空间正义视阈下我国城市治理的现实困境与解决路径

2018-01-22王莹

理论与现代化 2018年5期

王莹

摘要：空间正义是城市治理向共建共享和包容性发展转型的价值要求。走向空间正义的城市治理以保护公民的空间权益为核心，强调城市空间的人本性、平等性、生态性及多样性等价值诉求，坚持面向全体公民共建共享的包容性发展道路。城市发展过程中的空间剥夺、区隔、同质化以及生态破坏所导致的正义缺失是新时代城市可持续性发展面临的治理困境。实现城市治理的空间正义，应由单一的政府管理向多元化的协同共治转变，并从确立包容性发展的城市治理理念，加快公共服务均等的共享城市建设，促进公众参与的城市政策过程，构建绿色发展的城市生态机制等方面重构城市空间的生产及其治理，迈向基于全体社会成员平等参与和共建共享的城市包容性发展。

关键词：城市治理;空间正义;包容性发展;平等参与

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2018）05-0122-07

卢梭曾指出，再多的住房充其量只能建成一个村镇，而公民却能构建一座城市[1]。城市是属于全体公民的城市。在中国，传统的城乡二元分割体制决定着城市一直都是特定居民工作和生活的场所。随着人口大规模地向城市集聚，全国所有的城市都进行了相应的门槛设置，中国公民从总体上来说不能平等地享有城市权利。另外，城市政治基于利益与资本结盟使得城市空间日益碎片化，一些有失公平的非连续性城市政策催生了城乡隔离和社会排斥，导致了复杂的权利冲突。因此，当前我国的城市治理必须重点关注公民城市空间参与、平等和共享的权利，促进全体社会成员共建共享的包容性发展。中国的城市不仅仅是部分城市居民的城市，更是国家全体公民的城市;城市治理不仅仅是应对城市无序扩张以及种种城市问题的治理，而是要尊重城市本质以及人的需要，保障公民的城市空间权益，包容多样的异质文化，促进生态平衡，实现公共资源平等分配。空间正义是对空间生产、交换、消费等实践公平与正义的价值追求[2]，本文即以空间正义的视角直面城市空间发展的现实困境，反思城市治理的问题，探讨城市治理的目标，提出以追求全体社会成员平等参与和共建共享的城市包容性发展，消除城市空间存在的非正义现象，推动整个城市治理水平不断提升，达到城市善治。

一、空间正义视阈下我国城市治理面临的现实困境

改革开放以来，中国为了扩大城镇规模，加快经济发展，进行了一系列制度创新，放松了管制，吸引大量资本进入城市，但因为一方面过于注重经济成就，忽略了经济与社会、生态、文化等领域的协同发展，另一方面片面强调政府的主导作用，缺少多元社会主体的参与和协同，使得许多城市的空间权利被削弱或剥夺，导致空间正义缺失问题日趋凸显，阻碍了城市可持续健康发展。具体而言，主要表现在以下几个方面：

（一）城市空间挤压与弱势群体权益剥夺

在城市规模增大、现代化程度日益提升的同时，农村空间受到的挤压越来越严重，弱势群体在城市空间的生存越来越艰难。城市空间的不断扩张是对乡村空间的一次次转换、变动以及再造。在建设新城区的过程中，许多城郊和乡村的空间逐渐被城市所吞并，城市出现了大量的不当蔓延现象，中心城市对边缘城郊、乡村的空间造成了严重的挤压。农民失去土地，被迫卷人城市化的过程中，原有的空间权利被剥夺，城市的平等待遇又难以获得，无法做到真正融入城市空间，导致自我认同出现危机。这些失地农民被排斥在城市体制之外，最终被边缘化，成为弱势群体。他们被迫选择居住在城中村和城郊结合部，难以享受与城市居民均等的教育、医疗、基础设施等公共服务，更无法参与到城市空间的生产过程中，导致生活贫困和社会排斥，形成种种问题和矛盾，最终影响到城市发展和社会稳定。

（二）城市空间隔离与贫富分化加剧

对于城市空间隔离，柏拉图曾描绘过：“任何一座城市，无论其规模多么小，事实上都是一分为二的，一个是穷人世界，另一个便是富人世界，两者之间总是处于冲突状态，而且，在任何世界中，还有许多更小的部分。”[3]城市居民居住空間的隔离化现象在当今社会较为普遍。根据空间的土地价值、环境健康、交通便利、人口密度等因素，城市被分成“富人区”和“穷人区”两个部分。富人区交通便利、环境优美、设施齐备，生活丰富，而穷人区则交通不便，环境恶劣，设施不全，生活单调，聚集着大量失业和弱势人群。这种贫富分区的空间隔离现象加剧了城市社会的隔绝与分层，城市多元主体之间缺乏必要的沟通交流、难以形成信任理解、尊重包容的关系，多元社会主体协同共治变得越发困难。由于“穷人”和“富人”之间居住空间的隔离导致他们的价值观念和生活方式相距甚远，彼此之间容易产生敌视和排斥，从而引发城市不同社会群体之间的心理隔阂与社会抵制，加深城市社会的贫困、两极分化以及碎片化，最终影响和谐社会的形成。

