行政复议机关作为共同被告问题研究

●青岛市中级人民法院行政庭课题组

2014年11月修正的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)明确确立了行政复议机关为共同被告制度。为进一步了解行政复议机关作共同被告的制度运行情况，课题组对近四年来的行政复议及与复议相关的行政诉讼情况作了调查研究，基本情况如下：

近四年来，全国行政复议与行政应诉情况有明显变化。其中，在全国行政复议审结案件中，2013年维持原具体行政行为的共计59465件，占55.84%；2014年73985件，占59.73%；2015年77596件，占54.59%；2016年73836件，占48.48%。具体数据可见图表一①摘自http://www.chinalaw.gov.cn/，国务院法制办公室-行政复议数据。：

图表一：2013年来全国行政复议基本情况

而就青岛市而言，2013年，全市各级行政复议机关共审结1053件，其中维持原具体行政行为718件，占68.19%。2014年，共审结1203件，其中维持原具体行政行为651件，占47.24%。2015年，共审结1539件，维持原具体行政行为987件，占64.13%。2016年，共审结1758件，维持原具体行政行为940件，占53.5%。具体数据见图表二②摘自2016年4月青岛市人民政府法制办公室、青岛市政府法制研究中心制作的《2015年度青岛市行政复议应诉工作状况》的报告第1-7页综合部分。：

图表二：2013年来青岛市行政复议基本情况

由此可见，不论在全国范围还是在青岛市范围，行政复议收案数量均呈现逐年上升态势，维持原行政行为的比例基本都在一半以上。而行政复议后提起诉讼的比例在新法实施后更达到了空前高度，从全国范围看，两年来复议机关为共同被告的案件被法院改变结果的数量急速上升，而青岛市的数据也在节节攀升。这些情况反映当事人希冀通过行政复议提高自身合法权益的保护力度，同时认为经过行政复议的案件可以提高诉讼级别管辖、降低地方保护、加大原行政行为作出机关的压力等，从而达到自身利益的最大化。而从法院角度说，重新审视行政复议与原行政行为之间的关系以及做好行政复议共同被告案件审理裁判仍旧是当前行政审判工作中的重点和难点。

一、行政复议机关为共同被告案件存在的主要问题

行政复议机关为共同被告制度的实施，客观上促进了行政复议机关积极履行监督和救济职责，但通过审判实践，一些问题也逐渐浮出表面，亟需解决。本文结合一些行政审判案例具体分析在行政复议机关为共同被告案件的受理、审理及裁判过程中存在的主要问题：

1.关于复议共同被告的确定及当事人选择权之间的问题

《行政诉讼法》第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适应〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)第6条第1款规定，“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。上述规定从字义上看并不复杂，但当事人对复议机关维持原行政行为应当如何理解还存在很多困惑，在法院释明情况下还有不少当事人仍坚持认为所有经过行政复议且未支持其复议请求的都属于共同被告的范畴，而法院的释明权剥夺了其自由选择权，如诉某省政府、某市政府政府信息公开案中的原告贾某某③原告贾某某以某市政府办公厅人事处未依法答复其政府信息公开申请为由向某省政府提出行政复议申请，复议机关从程序上驳回复议申请。原告不服，以市政府和省政府为共同被告提起诉讼。法院经审查认为两政府不能构成共同被告。虽经释明，但原告仍坚持认为两政府是共同被告。经审理，法院驳回起诉。，在法院释明情况下仍不变更被告，法院只能依法裁定驳回其起诉。

