来描述，总体呈现从中央到地方信任度逐渐减弱的波纹辐射状，即政府层级越高，网民信任度越高。调查发现，“中央-省部-地方”三级政府的网民信任度从高到低得分依次是：4.02，3.73，3.3（五分制），配对t检验差异显著。具体从各个省份来看，除西藏外，每个省份内部对“中央-省部-地方”三级政府的信任度均存在显著差异，各个省份对于地方政府的信任度都最低。[1]由此可以看出，在政府转型过程中省部以下各级地方政府公信力的提升刻不容缓，亟需改善。

二、政府公信力内涵

政府公信力是中国学届对英文语境中credibility ，public trust，public credit等词汇的中国化改造。基于民主制度和市民社会，西方学者对政府公共信任的研究侧重于从社会公众的角度出发，探讨公众对政府行为的信任程度和认可程度。而中国特有的政治文化和“强政府，弱社会”[2]的现状，使得“政府公信力”在中文語境下更侧重于政府自身，强调政府通过行政行为赢得公众信任和支持的能力[3]。从上述内涵中可以清楚看到政府公信力涉及到政府和社会公众两个主体，政府公信力既有政府对公众的责任也有公众对政府的信任，政府为获得公众信任而不断完善自身来为公众提供更好的公共产品和公共服务，基于政府的合法性公众信任政府，之后公众根据政府行政行为来调整自己对政府的满意度和信任度。所以，政府公信力是政府和公众两者有机互动后产生的动态结果。

三、地方政府公信力建设中存在的问题

由于经济、社会、文化等客观因素和地方政府自身的共同影响，我国地方政府公信力存在一定的问题，从制度层面看，行政法制建设不健全，对政府内部和社会关系的规范管理尚有不及之处；从行政理念看，“服务型”行政理念在行政执法过程中尚未得到贯彻；从外部环境看，社会环境复杂化。下面，本文将具体阐述我国地方政府公信力建设中存在的问题。

（一）服务意识不足，行政理念尚未转变

长期以来，我国地方政府在履行行政管理职责的过程中重管理轻服务，只注重自己的管理主体地位，而忽视了为人民服务的宗旨。我国有着悠久的历史文化，有许多优秀的民族传统文化，同时也有许多封建糟粕存留了下来，而“官本位”思想就是封建社会官尊民卑思想在现代社会的主要体现。部分地方政府官员，为政一方，习惯于从自身出发思考人民的需求，其往往是事倍功半甚至造成不好的结果。地方政府公务人员在履行职责时只强调对行政事务的管理，把自己放在一个较高的位置，做事总是从自己的角度出发，自己觉得好的想法就直接决策继而以政策规定等强制手段予以执行，在一定程度上忽略了人民的声音，这实际上就是地方政府官员的服务意识不足，没有意识到人民才是主体。

（二）行政法制建设不健全，依法行政落实不到位

政府行政管理必须依法进行，可是在当前社会环境中，由于主客观方面多重因素的作用，行政行为有时并不能真正依法而为。行政管理要依法而为，但又不能仅仅依据法律，更多的还是要坚持合理性原则，而其需要把握的尺度正是最难以掌握的。不论过紧还是过松都会使公众诉求无法得到满足、公共利益受损，进而使社会公众对政府行政产生不信任，使政府公信力下降。

（三）行政管理制度不健全，缺乏真正的激励机制

由于制度不健全，一方面对地方政府公务人员的监督约束力度不够，造成权力滥用、寻租等现象的出现，另一方面缺乏对公务人员的激励机制。从整体上看，地方政府公务人员普遍待遇较低，晋升也比较缓慢，更为强调按资排辈而不重视个人能力及工作成果，公务人员往往需要熬资历。对于基层公务人员来说，导致其工作积极性降低的原因还不仅仅是待遇和晋升两方面的因素，也包括工作量大、任务繁重。这些原因导致部分地方政府公务人员为社会公众服务意识不强，没有深入了解人民群众的需求，对待工作往往机械应付，工作缺乏主动性。当前我国正面临政府转型，打造服务型政府之际，在这一转型过程中，需要建立完善的行政管理制度，为解决地方政府公信力缺失问题提供根本的解决之道，但恰恰是我们的管理制度建设还不十分到位。