（三）城市生态破坏与生态权益的空间剥夺

城市生态系统是自然、人类、环境、空间等动态作用的有机体。随着全球环境污染、生态退化的加速，整个世界资源环境的约束不断趋紧，全球城市生态系统面临严峻挑战，中国也不例外，资源、能源和生态环境制约着城市的进一步发展。城市生态系统是一个人与人、人与自然、经济与环境在整体上和谐共存的系统，只关注人的眼前利益，必然导致城市发展中生态破坏、环境承载力下降等问题。在我国，政府为了追求GDP快速增长，疏于生态保护和环境治理。在进行大规模的城市开发建设中，大量天然山体和水体被侵占，大批湿地、草地、耕地、林地被损毁，城市空间在利益的主导下，盲目扩张，过度开发资源，背离了空间生产的环境正义价值，导致城市资源快速枯竭，生态环境污染严重，城市的环境承载力降低。这种由资本和利益驱动的城市扩张带来的环境污染和生态破坏，引发了雾霾、气候变暖、土壤污染、生物多样性减少等危机，事实上压缩了生态空间，剥夺了城市主体的基本生态权益，反映了城市生态层面的空间正义缺失。

（四）城市空间同质化与多元性文化缺失

城市的活力来源于城市的个性与品味。而这些年来中国由于盲目追求经济建设速度，忽视了城市的差异性发展，很多城市被过度同质化，连锁商业模式和品牌连锁机构形成了现代城市的重要景观，钢筋水泥和高楼大厦成就了千城一面。另外，政府片面追求经济发展，忽视了城市文化的发展，特别是忽视城市特色文化和精神等无形的城市空间建设，对传统文化的传承与创新缺少鼓励，对外来文化和多元化、个性化的文化缺乏尊重和包容，导致城市缺乏文化底蕴。不仅如此，政府的扩城与造城运动还破坏了城市很多原有的历史记忆、风俗习惯和文化风貌，城市的历史文脉与文化特色逐渐消亡，城市空间发展的个性和特色逐渐缺失，城市空间越来越缺乏多元性。同质化以及多元性文化缺失的城市空间使得城市居民的文化需求得不到相应的满足，导致心理缺失与文化冷漠，最后城市空间容易沦为一个“物的牢笼”。

二、空间正义价值对城市治理的基本要求

空间作为人们生产、生活的基本条件包含了所有的空间资源。法国哲学家列斐伏尔提出了“空间的生产”的概念，他认为空间生产具有社会属性，是以社会活动为元素的社会关系与秩序的空间化[4]。爱德华·索亚认为，建立空间正义是建构合理生活空间的可行路径，必须减少阶级、种族、性别以及其他不同社会权力源泉的压迫和不平等[5]。罗尔斯认为正义就是公平，“是社会制度的首要价值”，是不可侵犯的，这种不可侵犯性即使以社会整体利益的名义也不能逾越[6]。他认为正义实际是通过合理的制度安排，使“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等的分配”[6]。罗尔斯认为制度需以公平的正义作为其首要价值。我国学者任平提出，所谓空间正义，就是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义[7]。在我国城市治理转型过程中，空间正义是指不同的城市群体在城市空间中享有平等的权益，并且能够自由地进行空间生产、交换、消费等各种实践活动，也就是说城市的空间生产与发展能够坚持正义的原则。空间正义是对空间的一种权利追求，也是一种应该坚持的美德。城市空间的属人性、平等性、生态性以及多样性是城市空间正义的价值诉求，即要求城市治理在转型过程中着重体现以下几个方面：

（一）城市治理要体现“以人为本”

城市的出现是为了使人们的生活更加的便利与美好，城市空间的规划和建设是否以人的需求为中心是衡量一个城市是否美好的首要标志。如柯布西耶所说：“人的尺度，需要的标准、功能的标准、情感的标准。就是这些是最重要的，这就是一切。”[8]作为文明要素的集合体，城市应该体现人的需要，让所有的人都能被公正和平等的对待。空间正义的最终目标是激发人的主观能动性和创造性，促进人类自由全面的发展。空间活力的彰显依赖于人类对于自我价值的不懈追求，同时人的自由全面发展也会促使空间更加丰富和充实。城市空间是人全面自由发展的空间，人们在城市空间中的权利、价值和尊严都必须得到充分的保障，城市治理坚持以人为本的价值，才能真正实现正义原则。

