浅析从“行政行为”概念到“行政过程”概念的演变

2018-01-22颜薇炘

法制博览 2018年13期

颜薇炘

广州大学，广东广州 510006

我国行政法律体系的建设，借鉴了很多大陆法系行政行为概念等方面的内容，比如《行政许可法》、《行政处罚法》等。但随着市场多元化的发展，行政手段也向多元化方向发展，难以规范行政部门的行政行为。因此，需要立足于行政过程论视角，认识到行政过程的重要性，以拓展行政法学的价值。

一、“行政行为”概念及其特性

(一)行政行为概念

行政行为这一概念最早产生于19世纪后期，在欧洲等国中得到了广泛的应用，此时的行政法学与民法学中的概念进行了融合，可对行政机关的实际行为进行统一把握。由此可知，行政行为具有公法性特点，并要与民法相适应。同时，在传统行政法中，在概念建设上融合了很多理论内容，包括效力论、瑕疵论、定型化等，并在发展中逐渐成为了行政法学中的核心内容。要求行政部门要按照这些理论及法律内容来正确行使行政行为，若行政部门存在违法问题时，也需要对其行政行为的违法性进行认定，从而进行撤销。

行政法学中推行行政行为概念具有十分重要的意义，例如，一是，行政行为概念的出现，使得行政法学逐渐演变为一种独立的私法，促使行政部门成为独立的法学部门，并针对相对人来行驶相应的权力。因此，行政行为相比于私法来说，更具备权力性。二是，当行政部门正常进行行政活动时，可利用行政行为的概念来考察行政活动的合法性，并通过法律体系来约束行政活动的内容、要求等。三是，行政行为是行政法学中的核心内容，对行政法学的构建以及完善有重要的意义，从而建设更多的法律内容。比如《行政行为法》、《行政组织法》、《行政程序法》等，可实现行政法学内部之间的有机连接。四是，行政行为概念为行政诉讼提供了必要的基础，有利于相对人对行政行为存在的问题进行诉讼，由司法机关根据诉讼结果来判定行政无效[1]。

(二)行政行为特点

行政行为具有明显的“过程性”特点，并在时间、空间上得以延续。主要包括以下几个过程：第一，行政部门在进行行政活动时，需要先对行政目标进行确定；第二，一旦目标确定后，需要根据目标的有关问题进行调查、分析；第三，当准备工作做好之后，需要拟定行政方案，并制定相应的行政决策；第四，对行政方案进行探讨，确定其可行性，从而选择最优方案；第五，需要根据方案制定相应的计划、方法；第六，制定监督管理体制，监管行政行为；第七，做好信息反馈工作，根据实际情况来调整方案；第八，对调整后的方案进行执行，并做好再次反馈的准备。虽然行政过程比较复杂、内容较多，但行政目的是唯一的，需要将各个行为过程组成关联性，确保行政活动顺利进行。

二、行政行为概念存在的缺陷

传统行政法学中，对行政行为进行了明确的规定，使得行政行为的概念受到了限制，难以满足现代行政活动的需要，主要体现在以下两个方面。一是，传统的行政法学中，只是对行政行为的合法性进行了规定，并没有将行政行为的概念进行延伸。随着行政领域的拓展，尤其是复合型行政行为的出现，使得传统行政行为的功能、作用受到了限制，容易出现行政分歧。二是，传统的行政法学注重结果性评价，仅对行政结果进行考察，忽略了各个行为之间的联系，使得考察结果存在片面性。

近些年来，我国法学学者为了解决行为行为概念上的缺陷，提出了很多种解决办法。其中，大多数学者认为，应缩小性行政行为内涵，以扩大行政行为概念的延伸，促使行政行为概念向“开放性”方向发展。这种理念存在很多的不足，过于开放的行政行为，会弱化其原有的法律特点，使其概念稳定性受到了影响，甚至会引起行政法学与其他法律之间的混乱。还有学者认为，现有的行政行为概念存在很多的不足，应用其他概念来补充或取代现有概念，如“行政执法”、“行政处分”、“非强制行政行为”等。由于这些概念的内涵比较少，缺少法律特性，也缺少足够的理论支撑，并不能解决行政行为考察方面的问题[2]。

三、行政法中“行政过程”概念的导入

为了解决传统行政行为概念存在的缺陷问题，国际上很多行政学专家认识到了行政过程的重要性，认为应将“行政过程”导入到行政法学中。对于一些缺少特别意义的概念，可用“形成过程”来取代原有的法学名词。这种理论也存在一定的片面性内容，在最初阶段并没有被法学界所接受。但随着行政活动多元化的发展，使得法学界重新对“行政过程”理念进行了研究。如日本的行政法中，将“行政过程”作为了其中一

个标题，使得行政过程的地位得到了提高。但日本仅是采用了“行政过程”这一用语，并没有改变行政行为原有的概念。与此同时，我国学者在“行政过程”研究方面，认为应将行政过程作为行政法学中部分内容的标题，但也没有涉及到过程性内容。由此可知，国内外学者仅是对行为过程这一用语进行了研究，并没有掌握“行为过程”概念的实质，使得导入效果受到了影响。

基于上述研究，笔者认为，行政法中“行政过程”概念的导入，应以过程论视角来进行研究，以阐述“行为过程”概念的特征及内涵，从而弥补“行政行为”概念存在的不足。实际上，行政过程是在法律性或非法律性作用下，将行政作用进行连锁组合的过程。主要是因为行政部门在进行行政活动时，需要制定一系列的实施连续性过程，并根据具体环节来进行分段实施，以实现行政目的。因此，行政主体在时间、空间上的行为，构成了“行政过程”这一概念。由此可知，行政过程具有目的性、主体性、过程性、关联性等特点，需要将这些要素进行整合，有利于管控行政过程、指导行政结果[3]。

根据上述分析可知，“行政行为”概念与“行政过程”概念具有明显的联系，在其演变过程中，将行政行为作为了行政过程的重要组成部分，二者之间有一定的差异。例如，首先，行政过程所包含的内容比较多，行政行为只是众多行为形式之一，还有事实行为等方面的内容。其次，二者主体内容不同，行政过程主体包括行政主体、相对人、第三人等，而行政行为主体只能是行政主体。最后，行政行为是静态、定向的考察模式，而行政过程具有动态性考察特点，既要考察单一行为之间的关联性，又要考虑各行为之间的整体性与合法性。