政府职能转变背景下我国行业协会发展问题研究

何悦

摘要：在我国深化行政体制改革，加速政府职能转变的背景和趋势下，作为计划与市场之间的“第三只手”的行业协会在经济领域正在发挥着越发重要的作用。通过简要研究当前政府职能转变的相关背景，对行业协会做基本介绍，分析行业协会在政府职能转变中所承担的责任；通过总结当前中国行业协会发展的现状，从政府职能转变的角度分析其原因并针对实际情况对行业协会的发展进行反思和建议。研究得出，行业协会在发展的同时既要有市场责任，也要有社会责任，政府要在简政放权的同时运用多种手段加强监管。

关键词：行业协会；社会组织；政府职能转变

中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）05-0061-04

随着中国社会主义市场经济的发展，改革开放开放三十多年以来，我国经济社会取得了巨大成就，这主要得益于我国公共管理职能的转变。公共管理的主体由单一的政府管理逐渐过渡到多元主体管理，职能重心从政治统治到经济建设再到社会服务，由政府高度集权变为适度放权。在之前，政府在很多方面存在不同程度的“越位”、“缺位”、“错位”现象，政企不分、政社不分，使社会发展缺乏足够的活力。十八届三中全会中明确提出：“转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”随着全面深化改革和政府职能的转变，众多非政府组织参与到社会管理中，去分担政府的一部分职能，成为公共管理中政府和市场的有效补充。在这些快速发展的非政府组织中，行业协会是我国民间社会团体的一种重要类型，对社会发展和公共管理有重要的经济、法治价值。但是，在政府职能转变的过程中，行业协会在组织、运营中出现了一系列问题，一些行业协会做出集体损害消费者的决定，例如方便面集体涨价，餐饮业协会决定收“开瓶费”、“包房费”，地方出租车行业协会集体抵制“专车”服务和租车项目的发展，由此造成的不良影响，严重制约了社会转型、行业的健康发展和政府职能的转变。

一、行业协会以及政府职能转变内涵

了解行业协会的基本情况和职能以及政府职能转变内涵有利于分析行业协会的“放”、“管”平衡问题。

（一）行业协会的内涵

1.行业协会基本介绍。社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。行业协会是社会团体中的重要类型，是中国《民法》规定的社团法人，以及国际上统称的非政府机构（又称NGO），是经济领域的社会团体，是由某行业内企业为主体自愿参加，以保护和增进会员利益为目标的经济类社会团体。行业协会介于政府、企业之间，商品生产者与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织，不属于政府的管理结构，而是政府与企业之间的桥梁和纽带。

2.行业协会的划分。根据不同的划分标准，行业协会的分类可以归为以下表格中的内容[1]：

3.行业协会的功能。行业协会的功能可以根据服务对象主体的不同划分为以下三类：（1）为企业提供的服务。在为企业提供服务的方面，行业协会可以通过代表企业利益，反映企业的要求，维护企业的合法权益；通过组织一系列国内外交流与合作来促进行业内整体水平的提高；通过组织行业内相关专业培训，促进行业内信息交流与沟通，有利于加强行业内质量监管和经营管理；在为行业内企业服务的同时，还要对企业进行监督，对于企业的并购行为、收费行为、法律法规的遵守等进行监督。（2）为政府提供的服务。在为政府提供服务的方面，行业协会主要可以协助政府收集分析行业数据、信息和发布行业信息；为国家和政府制定相关法律法规提供基础性的数据帮助和协助；协助政府论证投资与开发项目等行业工作；将企业的信息及时向政府有关部门进行反馈，做好政府和企业之间的桥梁、纽带作用。（3）为行业提供的服务。在为行业提供服务方面，当行业内部秩序出现问题时，行业协会要协调不同会员之间的利益冲突；行业协会主要组织制定本行业产品标准、开展評估与认证；对企业的内部治理结构进行监督管理；对行业内企业的市场竞争行为进行监督；维护企业的合法权益；制定行业发展规划并组织实施等。

（二）政府职能转变的内涵

政府职能转变是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应该担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变包括管理职权、职责的改变，管理角色的转换，管理手段、方法、模式的转变等。

二、我国行业协会发展历程

西方国家在二战后几十年的时间里从国家垄断资本主义向后垄断时期发展，政府的经济和社会职能扩大，政治职能相对减弱。特别是在政府与非政府组织的关系中，政府的某些职能被非政府组织承担，非政府组织的发展弥补了政府与市场的缺陷，促进了就业和政府职能的转移。可以说，政府职能转变过程中大力发展行业协会是必然的趋势。