2.关于复议机关为共同被告时的管辖规定与当事人选择权之间的问题

《行政诉讼法》第18条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。这是地域管辖的特殊规定，赋予了当事人对管辖的选择权。同时根据该法第21条规定，两个以上法院都有管辖权的情况下，当事人可以选择其中之一提起诉讼；如果当事人向两个以上法院都提起诉讼的，由先立案的法院管辖。由此可见，上述规定体现了对当事人权利的保护，更加方便当事人。而《适用解释》第8条则规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。尽管《适用解释》对管辖法院做了限缩，但根据《行政诉讼法》的规定，当事人对经过复议的案件不服的，有选择管辖法院的权利。由此产生的问题就是当事人坚持到复议机关所在地管辖法院起诉，法院是否可依据《适用解释》的规定不予受理，还是直接按照《适用解释》的规定予以驳回，对于该问题的处理在审判实践中并不一致④晏某某发生非本人主要责任交通事故，申请工伤，某人社局认定其为工伤。原告工厂不服申请复议。县政府予以维持。原告不服，仅以人社局为被告提起诉讼。法院依职权追加县政府为共同被告，并判决驳回原告诉讼请求。原告不服，提起上诉，上诉主要理由为原审法院已经追加县政府作为被告，为避免干扰正常审判，应提高审级将案件移送至中级法院一审审理，原审法院未移送，审判程序违法。二审法院在理由部分按照《适用解释》第八条规定予以释明。。

3.关于行政复议机关委托代理人的确定及行政机关负责人出庭应诉面临的问题

课题组调研时发现个别行政复议机关的委托代理人由原行政行为作出机关的工作人员担任。对此，其解释为行政复议体现的是行政机关系统内部监督问题，原行政行为作出机关是复议机关的职能部门或者下级机关，其工作人员完全可视为复议机关的工作人员，而且行政复议权的集中行使，导致复议机构的工作人员无法应对现有繁重工作，故该委托代理并不违反行政诉讼法的强制性规定。复议机关在向法院反馈时，亦称这是客观现实造成的必然结果，复议机关的工作人员对当前的应诉疲于奔命，对涉及专业性比较强的诉讼案件，不得已让原行政行为作出机关的工作人员出庭应诉，这样也有利于法院对案件事实的把握。从青岛市复议机关应诉情况看，2015年仅青岛市政府为被告的就达141件，而2016年则直接上升到214件，青岛市政府作为复议机关应诉的压力的确空前增大。

新法实施后，为有效贯彻负责人出庭应诉制度，青岛中院制作了行政机关负责人出庭应诉反馈表，让行政机关填写出庭负责人的基本情况及不能出庭的客观理由。通过查证，课题组发现能够出庭的行政机关出庭负责人的职务情况十分复杂，包括了工会主席，党委委员、纪检主任等，虽经释明这些职务不符合负责人应有之义，但一些机关却难以接受；而大多不能出庭的，在理由部分往往笼统写一个“公务”，无法考证。

4.关于行政复议机关作共同被告时的举证责任分配的问题

《适用解释》第9条第2款明确规定了复议机关为共同被告时的举证责任分配，即作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。而《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第61条则规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。由此可见，上述证据规则并不契合，甚至出现了矛盾。审判实践中常见的问题是原行政行为作出机关没有提交事实证据而复议机关在复议程序中依职权调查取得证据，那么这些证据能否作为原行政行为合法性的证据在原告肖某诉某市政府及复议机关政府信息公开案得以充分体现⑤原告肖某向某市政府提交政府信息公开申请，该市政府对此作出政府信息不存在告知书，但未提交任何证据。原告不服，申请行政复议。复议期间，复议机关就本案相关问题调查了某市政府及其下属机构的相关工作人员，并查验了该政府发文登记记录，最终决定维持某市政府的告知行为。原告不服，以某市政府及复议机关为共同被告提起诉讼，要求撤销告知书及复议决定。经审查，法院撤销告知行为及复议决定。。

对于肖某案两被告在举证责任的分配上，课题组更倾向于适用《证据若干规定》，认定原行政行为违法。而《适用解释》第6条2款规定的“复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果”则暗含复议机关在不改变处理结果的情况下可以不同的事实、理由予以陈述，与《证据若干规定》更不一致。因此，对复议机关在复议程序中调查搜集的证据性质如何认定还存在一定分歧。

