挑战与机遇：新形势下人民法庭发展的路径选择

●孟祥刚 任运通

新形势下，人民法庭发展面临两大挑战，一是基层司法需求快速增长与法庭资源配置和司法能力有限性的矛盾；二是司法改革中审判权运行的统一性和单向性要求对传统法庭工作理念和模式的冲击。人民法庭作为基层社会治理体系中的重要组成部分，在依法行使审判职能的同时，还承担着联系群众、服务基层、化解矛盾、推行法治等多项职责使命。面对挑战，唯一的出路深化基层司法“供给侧改革”，更新司法理念，匡正职能定位，创新工作模式，发挥便民优势，“打通服务群众最后一公里”。①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，载《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社2016年版，第164页。

一、基础数据：德州法院人民法庭工作概况

(一)法庭分布和队伍建设情况。平均每个县市区法院设有3.9个人民法庭。每个法庭平均配备7.1名干警，其中有1.34名员额法官，3.55名法官助理和书记员，1.21名法警，1名工勤人员。

全市人民法庭和队伍情况表

辖区陪审员人数禹城市法院 5 28 11 13 7 7 0 24乐陵市法院 5 37 11 12 5 10 4 24宁津县法院 3 9 6 3 4 0 5 15齐河县法院 5 23 10 16 0 4 0 20临邑县法院 5 22 14 18 6 3 6 21平原县法院 5 15 12 21 10 4 0 39武城县法院 3 8 5 4 7 1 1 12夏津县法院 5 15 13 12 2 0 0 70庆云县法院 4 12 9 6 4 6 14 20合计 47 206 110 122 57 47 34 337法院名称 法庭个数正式干警人数法官人数书记员人数法警人数其他辅助人员人数编外工勤人数

(二)法庭审判工作情况。全市人民法庭2012年至2016年审结案件分别为15047件、13707件、14097件、18806件、19798件，每个法庭平均值为320件、292件、300件、400件、421件。占全市基层法院结案总数的33.4%，在一些法院法庭结案占到51.5%。

全市人民法庭审判工作情况表

(三)法庭基础建设情况。全市人民法庭占地面积共100652.5平方米，平均2141.5平方米；建筑面积44741.65平方米，平均951.95平方米。共建有高清审判法庭41个，普通审判法庭39个，平均每个法庭有审判庭1.7个。共配备办案车辆43辆，平均每个法庭0.92辆。2016年以来，新建成和在建法庭9处，建筑面积共11450平方米，项目投资共5000余万元。

二、客观挑战：基层司法需求增加与人民法庭的“不可承受之重”

随着城乡一体化、城镇现代化进程加快，城乡制度结构和社会结构加速转型，社会矛盾纠纷复杂多变，基层社会对司法的需求、依赖和期待日益提高，对人民法庭工作提出重大挑战。

(一)行政手段自抑导致社会矛盾司法化。近年来，“依法治理”成为基层社会治理的根本准则，基层党委政府正在逐步实现治理方式转型。这既是基层治理现化代的要求，也是社会发展的必然趋势：一是全面依法治国成为国家战略；二是城乡二元结构逐渐瓦解，新的利益群体和利益诉求不断涌现，日益呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点，②刘爽：《基层社会治理面临哪些突出难题》，载《人民论坛》2017年第2期。原来长期使用的“老办法”不管用了；③参见习近平：《依靠学习走向未来》，2013年3月1日在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上的讲话，载《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社2016年版，第32页。三是基层行政治理方法，很容易产生缠访闹访、群体性事件、个人极端事件等“次生灾害”，导致矛盾纠纷的复杂化长期化。因此，基层党委政府逐渐改变“为了追求地方秩序稳定，违反规则处理社会矛盾或者回避矛盾的做法”，④参见常怡：《中国调解的理念变迁》，载《法治研究》2013年第2期。学会运用法治思维和法治方法，把大量土地征收、拆迁安置、劳动报酬等矛盾引导到人民法庭。人民法庭承载了巨大的政治、信访和舆论压力，同时基层党委政府对法庭的支持减少，很多矛盾难以化解。

(二)基层自治缺位导致司法防线前沿化。基层自治是消化社会矛盾的第一道防线。当前，基层自治的缺位主要表现在四个层面：一是一些基层组织不健全，或涣散无力、功能弱化，或缺少权威性和凝聚力，仅能完成最基本的治理任务；二是基层人口流动性增加，农村常住的大部分为留守妇女、儿童、老人，难以形成完整的社会自治结构；三是赖以维系传统社会秩序的宗法体系和“礼治”文化崩坏，基层社会关系的自我调整和修复能力减弱；四是民间调解组织很多处于半瘫痪状态，缺少解决矛盾的内生动力。由此，大量本来可以在基层组织内部消化的矛盾纠纷涌入人民法庭。