对于中国来说，行业协会的发展大致分为以下几个阶段：

建国后至改革开放之前，行业协会作为官办社团是自上而下成立的，并不是真正意义上的行业协会，而且此时的行业协会数量很少；20世纪80年代中期，我国各种社会经济类行业协会开始全面发展，各地宗教协会恢复活动，各类适应经济生产发展的协会也相继成立，如食品行业协会、设备管理协会等，同时政府开始鼓励个体劳动者协会的发展；90年代时，行业协会规范发展，政府着手建立行业协会发展规范，加强对行业协会的清理整顿，形成了对于行业协会的双重管理体制，行业协会登记管理部门是民政部和地方各民政单位，同时业务主管部门负责对行业协会的资格审查核准和日常管理。

自20世纪90年代至今，行业协会加速发展，数量大大增加，涉及的行业广度和深度大大增加，有效地促进了社会经济的健康有序发展。据统计，2002年至2006年，行业协会总数从3.91万家增到5.97万家，在社会团体中所占比重也从29%增长到31%。随着政府职能的转变和建设社会主义市场经济的发展，行业协会出现自律等问题，行业协会的培育和发展愈发受到重视，同时鼓励广东等试点地区进行行业协会管理体制创新。2014年3月民政部门决定，行业协会商会类可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。针对行业协会的诚信自律问题，2014年11月民政部联合中央编办、发展改革委、工业和信息化部、商务部等部门颁布《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》，进一步规范行业协会发展现状，促进行业协会健康发展。endprint

三、政府职能转變下我国行业协会现状

相较我国其他社会团体，行业协会属于市场化和行政化程度都中等偏高的社会团体。[2]国家在政策上明确了行业协会的“统战性、经济性、民间性”要求，以确保其发挥规范市场秩序和构筑政府与企业的桥梁、纽带作用，同时行业协会又要受到国家一定程度的管控，保证行业协会在正常的轨道上运行。

（一）政府的“放”权

第一，减少行政审批事项是转变政府职能极为重要的方面，减少行政审批事项不仅惠及老百姓和各个企业、各行业协会，更会提高行业效率，利于各项事业的发展；第二，提高政府的服务意识，推进政府信息公开，推进各地的政务服务中心建设和政务网站建设，为行业协会的审查核准等事项提供便利；第三，政府推进公共服务的市场化、社会化，培养和发展社会中介组织，激发市场主体的动力和活力，可以充分调动各行业协会的积极性，促进行业协会健康有序地发展。

但是要政府进行放权也要有步骤、分阶段地实施，不可以一蹴而就。虽然现阶段我国市场经济发展取得了巨大成就，但是由于现在我国市场主体、社会主体发展仍不成熟，政府在职能转变过程中仍会出现“越位”等现象，无法厘清简政放权的相对边界。企业治理的结构不健全，社会组织的发展不成熟，行业协会难以担当相应的责任，必然会出现自律诚信问题等不好的现象，下放审批权限，政府部门要如何进行监督和监管？

（二）政府的“管”权

在政府的“放”权之后，现阶段更难以做到的是政府的监管问题。例如行业协会在某些方面形成一定的默契，进行产品的提价严重损害了消费者的利益，一些地方政府还通过红头文件等方式保护行业不合理利益。因此，必须要加强和改善政府的监管方式和方法，行业协会并不是政府权力的延伸，政府不能保护行业协会的所有行为，而是要加强监管，放权与管权两方面并重。这就要求政府一方面在转变职能促进社会公共服务职能的同时鼓励和支持行业协会的发展，一方面发挥监督管理的作用，加强对行业协会制度的规范和监督作用。

四、政府职能转变下行业协会发展出现的问题及原因

虽经过三十多年的发展，中国行业协会发展现状仍不尽如人意，与建立健全中国特色社会主义市场经济体制极不相称，这种不相称在中国加入世界贸易组织后更显突出，存在许多问题亟待解决。从上文政府职能转变的分析中，结合行业协会的发展现状，将行业协会发展出现的问题可以归纳为以下几点：