5.关于对原行政行为程序及行政复议程序审查标准确定的问题

《行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，法院应当对被诉行政行为进行全面审查，必然包括程序审查。在新法施行前，法院对行政行为程序的审查十分严格，如是否告知陈述与申辩权利、是否组织听证、是否经过审批或集体讨论等均是程序审查的应有之义，但复议机关为共同被告的案件中，复议机关往往简单陈述何时受理复议申请、何时作出复议决定并送达当事人，并未主动依据《行政复议法》的规定提供作出集体讨论或经负责人同意的程序材料，对于原行政行为必须听证的也不再组织各方当事人当面辩论，甚至不再听取各方当事人的意见，程序上并不严谨，甚至对原行政机关的程序疏忽审查，仅从事实和法律适用方面进行审查后即作出维持原行政行为的复议决定，因此复议机关在对原行政行为的程序问题不予审查的情况下作出的复议决定，审查显然不全面⑥第三人系原告公司职工，申请工伤。某人社局为进一步调查取证，中止工伤认定，但未将工伤认定中止通知书送达原告。后，该局经过调查认定第三人为工伤。原告不服，申请复议。复议机关并未审查某人社局的工伤认定程序是否合法，仅在查明事实的情况下直接作出维持的复议决定。原告不服，提起诉讼，要求撤销工伤认定决定及复议决定，起诉理由之一即为某人社局未向其送达中止通知书，工伤认定超期作出，程序违法。法院经审查，判决确认原行政行为程序违法，并撤销行政复议决定。。

6.关于在主体资格及期限上行政诉讼审查标准与行政复议审查标准不一致时的处理问题

主体是否适格、是否超过法定期限是判断行政复议或者行政诉讼是否进入实体审查的基本条件，但在审判实践中课题组发现对于这两个条件行政复议机关审查过于宽松，导致出现复议机关进入实体审查而行政诉讼驳回原告起诉的不一致情形，如徐某某诉某区政府及复议机关土地行政登记案即是典型反映⑦涉案土地于2009年被征收为国有建设用地，后被某政府出让给案外人某公司，后被该公司有偿转让给第三人。第三人取得国有土地使用权证。原告徐某某系涉案土地所在村村民，不服该土地变更登记行为，申请行政复议，复议机关予以维持。原告不服，以某政府为被告提起诉讼，要求撤销第三人取得的国有土地使用权证。经释明，原告追加青岛市政府为共同被告。经审理，法院认为原告与被诉土地登记行为没有利害关系，遂裁定驳回原告的起诉，撤销复议决定，并责令复议机关重新作出复议行为。。而该案中针对原告的诉讼主体资格问题，两被告的立场完全对立。

7.关于行政复议机关为共同被告时行政裁判文书制作的问题

对于原行政行为与复议行政行为应当适用不同裁判的情况下法院应当如何制作裁判文书是课题组遇到的另外一个困惑。如对于原行政行为当事人不具备诉讼主体资格、超过起诉期限但复议决定却予以维持的，究竟是制作一个裁定书以原告不具备主体资格或者超过起诉期限为由驳回起诉，还是在裁定驳回原告起诉的同时，另作一个判决书撤销复议决定，并责令复议机关重新作出复议行为。另如原行为是行政机关的信访答复行为但复议机关从实体上维持的；原行政行为合法但复议决定程序违法的等等。

二、行政复议机关为共同被告案件的问题成因

行政复议机关作共同被告案件之所以在审判实践中出现如此多的问题，主要是由于大家对原行政行为与复议决定之间关系认定的不同造成的。新《行政诉讼法》第26条第2款明确规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，这实际上确立了在一个行政案件中当事人可以要求法院审查原行政行为和复议决定、并对原行政行为和复议决定同时作出裁判的标准，即维持复议决定具有可诉性。该制度的确认相较于旧《行政诉讼法》第25条第2款规定的单独被告有了明显的变化，体现出我国在立法层面对于原行政行为与复议行为关系认识的不同。

根据复议机关共同被告的立法规定并结合审判实践，课题组认为，原行政机关和复议机关是两个机关，原行政程序和复议程序是两个程序，但原行政行为与复议决定是两个既独立又有关联的行政行为。人民法院审查的对象是原行政行为和复议决定两个行政行为，法院在审理复议机关作共同被告的案件时，需要对原行政行为的合法性和复议决定的合法性分别进行审查，但鉴于原行政行为和复议决定既是两个独立的行政行为，又是相互关联的两个行政行为，故法院对于共同被告的举证责任要进行合理分配，在此基础上，针对两个行为分别进行评价，然后作出或一致或不同的裁判。

