论县级以上行政复议机关级别与法院地域管辖的冲突

2018-01-22谢科威

法制博览 2018年17期

谢科威

广东财经大学，广东广州 510000

以行政复议机关为被告的案件中，县级以上法院级别低于同级或上级政府时，案件审理过程就容易受到复议机关的干扰，使得案件有可能要在法院领导协调法院与被诉行政机关关系中妥协，减弱法院的司法制约功能。

一、问题的提出

行政复议主要是作为行政相对人对其被侵犯的权益的一种救济手段或途径。[1]除复议终局的案件外，相对人对行政复议不服都可以提起诉讼。根据新《行政诉讼法》第26条规定，案件只要经过复议，复议机关都能成为被告。法院在审理行政复议案件时，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖，这就导致级别较低的法院可能要审理更高级别的复议机关，行政级别的不对等产生了级别冲突。

二、行政复议机关级别与法院地域管辖的冲突

(一)行政级别对应的冲突

现行行政管辖制度和法院体制呈高度对应性，法官在行政序列中享有行政级别。这种对应性容易影响法院公正审理案件，偏袒复议机关一方，导致相对人的败诉。经复议后的案件，可由原机关所在地法院管辖，也可复议机关所在地法院管辖，而且法院行政级别在设置时比同级政府低半级，导致法院管辖以复议机关为被告的案件时，出现低级法院管辖高级别政府的现象，造成“下审上”的局面，这种冲突严重限制了司法制约功能。

(二)行政复议机关级别对法院地域管辖的制约

法院体制严重依赖于行政机关，导致案件审判不可避免的受到行政机关级别的制约。完全与法院体制对应的现行行政诉讼管辖制度把法院体制对地方党政机关的依附性弊病进行了强化。[2]法官的晋升、待遇等都被控制在同级政府手中，复议机关往往级别较高，低级别法院在审理案件时不得不考虑相关因素，尽可能协调去和解结案，减轻自身压力。这导致了法院行使地域管辖时不敢将案件纳入实体处理或者重判。即使进行了实体审理，常见做法也是对行政行为确认违法，交回行政机关重作决定。对于多数涉及到级别高的复议机关案件，法院审判缺乏独立性和中立性，影响了司法权威。一定程度上导致信访人数增长，加大了行政机关的管理压力。

三、对行政级别问题冲突的完善途径

近年来司法改革力度不断加大，法院与同级政府间正在逐渐实现人财物的分离，慢慢摆脱了复议机关级别的影响。为此从以下三方面考虑解决以上冲突问题，保持法院审判的公正性，具有重要意义。

(一)严格管控复议机关的不当干扰

行政机关内部监督体系中对作出行政行为的程序都有一定的要求和规范，通过行政系统的内部监督，严格禁止行政复议机关对法院案件审理的全过程进行不当干预，复议机关人员不得与审判的法官有任何私下接触。对于复议机关不正当施压法院的行为，法院应该向复议机关上级发出处理建议并且向上级法院汇报、记录，杜绝私下打招呼的情形，确保复议机关不干涉案件的公正审理。对复议案件判决的结果和依据也应该对外公开，保证公众舆论能够知晓并进行外部监督。

(二)设立专门的行政法院和巡回法庭

设立专门的行政法院和巡回法庭有利于法院在审理行政案件时更具独立性和专业性，避开行政级别不相等造成的困扰。具体方法是在县级以上地方设置专门的三级行政法院和巡回法庭，行政法院级别应该高于同级人民政府级别。行政法院分为最高级、高级、初级行政法院，地域管辖上对应现在的最高、高级和中级法院。省部级行政机关案件也将直接由高级或最高行政法院进行管辖。

在设立行政法院的同时也可以在最高、高级行政法院层面上设置省或者是全国的行政巡回法庭，对涉及行政复议机关的案件都进行提级审理。在法院行政级别较低的情况下，就将案件移交给上级的巡回法庭进行审理。这些行政法院的法官在专业判断上将更有水准，也因不受到行政机关的干扰而保持更大的独立性，能够很好地重塑司法权威。

(三)保障法官独立行使审判权

法院是国家的审判机关，审判时不受行政机关的干扰。这就要求法官的任命应由高级别的人大作出，将法官的任命权限提升到全国人大或省人大的层次，将法官职务与行政级别进行分离。只在法院内部设立相应的职级制度，法官的晋升、调动也将由省级或全国人大进行管理，由国库保障法官的待遇。同时，法官未经法定程序不得私自调离或者开除，也不得因公正审案而受到不公正的待遇。