（四）社会矛盾复杂多变，公众信任危机有强化趋势

我国社会处于转型期，社会发展变化过快，思想文化多元开放，不论是政府还是公众自己，在这样高速发展的环境下难免会跟不上形势的发展，从而就会产生一定的社会信任危机。根据人民网新媒体智库发布的《2016年全国政务舆情回应指数评估报告》， 许多事件都是由网民率先在自媒体平台领域曝光信息， 经由互联网传播扩散形成舆情事件的， 占三分之一[4]。这意味着舆情事件的曝光次数和范围大大增加，而一旦“围观”，其能量和影响力会使官方信息的权威性大大降低，进而降低政府公信力[5]。同时，公众在信息爆炸的社会背景下难以分辨真假信息，以至于收到错误信息引导，而产生对整个社会和政府不信任感，进而在出现不利于政府的信息言论时对政府权威性产生怀疑，使政府公信力受损。

四、地方政府公信力建设中存在问题的原因分析

（一）地方政府重管理轻服务

一是因为少数政府公务人员为私利而忽视公利、为个人而忽视公众；二是因为部分公务人员缺乏服务意识，只重视管理，强调自上而下的命令和服从，而忽视自下而上的反馈和意见，没有真正了解社会公众的诉求，久而久之，公众真正的需求得不到满足，又缺乏表达的渠道，自然对地方政府丧失信任，造成政府的公信力弱化。

（二）法律法规不够详尽具体

一是行政管理活动涉及领域宽广、对象繁多、过程复杂，立法存在较大困难，使部分行政行为缺乏详尽具体的法律依据，从而导致行政行为合法性危机。而合法性是当地社会公众对政府认可、信任与接受的基础，是地方政府为实现公共利益对当地事务进行管理、为当地民众提供公共产品与公共服务的权力来源。因此地方政府行政过程中必须以合法性为必备条件与重要依据。合法性一旦出现问题，公众对政府的信任自然会出现问题，地方政府的公信力将会大为受损。二是行政管理过程中涉及的事务和对象往往较为复杂，所以许多情况下要兼顾合法与合理具有很大难度，既要坚持严格执法，以公平公正为唯一评判标准，又要考虑实际情况，尽量满足群众合理诉求、保障群众利益不受侵害，在法律法规没有具体细化规定的情况下，在操作层面确实中很难办到。

（三）升迁任用与业绩能力脱节

公务员考试选拔出较高素质的、能够与政府工作相适应的人才，是我国目前较为公平公正的考试。但是当公务员经过选拔环节进入正式工作岗位后，对其的考核机制却往往无法真正体现竞争性和公平性。论资排辈现象依然严重， 晋升指标更为偏重资历而非能力，导致年轻有活力的优秀人才难以获得晋升机会。这种情况下，公务员队伍灵活性、创新性便存在很大问题。作为竞争上岗依据的考核结果的不全面、不准确， 是竞争上岗真正落实并做到公开、公平、公正的最大障碍之一。另外，在现在的考核激励中，仍存在一小部分考核的结果没有真正与公务员的任用、奖惩、交流、培训挂钩，绩效奖金的分配没有真正起到激励作用，不作为、“混日子”的现象仍然存在，对公务员平时的绩效考评机制还需要完善。

（四）互联网时代行政环境复杂多变

当前正处于互联网时代、全媒体時代，政府公务人员在进行公务活动时的行为都可能被社会记录并予以传播。第一，存在部分公务人员消极作为甚至不作为，机械应付工作，没有真正做到为人民服务，甚至出现贪污腐败等犯罪现象，这些行为被社会公众记录甚至通过网络进行传播后造成了极其恶劣的社会影响；第二，我国地方政府忽视了程序正义的实现，办事流程不够公开透明，许多办事程序没有用相关规章明确下来，一方面造成了制度对权力监管的疏漏，滋生腐败寻租等现象，另一方面使公众对政府行为的公正程度产生不满甚至怀疑；第三，社会上也存在一些心怀恶意的反社会人员或者是法律意识淡薄的人利用日渐发展成熟的网络造谣传谣，恶意传播虚假视频，使公众产生恐慌情绪，甚至会使公众受不法分子欺骗、诱导对政府产生信任危机。最终导致政府的公信力受损。

五、提高地方政府公信力的途径

公信力是政府在民众中影响力与号召力的体现，它是政府行政能力的客观反馈结果，体现了政府工作的合法性、权威性；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的认可度和信任度。因此，我们必须做好政府，尤其是地方政府的公信力建设工作。

地方政府公信力建设涉及两类主体：信用方（即地方政府），信任方（即社会公众）。它包含公众对地方政府的信任和地方政府对公众的信用。所以，要解决我国地方政府公信力问题就需要地方政府和社会公众两个主体协同合作、共同努力。