行政复议是解决行政争议、为相对人提供权利救济并同时具有监督行政权行使功能的一项制度，体现的是行政行为的性质，是行政复议机关对原行政行为作出机关行使职权的监督，因此复议决定具有独立的价值，不是单纯的依附于原行政行为或者包含于原行政行为之中。通过近年来全国范围及青岛市范围内行政复议后的起诉数据分析，设立行政复议制度的根本目的尚未实现，复议机关尚不能切实担负起解决行政争议主渠道的责任。因此，应当如何发挥行政复议应有的准司法作用，需要复议机关逐步探索，进一步优化。

三、行政复议机关为共同被告案件的解决路径

复议机关为共同被告制度已明确规定在新法中，为贯彻落实该制度，裁判者首先要考虑该制度的价值取向，即关注于什么，解决什么，进而达到什么样的社会效果和法律目的。为解决复议机关为共同被告案件存在的现有问题，课题组提出如下应对方案：

(一)从复议机关为共同被告案件的管辖、受理角度切入

1.关于复议机关为共同被告的确定方案

审判实践中，应依法确定行政复议机关是否应作为诉讼案件的共同被告。根据规定，复议机关维持原行政行为的，复议机关和原行政行为作出机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。由此可见，复议机关是否应列为共同被告，关键是判断复议决定是否维持原行政行为。根据新法及实施条例的规定，复议机关针对复议申请除了作出维持决定和撤销、变更、确认违法和履行决定外，还可以作出不予受理、驳回复议申请(分为从实体上驳回复议申请、不符合行政复议受理条件的驳回复议申请两种情况)决定。

根据上述规定，课题组将复议机关为共同被告的确定分为以下几种情形：

(1)复议决定的主文明确维持原行政行为的为共同被告显而易见，另外从实体上驳回行政复议申请的也属于共同被告。

(2)对于确认原行政行为违法的情形不能简单作为共同被告来处理，而应该区分不同情况进行区别对待：如复议机关从事实认定、适用法律等实体的角度确认原行政行为违法，应当认为改变了原行政行为的处理结果，因不具备撤销条件而确认违法，此时复议机关应单独作为被告；如复议机关仅仅从程序上确认原行政行为违法，并未改变原行政行为认定的事实和适用法律，应当视为维持原行政行为的处理结果，复议机关应作为共同被告。

(3)较难以处理的是复议决定不予受理的申请人的救济途径。对此，课题组从以下三个方面作出分析：一是行政复议属于前置程序的，复议机关即便作出不予受理决定，也应认为原行政行为已经经过复议程序，此时原告可以直接起诉原行政行为，当然也可以单独起诉复议机关的不予受理决定；二是复议终局情况下，复议申请人不能针对原行政行为及不予受理决定向人民法院提起诉讼；三是一般情形下的不予受理复议决定，原告有权选择单独起诉原行政行为，也可以单独选择起诉不予受理复议决定。

(4)复议机关不作为时申请人的诉权保护。根据新法规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。由此可见，在复议机关不作为时，不管复议程序是否属于前置程序，原告都有选择单独起诉原行政行为或起诉复议机关不作为的权利，而不能作为共同被告来一并审查，而对原告起诉期限的把握，则应按照法律规定分别审查。

(5)根据《适用解释》第7条的规定，对于共同被告的确立并非当事人的选择权，而是现有司法解释的强制性规定，法院有判断是否属于共同被告及追加或驳回共同被告的权限。审判实践中，由于当事人对新法的理解不够，因此往往只列原行政行为作出机关或复议机关作为被告，此时法院会根据不同情形向原告行使释明权。原告只起诉原行政行为作出机关是审判实践中遇到的最多的一种情况，此时法院会向原告行使释明权，告知其应当依据法律规定追加复议机关为共同被告，同时还要增加撤销或确认复议决定违法的诉讼请求。原告不接受的，法院应当依职权追加复议机关为共同被告，并在裁判时一并对复议决定作出处理。原告只起诉复议机关是审判实践中很少见的情况，法院同样会行使释明权，告知原告影响其根本权利的还包括原行政行为；原告拒不同意追加的，法院应当依职权追加为共同被告。