(三)基层矛盾多发导致诉讼压力剧增。从近5年来我市法庭审理案件的数据看，基层社会的矛盾纠纷明显呈现数量多发、类型多样的趋势。传统民间纠纷如婚姻家庭、民间借贷、劳动争议、土地承包、人身权利等持续增加，新类型案件不断增长。

与此同时，人民法庭审理案件的调解率持续下降，服判息诉率略有下滑，二审改判发还率略有上升，反映基层社会矛盾纠纷的激烈程度、复杂程度和处理难度日益加大，人民法庭承载的办案压力不断加重。

(四)基层社会变迁提高了法庭办案成本。随着交通条件的改善，农村诉讼不便的问题得以解决，但产生的大量新问题。如大量离婚纠纷、民间借贷纠纷当事人多为年轻人，很多外出务工，路途遥远，往返费用高，请假离岗难，使当事人一再请求法庭延期开庭，要么听之任之不到庭参加诉讼，增加了办案难度。再如一些当事人居住点经常变动，有的还刻意回避矛盾纠纷，对法院有排斥心理。这些现象造成大量案件送达难、沟通难、调解难，传统的举案说法、耐心交流、法律引导等调解工作方法难以使用，难以从根本上化解矛盾。

(五)司法需求多元导致法庭公信危机。人民群众对司法工作的期待和要求不断提高，主要表现在：一是聘用律师代理诉讼的越来越多，不但要求实体公正，而且要求程序公正；二是对立案、信访、接待、咨询等司法服务的要求越来越高，不但要求司法公平公正、便捷高效，还有一些当事人认为基层法庭不庄重、工作不规范，强烈要求自己的案子移交到法院机关审理；三是对法官的综合素质要求更高，既希望法官具备过硬的专业能力，又希望法官能够用他们听得懂的方式沟通交流；四是一些群众仍存在“信访不信法”的现象，要求领导出面、特事特办、马上解决。人民法庭树立司法公信，任重道远。

三、自身问题：法庭司法服务供给不足与深化改革的必要性分析

随着司法责任制改革的深入推进，人民法庭的职能定位、司法理念、队伍结构和权力运行模式正在发生深刻变化，人民法庭工作产生了一些新短板、新问题，需要“以深化司法体制改革为契机，进一步发挥人民法庭便民的独特优势，当好司法为民排头兵”。⑤孟建柱：《在第三次全国人民法庭工作会议上的讲话》，载中国法院网，2017年9月6日访问。

(一)政治担当弱化，职能定位单一化。司法责任制改革的影响既深且巨，人民法庭工作在全方位调整转型过程中，司法体制和运作程序中的统一性及随之而来的僵化性日益增强。⑥高其才、黄宇宁、赵彩凤：《基层司法——社会转型时期的三十二个先进人民法庭实证研究》，法律出版社2009年版，第363页。一是“去地方化”矫枉过正。有的法庭对自身在基层社会治理中的角色定位不清晰，片面强调依法独立行使审判权，由于人财物对驻地基层党委政府的依赖度降低，有些法庭对基层党委政府“敬而远之”，不愿意“多管闲事”。二是过分突出“审判主业”。有的法庭把全部资源力量投入到办案中，新型审判团队职能单一化、集约化、程式化，对审判之外的联系群众、司法宣传、法律服务等职能发挥不够重视。三是协作配合的主动性不够。有的法庭多元化解矛盾纠纷机制不完善，与相关部门协调联动不够，主动把维护公平正义的“最后一道防线”变成“最前线”，把“综合治理”变成“单打独斗”。“审判权是独立的，但它不是孤立的……它要发挥作用离不开外部机制的承接、支持、续展甚至监督”。⑦蒋惠岭：《同步推进司法改革的五大配套工程》，载《法制日报》2016年1月20日。以上种种，造成法庭对基层社会治理的参与度不够，综合性职能作用发挥不充分。

(二)基础建设不均衡，资源配置不合理。由于种种原因，“两便原则”和“三个面向”在一些法庭落实不理想，亟待加强和优化。有的法庭空间设计不合理，审判区、办公区、生活区混同，便民岗位和设施不健全，不能提供诉讼引导、立案审查、咨询解答“一站式”服务；有的法庭信息化投入不足，不能保证全程录音录像，网上立案、电话预约、电子签章等工作平台阙如；有的法庭队伍配置不全，法官助理、书记员、法警等辅助人员配备不足；有的法庭聘任制干警占比较高，人员流动性强、更替频繁，整体业务素质不高；有的法庭工作程序不规范，司法各工作环节衔接不顺畅，造成程序性内耗。总之，法庭在加大资源投入的同时，要提高审判管理和行政管理的科学化、规范化、集约化水平，以提高办案质量和效率。