（一）地方政府方面

因为政府信用是政府公信力的核心内容，只有政府对公众有信用，公众才能对政府有信心。因此，地方政府要做到言出必行、禁出必止，只要是对公众做出的承诺就一定要做到。当然，其前提是所颁布的法令政令、规章制度都必须是合法合理并且真正符合公众诉求的。政府公信力的评价对象是公众，政府公信力的强弱程度直接取决于公众对政府能力的满意度，这并不仅仅指政府自身能力的强弱程度，更是公众对政府为社会发展、人民生活需求所提供的服务，与进行的管理的满意与认可程度。所以，地方政府要解决公信力缺失问题，就需要做到以下几点。

1.坚持服务行政理念和为人民服务的宗旨。在法治背景下，公务员就是公共行政服务员，政府部门就是公共行政服务机构。现代行政法治的一个重要取向和趋势，就是要从传统的管理型行政向现代服务型行政转变，将服务行政理念浇铸进各项法律制度当中，促进各级公共行政部门为群众服务。政府的宗旨是为人民服务，当前我国行政体制改革的方向和目标就是要打造服务型政府。因此，政府要加强自身建设，增强政府工作人员的自觉性，努力提高政府部门管理能力和服务质量，满足公民诉求，实现社会公共利益。政府是社会资源分配的权威主体，所以政府管理要在保障不同利益群体享有平等的话语权的基础上，综合权衡社会多元主体各自不同的利益诉求，以追求达到一个平衡点，从而实现社会公共目标。

2.坚持依法行政。政府行政执法过程中应当以宪法、法律和法规为执法依据，并且要在整个行政过程中深刻体现法治精神，用法律和制度规范政府行政行为，避免出现违规执法的现象，充分展现其行为的合法性，使人们提高对政府的信任度。并且，政府坚持依法行政也有利于全社会形成知法守法的氛围，公民相信政府能够依照法律规定办事，能够公正地处理社会事务，不会接受贿赂，那么希望通过不当手段谋求私利者便会渐渐放弃这些不正义的想法，这样便能将腐败扼杀在摇篮里。在这样一种积极向上的风气引导下，法治建设进程也将在全社会得以更好推进。

3.完善以绩效结果为依据的相关激励制度，提高地方政府公务人员薪资待遇，畅通晋升通道。第一，以应当以绩效为依据，实行绩效工资制。在当前公务员收入相对偏低的情况下， 物质激励手段对公务员激励作用很大。因此， 改变当前公务员不作为现象，激励公务员努力工作的重要方式之一便是以绩效考评为依据，实行绩效工资制，使公务员的收入水平产生差距，提高多劳者工资水平。同时，也要注意到奖金与福利对公务员所起的激励作用，在制定奖金与福利发放制度时，也要遵循“多劳者多得”的原则，以绩效为依据，从而更好地发挥激励作用。第二，完善相关制度，促进公务员依法自由竞争。公务员职业虽然晋升通道不畅，但却具有很强的稳定性。这容易导致公务员在履行公务的过程中消极工作。因此，要完善公务员激励制度，引进企业管理模式与手段，既要运用物质和精神双重激励手段鼓励公务员积极工作、正当竞争，为有能力的公务员提供更多的晋升机会，又要加强对公务员不作为的惩罚力度，使公务员不再是“铁饭碗”。通过提高公务员的工作效能来提高政府绩效、实现政府目标。

4.利用政务微博提高政府公信力。进入互联网时代，媒体有了极大发展，人人都可以广泛参与到社会事务中来，对政府行政活动的监督意识逐渐增强，许多时候会产生政府行政行为是否合法的疑问，从而导致在舆论层面产生对政府的不信任。面对舆情危机，政府要充分利用政务微博传播广的特点，把政务微博作为新闻发布的第一现场，在“黄金时间”发布“客观真相”，在复杂的信息群中，及时、权威的传递信息，扩大发布信息的受众面，增强影响力，干预危机，从而引导事件走向，避免公众对政府的误解。[6]

5.坚持公开、公平、公正的原则。政府应努力成为透明的政府，尤其是在办事程序方面做到公开透明，这也是从实体正义转变为程序正义。人们的共同利益需求聚合成为政府，政府是为满足社会成员的共同需求而存在的，因此，社会公众有权利了解获知政府行政的具体过程，有权利问询政府行政措施及手段的合法性、合理性。政府应当公开政府机构设置、人员选拔任免、执法过程的相关依据等等信息。最重要的是，政府应当确保公民对政府决策的知情权和参与权，这有利于提高政府的民主程度，增强公众对政府的满意度、信任度。