2.关于复议机关为共同被告案件管辖法院的确定方案

对于复议机关为共同案件管辖法院的确定问题，应当确立一个准则，即司法解释与法律规定要保持一致性，二者必须衔接。从原行政行为作出机关和复议机关为共同被告的立场出发，二者在行政诉讼中是利益共同体的关系，一般来说案情相对较复杂，而且当事人各方之间的矛盾冲突比较尖锐，因此不论是对当事人来说还是对审判机关来说，都面临着更大的压力，如果由复议机关所在地的人民法院担任一审法院，对于避免地方政府的干扰以及实现原告诉讼本意来说，也许更合理，也更让原告信服，但由此带来的一个问题是管辖法院级别提高了，会造成复议机关所在地人民法院不堪重负。鉴于此，从便民的角度讲，应当根据《行政诉讼法》的规定，给原告一个选择权，即原告向原行政行为作出机关所在地人民法院提起诉讼的，由该法院管辖。

(二)从复议机关为共同被告案件的审理角度切入

3.关于行政机关负责人出庭应诉及复议机关委托代理人的确定方案

审理复议机关为共同被告案件时，法院可以建议原行政行为作出机关及复议机关明确“谁主管、谁出庭、谁负责、谁应诉”的基本原则，一般情况下能够代理行政机关出庭应诉的工作人员必须是该机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。如果被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，及被诉行政行为具体承办机关的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。但复议机关作共同被告时不能将原行政行为作出机关的相应工作人员视为该复议机关的相应工作人员。

出庭应诉的行政机关负责人既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人，因此司法实践中出现的分管法制的工会主席、副书记等都可以作为行政机关负责人出庭应诉，这样不仅有利于庭审调查，缓解原告的抵触情绪，也更有利于实质性解决行政争议。

4.关于复议机关为共同被告案件的举证责任分配的确定方案

法院可按照《适用解释》对共同被告案件举证责任的分配进行调查，但不能突破《证据若干规定》确立的基本原则。庭审调查中，复议机关不仅要单独承担复议程序的合法性的举证责任，还承担着对原行政行为合法性的举证责任，即复议机关应当举证证明为什么维持原行政行为的处理结果，且复议机关在复议程序中调查的证据仅限于补强原行政行为合法的非主要证据，而非改变原行政行为认定的主要事实的证据。有审判者认为，复议机关只要不改变原行政行为的处理结果，即便对原行政行为所认定的主要事实与证据、所适用的法律依据进行改变，均属于复议维持决定的范畴。实际上，根据《行政复议法》的规定，在原行政行为没有证据或主要证据不足、适用法律错误的情形下就应当改变原行政行为的处理结果，而不能置法律规定于不顾，盲目作出维持原行政行为的复议决定。一旦出现上述情况，原行政行为作出机关与复议机关应当就各自的行政行为分别进行举证，此时复议机关不仅要证明复议程序的合法性，还应当证明其改变原行政行为认定事实、法律依据的正当合理。换而言之，行政复议机关不能在原行政行为没有证据的情况下通过调查取证认定原行政行为合法，也不能通过调查取得原行政行为合法的主要证据，而应按照复议法的规定依法调查取证。

5.关于行政复议确立“公开为原则，不公开为例外”审查程序的确定方案

审判实践充分显示当前行政复议程序过于简单，为了充分保障当事人的合法权利，复议机关可借鉴法院一审案件庭审程序，确立“以公开审理为原则，不公开审理为例外”的阳光行政复议办案方式，确保行政复议程序合法。现行《行政复议法》对行政复议程序的规定已经越来越不适应社会发展对“公开理念”的要求，因此行政复议程序应当予以完善，以切实发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。如行政复议可充分运用书面审查、实地调查、听证审理、证据举证与质证、专家咨询等多种方式审理复议案件，确保每一个复议案件都能做到两名以上办案人员具体承办及所有复议案件审理结果必须经过集体讨论并多数同意的办案制度。对重大疑难复杂的复议案件，还可以借助行政复议委员会专家委员审理并集体讨论的形式处理。

6.关于行政诉讼审查标准与复议审查标准衔接的确定方案

审判实践中，尽管行政诉讼在当事人主体资格、起诉期限、受案范围方面的审查标准与行政复议的审查标准不一致，而且行政复议机关与原行政行为作出机关及法院的认识均不一致，但对于审判者来说，必须坚定不移地按照新《行政诉讼法》确立的标准审查审理、裁判。