(三)服务意识不强，工作方法简单化。一些法庭工作水平不高、效果不好、得不到群众认可，主要是司法理念和工作方法存在问题。一是自身定位不准。以国家权力行使者和基层社会的管理者自居，坐等当事人上门。二是纪律作风不严。有的法庭管理粗放，纪律松散，工作人员着装不规范，用语不文明，习惯于用治理逻辑而不是法治逻辑解决问题，⑧参见赵晓力：《基层司法的反司法理论——评苏力〈送法下乡〉》，载《社会学研究》2005年第2期。对群众动辄冷硬横烦。三是工作方法简单。有的法庭只求结案数量，不管办案效果，长期不搞巡回审判、送法上门、判后回访活动，⑨参见周磊：《职能回归：人民法庭参与创新社会管理新模式探寻——以S省P县法院人民法庭职能转型为微观样本》，载《今日中国论坛》2015年第10期。疑难复杂案件不会争取党委政府领导支持、协调有关部门共同化解。四是创新意识不强。有的法庭成为“办案作坊”，总结不出可推广的经验做法，提不出有价值的司法建议。人民法庭思想政治、司法能力、纪律作风建设的任务仍然很重。

(四)法庭队伍不稳定，综合素质不过硬。当前，人民法庭处理的案件类型已经远远超出了传统的“田土细故”和“家长里短”，⑩参见苏力：《中国农村对法治的需求与司法制度的回应——从金桂兰法官切入》，载《人民法院报》2006年3月27日。对法官综合素质提出更高要求。司法改革在短期内不可能使队伍素质产生质的变化，在过渡期司法能力与任务不匹配的矛盾可能会更突出。如新型审判团队成员要经过充分磨合，才能发挥分工协作的优势；年轻法官要经过相当时间的实践锻炼，才能适应基层工作环境，掌握办案技能；法庭队伍保持相对稳定，职能作用才能充分发挥。基层司法环境和条件艰苦，真正长期扎根在基层、奉献在基层的优秀干警不多。队伍素质是决定法庭司法水平最根本的因素，因此必须深化系统性改革，解决这一关系全局的问题。

四、路径探索：人民法庭发展的理念更新和机制创新

面对新形势新挑战，去年利用大半年时间，走遍全市47个法庭，总结经验，查找短板，研究对策，提出“强化四个理念、打造四个品牌”的工作思路，推动人民法庭转型升级。

(一)强化政治理念，打造基层社会治理品牌。一是高点定位，全面参与。找准法庭在基层社会治理体系中的定位，理顺基层党委政府的关系，围绕中心工作出思路、划重点。如去年以来，乐陵市全面构建社会矛盾大调解格局，法庭全面参与市镇村三级调处平台，与综治、信访、公安、司法等部门建立联调联动机制，得到乐陵市委市政府充分肯定。二是把握机遇，主动融入。坚持“守土有责、守土尽责”，全方位、多层次介入全局性工作，为地方发展作出贡献。如我市陵城区提出“全面融入城区、创建文明城市”的任务目标，陵城区5个法庭开展“弘扬司法文明、建设法治陵城”活动，通过法治宣传、法律咨询、净化环境等工作，为创城加油助力。三是发挥优势，服务全局。针对影响基层改革发展的突出问题，发挥法庭阵地靠前、熟悉民情的优势，主动为党委政府排忧解难。如宁津县在农村信用社银行化改革过程中，法庭开通“绿色通道”，一年审结3200余件金融借贷案件，为优化全县金融环境、建设“诚信宁津”作出突出贡献。

(二)强化专业理念，打造基层“法官工作室”品牌。一是科学配备法庭队伍。法庭按照“1+1+N”模式组建1—3个新型团队，按照“资深法官+年轻助理+书记员”模式配备力量，原则上法官应为具有5年以上审判经验、业务能力强、审判经验丰富的员额法官，实现优势互补、业务传帮带，保持队伍稳定。二是提高法庭审判规范化水平。选取典型案件，先后组织普通程序和简易程序示范观摩庭，开展裁判文书评查活动，印发《人民法庭庭审操作规程》。三是精心打造“法官工作室”。全市建立31个法官工作室，其中22个在基层法庭，培树基层品牌法官。如我市陵城区糜镇法庭的“郭正芝法官工作室”、郑家寨法庭的“张浩法官工作室”，年均结案超过300件，调撤率均在65%以上，成为远近闻名的优秀女法官。再如我市禹城市中法庭的“韩杰法官工作室”，本人为回族，发挥熟悉民族风俗的优势，化解大量民族内部纠纷，为维护民族地区稳定作出突出贡献，他本人刚刚被表彰为“全省优秀法官”。