（一）政府职能转变不到位，缺乏科学有效管理

在政府职能转变的过程中，政府职能越位、缺位、错位问题仍然突出，部门之间职责交叉、权责不清，工作效率低、服务质量差。

首先，政府在职能转变过程中不能有效放权，时刻都想管控着行业协会的方方面面，使得国家对行业协会的职能、性质虽有一定程度的明确和定义，但是仍有不少行业协会不能正确地定位自己，对自己承担的职能尚不明确。在行政体制调整过程中，不少行业协会被设计成了承接冗官和被裁减人员、退休人员的地方，政府曾一度将行业协会纳入自身管理权限内，行业协会的行政性十分明显。一些政府职能部门虽然已经将某些职能下放到行业协会，但是实际控制权仍掌握在政府手中，还有一些政府部门对于一些行业协会承担的职能不肯放权，在很长一段时间内实行双重管理体制，难免会出现行业协会夹缝中求生存的局面。[3]

其次，在行业协会成立审查考核时，政府部门强调“严进”，但是一旦行业协会通过准入门槛，政府部门对其的监督管理就会放松，不能实施科学有效的管理，政府对于一些出现违规的行业协会并不能实施科学有效的监管，其中各种地方利益和主体利益牵绊，导致政府不能实施有效的监管，不能维护行业协会与行业的正常秩序。[4]

（二）相关法律法规欠缺

行业协会在与政府的博弈中曾一度处于弱势地位，其原因就是行业协会缺乏相应的权威，相关法律体系不健全，制约了行业协会的发展。法律上对行业协会的地位、职能定位较模糊，行业协会的职能方面并没有明确的法律来规范和作为依据，这成为行业协会发展中的制度性障碍。同样，由于行业协会的法律法规背书少，行业协会的社会公信力也较低，吸纳会员能力低，不能维护行业发展的正常秩序，导致公信力进一步降低，形成恶性循环。

（三）行业协会内部管理混乱

从我国行业协会发展现状来说，大部分行业协会由于转化背景等原因，对政府的依赖性较强，缺乏自主性和独立性，很难真正发挥行业协会应有的作用。在行业协会内部很难形成民主管理机制，缺乏配套设施、相关人才储备和资金支持，行业协会很难在承接政府放权中后有效承接一部分工作并且表现良好。

同时，由于缺乏相关法律法规支持，行业协会对于自身的根本职能不明确。现阶段多数行业协会的权力是由政府下放的权力，这就是多数行业协会有诉求时只会求助政府，代表企业与政府进行沟通，而忽略了行业协会的其他重要职能。

（四）部分行业协会过度自治化

近年来从多起行业协会对于行业的集体涨价、抵制等行为中可以看出，政府和社会的监管不力导致行业协会过度自治，独立性过强；行业协会又因为缺乏行业自律诚信意识，缺少社会责任意识，行业协会忽视自身的其他职责和功用，被一些大型企业所操纵，维护的是一部分行业企业的利益，形成了价格垄断和行业垄断，损害了消费者的利益和极大地降低了社会效益。[5]

五、行业协会发展问题的对策与反思

（一）改革管理体制，加快政府职能转变

长期以来，我国行业协会都是实行双重管理体制，在这种监管体制中，对于行业协会的监管以事前监管为重心，需要民政部门和业务主管单位的双重审批核准才能成立，而且针对同一行业只允许成立一个行业协会，这体现了政府对行业协会强有力的监管控制；但是这种体制忽视事中、事后的监管，导致行业协会一旦出现违法违规行为无法及时查处。双重管理体制过于强调对登记注册的把关而不能平衡行业协会运作过程的有效监管和建立较为完善的退出机制；同时，双重管理体制加深了行业协会对于政府的行政依赖性，政会不分，严重阻碍了行业协会的发展。事实上，自2013年我国开始改革之前实行的双重管理体制，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类等社会组织，促进现代社会组织体系的形成和发展。endprint

在管理体制探索方面，通过少数市场发展较好的地区先进行试点建设，探索出模式优化的管理体制，例如上海的三重管理体制和浙江温州的行业协会管理模式，其内涵都值得各地的借鉴。政府在加快职能转变的同时，注重平衡“放”、“管”之间的度的问题，什么地方政府会“越位”，什么地方政府存在“缺位”的可能，在进行改革的时候要有退有进，充分发挥行业协会对促进经济发展的积极作用。

（二）健全相关法律法规

在行业协会较为迅速发展的同时，相关的法律法规并没有跟上行业协会发展的脚步。要从法律层面对于行业协会进行解释，加强法制建设，用法律来帮助行业协会找到自身的定位，规范行业协会的职权范围和运作方式，同时让政府的监管有法可依。在建设法治国家的大背景下，要根据全国行业协会发展的实际情况制定全国性的行业协会法规和管理办法，同时各个地方要根据自身的实际情况制定本地区的行业协会管理办法，确定行业协会的活动范围、具体职责、组织结构等要素。对于违反法律法规的行业协会要制定惩罚检举措施。