(三)从复议机关为共同被告案件的裁判文书制作角度切入

7.关于进一步规范复议机关为共同被告案件的裁判方式的确定方案

从青岛市法院对于复议机关为共同被告的裁判来看，已经颠覆了传统的裁判方式，但并不统一，因此应当进一步规范该类案件的裁判方式，力争达到统一。新法要求法院应当对复议决定和原行政行为“一并作出裁判”，但对于如何“一并作出裁判”，新法并没有明确规定。不过，《适用解释》明确：人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为；人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定；原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。显然《适用解释》的规定对于司法实践具有重要的指导意义。但司法实践情况错综复杂，上述原则性规定并不能涵盖可能出现的所有情形，对于原行政行为与复议决定的判决有可能出现一致的裁判方式，也有可能出现不一致的裁判方式，甚至有可能出现“一判一裁”的裁判方式，而这正体现了原行政行为与复议决定是两个独立的行政行为、不可能完全统一到原行政行为中去的观点。课题组通过对审判实践的调研，试对行政复议机关为共同被告案件可能出现的裁判情形进行归纳分类，以供大家广泛探讨。

(1)原行政行为与复议决定均合法的(包含经行政复议后将原行政行为合法性补强的)，应当根据新《行政诉讼法》第69条的规定，判决驳回原告诉讼请求。

(2)原行政行为合法，但复议决定程序违法的，应当判决驳回对原行政行为的诉讼请求，判决确认复议决定违法。

(3)原行政行为合法，复议机关改变原行政行为的事实和理由错误，但作出维持原行政行为的复议决定的，应当根据原行政行为与复议决定相互独立观点进行处理，即判决驳回对原行政行为的诉讼请求。复议决定因改变原行政行为事实和理由错误，属于实体上的错误，应当判决撤销复议决定。

(4)原行政行为合法但存在合理性问题，可予以变更，但复议决定予以维持的，应当直接判决变更原行政行为，同时判决撤销复议决定。

(5)原行政行为轻微程序违法，复议决定合法的(在理由部分指出问题并予以分析修正)，应当判决确认原行政行为违法，判决驳回对复议决定的诉讼请求。

(6)原行政行为轻微程序违法，复议决定未予修正原行政行为程序瑕疵直接维持原行政行为的，应当判决确认原行政行为违法，同时判决一并撤销复议决定。

(7)原行政行为违法应予撤销但不宜撤销，复议决定维持的，应当判决确认原行政行为及复议决定均违法。

(8)原行政行为违法应予撤销，但复议决定维持的，应当判决撤销原行政行为及复议决定。

(9)行政机关不履行法定职责或者不履行给付义务违法，复议决定予以维持的，应当判决行政机关限期履行法定职责或者履行给付义务，同时判决撤销复议决定。

(10)原行政行为无效，复议决定予以维持的，应当判决确认原行政行为无效，同时判决撤销复议决定。

(11)原告主体不适格或原行为不属于行政诉讼受案范围，复议机关本应当不予受理复议申请，但复议机关却维持原行政行为的决定的，因原告主体不适格或原行为不属于行政诉讼受案范围，法院应当依法裁定驳回对原行政行为的起诉；尽管行政复议机关直接对原行政行为的合法性进行实体审查不当，但因该复议决定并未从实体上影响到原告的权利义务，故可一并裁定驳回原告起诉。

(12)原告超期提起行政复议，复议机关本应当不予受理复议申请，或者受理后驳回复议申请，但复议机关却维持原行政行为的决定的，应区分不同情况进行判断：如原告对原行政行为的起诉未超过起诉期限的可以进入实体审查，如原行政行为合法应判决驳回原告诉讼请求，鉴于复议行为维持原行政行为结果并无不当，可一并判决驳回原告诉讼请求；如原行政行为不当，应予撤销的，应一并撤销复议决定；如原告起诉原行政行为亦超过起诉期限的，应当一并裁定驳回原告起诉。

随着审判经验的积累，法院对行政复议机关为共同被告案件的审理与裁判逐步趋于成熟，原告对该类案件的起诉本意由原来的狂热逐步趋于理性，复议机关由原来的茫然亦逐步趋于清晰淡定，人民法院通过依法裁判，警醒或倒逼行政复议机关依法全面履行行政复议权。