(三)强化协作理念，打造多元化解矛盾纠纷品牌。一是搭建诉调对接平台。认真落实《山东省多元化解纠纷促进条例》，各法院全部建成“四室一中心”(诉调对接中心和指导分流室、人民调解室、法官工作室、司法确认室)，在各基层法庭设立诉调对接工作站，引入169名调解员进驻，分流化解大量案件。二是加强专业诉调联动。德城区、开发区、陵城区、乐陵等8个法院均建立了交通事故联调机制，法庭法官到交警部门常驻办公；2个法庭在医院设立“法官工作室”，现场调处医疗纠纷。三是构建家事调处网络。武城法院被确定为全省家事审判改革试点，纳入全县社会治理重点项目，在3个法庭建立家事审判专业团队，组建基层家事调解、家事调查、心理疏导等辅助团队，开设基层家事矛盾化解“三大课堂”，使化解家事矛盾、维护家庭和谐成为一项全社会共同参与的事业，得到最高法院、省法院和社会各界的充分肯定，成为基层社会治理的典范工程。

(四)强化为民理念，打造司法服务品牌。一是升级服务平台。新建法庭严格按照最高法院标准设计施工，全部在一楼建成“一站式”服务大厅，开通网上立案、预约开庭、视频接访、网上查询等信息化平台，从细节入手，提升大厅和窗口服务水平。二是创新服务方式。经常性组织典型案件巡回审判，深入开展“法庭五进”活动，探索利用微信和QQ视频开庭，提升了司法的便捷性和亲民性。三是改进司法宣传。在5个法庭建成法治教育基地，利用便民站点开展法治宣传，宁津柴胡店法庭朱孟友法官熟悉民情，热心细致，开通24小时“小朱热线”，成为当地有名的司法服务和法治宣传品牌。

五、前瞻思考：实现人民法庭新突破的建设性意见

在法庭队伍素质、基础建设和保障水平都已经显著提升的基础上，实现人民法庭工作的新突破，要充分吸收最新理论研究成果，加强顶层设计，鼓励基层创新，推广先进经验。要牢牢把握“便民”这一法庭设立初衷、工作优势和核心理念，把现代信息技术融合法庭工作，开拓基层司法新境界。

(一)建立人民法庭“互联网＋诉调对接”机制。目前，法院法庭内外网已实现了“庭庭通”，广大农村也实现了互联网“村村通”，村委会或社委会一般作为集体设施开通了互联网。在原有的基层法庭诉调对接工作基础上，可以探索引进信息化办公手段，法庭与辖区派出所、司法所、社区、村委会建好互联网诉调对接平台，利用网络开展工作，互通互联，资源共享，即时互动，支持好、指导好农村基层群众调解组织做好矛盾纠纷化解工作，发挥好群调组织的对于诉讼案件协助调解作用，减少和避免矛盾激化，将大量纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

(二)建立人民法庭“互联网＋便民诉讼”机制。多年前，各地法院积极探索便民诉讼机制，一些地方建成“县乡村三级便民诉讼网络”。近几年，随着法庭审判任务的日趋加重和农村道路交通、通讯条件的改善，以及上级法院越来越规范和严格的庭审模式要求，原有的“便民诉讼网络”的功能趋于弱化。新形势下，法庭便民诉讼工作可充分利用好这一网络平台，在基层党委政府和有关部门的协调配合下，把工作触角延伸到每个村庄和社区。让“便民诉讼网络”这一传统经验真正上网，通过办公办案设施升级、网络建设和技术支持，网格化、立体化办案，实现网上立案、网上送达、节点信息推送和个案流程查询工作，方便群众诉讼，缓解法庭办案压力。

(三)建立人民法庭“互联网＋法治宣传”机制。转变传统法治宣传思路，充分利用好网络宣传平台，并做好审理案件与法治宣传的结合，在法院门户网站为每处法庭开通工作窗口，挂接典型案例、判决文书、法庭动态、普法资讯等，开通法律知识和诉讼常识咨询平台。在党委政府支持下，把村委会、社委会与法庭互联网接通，纳入社会矛盾化解和农村法治建设综合考核，整合“互联网＋便民诉讼＋诉调对接＋法治宣传＋远程办案”等多种功能，实现一网多用、一网多赢。