（二）社会公众方面

地方政府公信力归根结底是社会公众对政府信任程度，这不仅需要政府改善自身，还需要社会公众的反馈，以及社会公众的遵纪守法。只有政府和社会公众两者的有机联动，才能真正解决地方政府公信力问题。社会公众对政府存在信任问题，除了政府自身问题，也有当前社会大环境的影响以及公众自身素质的问题。针对这些问题提出四点建议。

1.加强对社会公众的宣传教育工作，培养社会公众的政治素质，增强公众政治意识。完善公众参与的渠道和途径，保障各利益群体拥有平等的参与权和利益表达权。使公民充分意识到自己有权利也有义务参与政治活动，既要对政府所做决策及制定的政策法案时刻关心，在进行细致地了解后充分表达自身意见，为我国政府工作建设谏言献策，又要提高自身政治素质，采取合法合理的方式参与政治，做一个合格的公民。

2.完善多元主体参与的协商机制及沟通互动机制。我国社会已经发展进入新时代，人民生活水平不断提高，人民的诉求已经从物质层面逐渐转移至精神层面，公众对参与公共事务，维护和行使自身政治权利有了更多的积极性。在这个社会背景下， 政府部门要不断创新行政模式， 着力解决多元主体参与协商的障碍，不断丰富公民的参与方式， 拓展参与渠道，广泛接纳多元利益主体在政治参与中的意见和建议， 充分发挥其参与作用， 并为其创造良好的制度条件。建立政府与公众之间畅通的沟通机制， 既做到从上自下的政令传达通畅与信息发布迅速便捷，又使公众对政府决策的意见与建议能够及时反馈给政府， 增加公众对政策的理解和支持， 提升公众对政府的满意度。

3.完善网络监督体系，严厉打击造谣传谣等违法行为。当今社会已进入互联网时代，网络发展迅速，已成为社会公众日常生活中不可或缺的存在，人们通过互联网获知信息、进行社会交往、了解时政要闻和社会热点。但网络在带来便捷的同时，也因其难以监控而为虚假信息的传播扩散提供了空间，其中有很多不利于政府的不实言论，许多公民盲信盲从从而对政府产生了不信任。所以，一方面必须制定相关法律法规，用法律规范网络边界；另一方面要培养高素质的专业监管人员，以有效管控网络，严厉打击造谣传谣等违法犯罪行为，肃清当前混乱的网络环境。

4.提高公民明辨是非的能力，增强对政府的信任度。从客观上讲，当前我国地方政府自身运行仍存在许多问题，但这有一部分原因是由于当前我国社会转型造成的，同时我国地方政府正处于转型之中，正在主动进行自我完善与创新，以更加适应当前社会发展需要。所以，公众应该站在客观公正的立场，在关注我国地方政府现存不足的同时正视我国地方政府所做出的努力和取得的进步。

在社会转型的过程中，提高政府公信力是十分必要的。政府公信力的评价对象是公众，政府公信力的强弱程度直接取决于公众对政府能力的认可度和满意度，这不单指政府自身能力的强弱程度，更是公众对政府为社会发展、人民生活需求所提供的服务与进行的管理的满意和认可程度。所以，地方政府要更加关注社会公众的真正诉求，加强与公众的互动，让公民更多地参与到政府行政中，让公众有更多的知情权、更多的参与感。只有在政府和社会公众两者的良性互动下才能更好地促进政府转型，从而打造服务型政府。

参考文献：

[1]北师大发布2016年中国网民的政府信任度报告-China-Chinadaily.com.cn[EB/OL].http：//www.chinadaily.com.cn/edu/2016-09/26/content_26895036.htm.

[2]沈亚平.公共行政研究[M].第2版.天津：天津人民出版社，2013：57.

[3]朱光磊，周望.在转变政府职能的过程中提高政府公信力[J].中国人民大学学报，2011（3）：120-128.

[4]人民网新媒体智库发布《2016年全国政务舆情回应指数评估报告》[EB/OL].http：//sd.people.com.cn/n2/2016/1227/c373025-29520232.html，2016—12—27.

[5]单雯.自媒体时代对政府公信力的影响——以微博为例[J].南方論刊，2018（08）：14-16.

（张雨晨，西北大学公共管理学院。）