（三）加强有效监督和管理

在政府进行放权的同时，一方面促进了行业市场化的发展，但是另一方面给政府的监督和管理带来了一定的困难。政府部门不清楚对行业协会的管理范围和职责，其管理手段、水平和力度都参差不齐，因此在政府转变职能时要完善对于行业协会的管理体制，逐步健全监督机制，明确政府对于行业协会监管的工作职责。要促进政府监管重心的转移，在行业协会运作过程中保证其开展活动的正规性、合法性。政府部门也要强化自身监管队伍建设，强化其监督执法职能，权责明确。同时，也可以考虑引入第三方评估机制，建立信息公示平台和信息披露制度，使得运作过程透明化，加强社会对于行业协会的监督作用，并建立健全较完善的退出机制，使得不合格和不适应行业发展的行业协会退出市场。

（四）促进行业协会自身管理水平与诚信自律

对于行业协会自身管理水平低等问题，首先要解决资金问题，一方面政府要加强对行业协会的资金支持的力度，行业协会自身也要努力吸收会员，增加资金支持。其次要正確解决行业协会内人员的编制问题、福利问题，要能够留住人才，避免人员流动性大造成行业协会的混乱。要提高行业协会的内部管理水平，就要完善相关运作制度，促进各项工作运行的标准化。同时，要促进行业协会的诚信自律建设，支持行业协会参与行业信用建设，例如考虑可以建设会员企业信用档案，开展会员企业信用评价，促进信息共享和沟通；积极规范会员企业生产和经营行为，引导本行业的经营者依法竞争，自觉维护市场竞争秩序，充分发挥市场监管中的自律作用，规范行业发展秩序；实行信息公开，要主动向会员和外界公开信息，增加透明度和公信力，发挥社会监督的作用，自觉接受会员、新闻媒体和社会公众监督。

（五）反思行业协会自治与社会责任

从转变政府职能开始以来，通过各种努力，行业协会的独立性越来越高，自治化进程逐步推进。但是，行业协会不仅要承担一定的市场责任，履行职责，还要承担社会责任。由于行业协会的社会监督体制还不够健全，出现了诸多行业协会利用其自治权和各种资源优势提高市场转入壁垒，限制竞争，甚至会侵害消费者的权益。例如上海黄金协会在2013年对于黄金等饰品的测算方式和定价方式进行规定，形成了价格垄断。这些行业行业协会在恶意使用其自治权的背后，实际上是社会责任的缺失。因此，在行业协会逐渐官方剥离和独立性逐渐增强的今天，这个市场与政府间的“第三只手”更是面临着过度自治化的问题，有些行业协会成为行业逐利的工具，其根本原因仍是行业协会定位错误和政府外部监管不到位。

因此要明确行业协会的市场定位和其双重责任，适当约束行业协会的自治权，促使行业协会的决策行为兼顾社会责任，有关政府部门要在避免公权力过度控制行业协会的基础上加强监管力度，同时促进社会监督，有权威机构定期对行业协会进行考察审核，由社会一起监督，使得行业协会在自治化过程后注重社会责任的承担与自律。

六、结语

综合以上分析，可以看出行业协会正是当代中国政府行政体制改革和职能转变的一个受益者。作为平衡计划与市场之间的桥梁和纽带，行业协会要顺应政府职能转变的趋势，明确自身的市场责任和社会责任，加强自身管理水平建设。政府部门要在改革中考虑到放权后会发生的结果的各个方面，在简政放权的同时，要加强政府的监管力度，完善执法监督体系，引入社会监督，促进行业协会以及中国市场经济的健康发展。

注释：

（1）引自中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

（2）引自浅谈政府与行业协会的关系，北京市商务委员会

（3）整理自《行业协会四大问题》，张经，中华工商时报，2008

（4）整理自《社会团体登记管理条例》，1989

（5）引自《我国行业协会发展现状、存在问题及对策研究》，刘菲，2011

（6）整理自《国务院机构改革和职能转变方案》，2013

参考文献：

[1]刘菲.我国行业协会发展现状、存在问题及对策研究[D].河北师范大学，2011.

[2]王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J].中国社会科学，2013，（5）.

[3]王名，丁晶晶.社会组织参与社会管理创新的基本经验[J].中国行政管理，2013，（4）.

[4]郁建兴，等.从双重管理到合规性监管——全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构[J].浙江大学学报，2014，（4）.

[5]冯玥，黄永明.行业协会自治的限制：以双重责任平衡为视角[J].学习与实践，2014，（2）.endprint