（二）城市治理应保障公民平等享有空间权益

马克思指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”[9]马克思强调了所有的人，不分阶级、阶层或地位，平等地享有一切权利。基于马克思主义平等观，空间正义要求有关公民教育、医疗、交通、环境、居住等城市空间内有价值的社会资源能够得到公平合理的分配，并且公民应该享受的各种权利和机会不会因年龄、性别、职业、身份、地位等方面的差异而有所差别，保障所有公民平等享有一切空间权益。空间权益是公民的基本权利，不可侵犯和剥夺，公民享受自身空间权益时不能牺牲和妨碍其他公民享受空间权益的机会。同时城市的进步与发展不得以牺牲弱势群体的空间利益为代价，要对弱势群体的利益做出有利的制度安排，不断缩小城市的贫富差距。

（三）城市治理必须回归生态理性

空间的分配不仅体现在人与人之间，还体现在人与自然之间。人与自然和谐共处，城市生命个体间相互尊重及整个生态体系和谐有序发展，是空间结构实现公平和正义的重要方面。西方学者在反思工业化所带来的资源枯竭、生态破坏的危机后，认为城市发展“必须以护生、可续、崇尚人类与自然双双安康的价值观来代替目前这个破坏成性、权欲熏心之社会的价值观”[10]。党的十九大提出“坚持人与自然和谐共生”[10]，说明了当前我国的城市治理必须回归生态理性，实现人与自然的和谐共生。生态理性是不同时间、空间、代际的城市主体对于山川、空气、绿地等生态资源的可持续期待，是一种为了所有城市主体，对生态进行整体维护的社会正义，它是处理城市社会人与自然、人与社会关系的基本伦理准则[11]。城市治理必需以城市生態的健康发展和良性循环为基础，追求城市生态空间现代化，确保城市社会各主体公平享有生态权利，并承担生态环境保护的责任。

（四）城市治理要尊重异质文化的多样性

城市空间的多样性是城市的天然属性，它体现了城市发展的活力，也是城市发展的力量源泉。多样性主要是指社会群体在城市空间中因为不同的收入水平、价值理念、文化样态而具有不同的社会需求。多样性决定了城市空间具备多样的建筑和规划风格，包含着多样的文化和精神风貌。简·雅各布斯曾明确指出，如何使城市足够地多样化是城市发展最为重要的问题之一[12]。城市空间的多样性源于人类需求的多样化。城市空间正义不是消灭差别，而是在一定的制度安排和价值指引基础上，推进对社会不同群体文化差异的尊重。构建正义和谐的城市空间就是要尊重城市空间中不同群体在文化和价值上的差异性，避免城市发展的主导力量和强势群体以霸权性的价值观和文化漠视、歧视和压制弱势群体，谋求多元利益群体空间之间的“重叠共识”或“交叉共识”[13]。

三、空间正义视阈下我国城市治理包容性发展的路径

空间正义的城市应该是民主开放、公平公正、生态理性的城市，同时也是政府、市场、社会与公民等利益相关者共同参与、协同共治的城市。只有这样的城市，才能最大限度地实现多元社会主体成果共有、利益共享的包容性发展。因此，实现空间正义要从确立包容性发展的城市治理理念，加快公共服务均等的共享城市建设，促进公众参与的城市政策过程，构建绿色发展的城市生态机制等方面重构城市空间的生产及其治理，迈向基于全体社会成员平等参与和共建共享的城市包容性发展。

（一）确立包容性发展的城市治理理念

解决城市空间正义缺失问题首先要对城市的本质有清晰的认识，树立正确的城市发展观。就我国当前的城市发展而言，要从过去追求扩张和经济效益增长的价值观向创建以人为本、公平正义的人类生存发展空间的价值观转变。正如古莱所言，城市发展的终极目标并不是经济效益的增长，而是人类的美好生活，发展的好处应当惠及所有的社会，惠及社会上的每一个人[14]。包容性发展即以经济、社会、文化、生态均衡发展为目标，致力于改善民生，在社会公平正义的基础上，实现全民共享发展成果。其所体现的价值正是空间正义所主张的空间生产以及资源配置公平、公正的伦理要求。将该理念应用到城市治理中，即要将包容性发展置于首位，关注以人为本，加快城市空间生产，进一步丰富空间资源和产品，促进民众空间权益的实现。包容性发展城市治理理念是促进城市空间生产平等参与以及城市发展成果共享的前提和基础，是解决当前城市空间挤压、隔离、剥夺、贫困等问题，实现城市居民的空间权利必须坚持的发展理念。

（二）加快公共服务均等的共享城市建设

共享是将与民众基本生活密切相关的教育、医疗、就业、社保等问题解决好，让所有公民平等享受到改革与发展的成果，实现民生的保障和改善。共享城市主要指让更多的人共同参与城市的规划与建设，享受城市发展的物质成果，包容彼此的文化，创建良好的生态环境。它能够体现城市让生活更美好的核心要义，是未来城市发展的重要价值追求。加快公共服务均等的共享城市建设必须坚持以人为本、公平共享的价值观，从人的需求出发，促进城市基本公共服务均等化和广覆盖，保障空间正义与共享发展。一是要建立基本公共服务均等化供给体系，将常住人口纳入城市基本公共服务供给范畴。既要解决农民工住房、医疗、子女教育、职业培训等方面存在的问题，实现基本公共服务配置均等化，减轻城市空间隔离和贫富分化的程度;又要将优质公共资源和服务向广大小城镇和农村地区适度转移，均衡城乡公共资源和就业机会的布局，促进城市向空间正义方向发展。二是为农村城市化、农民市民化构建相应的利益共享与成本分担机制。以统一的标准和政策保障农民在拆迁补偿、社会保障和公共服务中应该享受的权益，加快实现农民工的城市融入，促进全体城镇和农村居民共享城镇发展成果。三是鼓励社会力量、社会资本进入城市公共服务供给、基础设施建设等领域，消除政府单一主体提供公共服务的能力缺失、服务滞后等弊端，全面提升城市主体在教育医疗、生态保护、社会保障与服务等领域中的共建共享能力，增强全体公民在城市建设与发展过程中的幸福感、获得感、正义感。

（三）促进公众参与的城市政策过程

政策作为公共治理的工具，通过社会利益的权威性分配，规范和引导城市治理走向空间正义。符合空间正义的城市政策应当做到：一要公平分配空间资源;二要适当补偿和照顾弱势群体的利益;三要尊重城市空间的多样化发展。目前我国城市公共政策的过程仍然是以政府为主导，缺乏多元社会主体的参与，政府单一主体在制定政策过程中难免会有所遗漏或偏颇，有失公正。因此，公平正义的城市公共政策应当促进公众平等参与。首先，促进公众参与城市政策过程，必然要对我国现行的公共政策机制进行调整和完善，确保公共政策能够兼顾和体现城市各个主体的利益。除了政府、开发商和专家的参与，城市政策过程还必须赋予公众参与的机会，尤其要保障弱势群体平等参与公共政策过程的机会和权利。其次，促进公众参与的城市政策过程要建立公众参与的相关制度，明确公众参与的重要性，将公众参与的程序、内容、方式等用立法的形式确定下来，为公众参与提供操作性较强的具体准则，提升其有效性与规范化程度。最后，拓宽公众参与政策过程的渠道，创新公众参与方式。在听证制度、信息公开制度的基础上，充分发挥互联网的作用，创新公众参与方式，召开网上听证会，充分听取民意，扩大民众参与的渠道[15]。

（四）构建绿色发展的城市生态机制

城市治理走向空间正义必须促进城市生态环境的和谐发展。空间正义在生态层面主要体现为城市发展过程中生态系统的平衡、资源的可持续开发利用、人与自然的和谐共生等方面。实现城市治理的空间正义必须构建绿色发展的城市生态机制，促进入与自然和谐共生的城市发展，一是合理规划城市生态空间，配置城市主体区的功能，防止城市过于追求经济利益而侵占生态空间，提升环保部门的监管能力与执法权威，实施多部门联合执法行动加强生态环境保护，创新多部门协同的生态环境治理体制机制。二是加快传统高能耗、高污染产业转型与升级，促进新能源等低能耗低污染为基础的产业发展，走低碳型经济发展的道路，实现能源、交通、建筑、农业、工业、服务、消费等领域的低碳化发展，为城市发展提供绿色空间。三是实践低碳绿色生活的理念，加快绿色基础设施建设，推广绿色建筑、绿色交通等节能实践，加强水、大气、土壤等领域的环境保护，构建以人为本的城市绿色社区，加强污染地、废弃地的整治，防范生态环境风险，保护城市森林、湖泊、绿地，建立和完善城市生态补偿机制，加快城市空间的绿色健康发展，构建美丽的生态城市，最终实现城市生态发展的空间正义。

总之，当前我国城市治理的转型应该考虑是否促进了空间正义的实现。我国城市治理过程中贫富差距扩大、生态环境污染、城市结构发展失衡、社会冲突增多等问题的出现，实际上与城市的建设与发展忽略了公民的城市空间权益，偏离了空间正义的原则有关。由单一的政府管理转变为多元化的协同共治，确立包容性发展的治理理念，加快公共服务均等的共享城市建设，促进公众参与的城市政策过程，构建绿色发展的城市生态机制，保障公民对城市治理的参与权、监督权和收益权，能够矫治城市发展过程中的空间非正义现象，实现城市治理转型对空间正义的寻求，迈向全体社会成员共建共享的城市包容性发展。

参考文献：

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