林权纠纷中的法律问题研究*

刘 鹏 杜伟泉

1.江苏南京森林警察学院，江苏 南京 210023；2.江苏南京邮电大学，江苏 南京 210023

近些年，随着我国雾霾的天气逐渐加重，全球气候恶化，我国提出了生态文明建设，并将人与自然和谐共处提到了重要的日程。而森林资源作为自然资源的一部分，对我们起到了举足轻重的作用，为了更好的发展林业，促进森林资源的合理利用，我国对森林资源进行了林权改革。原国家林业局也积极推进该项改革，但是，在推进过程中出现了很多林权流转纠纷问题，这些问题直接阻碍了林权改革的进程，为此，笔者通过走访调查希望通过法律方式对这些问题进行防范。

一、林农法律意识淡薄，无法维护自身利益

利益分配不均是纠纷产生的重要根源。在林权流转中林农由于受教育程度低，导致对政策、法律的理解不全面、把握不准。自身利益不知道应该如何进行保障，并且由于信息匮乏、社会经验少，很容易在利益的趋势下被人摆布利用，造成利益损失。

笔者在对某省某县林权管理服务中心调查走访时，发现因法律意识淡薄，所签订的合同不规范，致使自身利益受到损失，这方面所产生的纠纷占很大的比例，尤其在遇到征地、开发买卖林地的时候，由于信息的不对称，林农对相关法律、政策不了解，林权流转完后才知道自己利益受损，又不知道如何维护自己的利益，只能通过集体上访去讨要说法。此外，在走访调查中由于法律意识淡薄，一个村的承包合同往往由村长个人签订，再由村长来分配，这种情况实际是剥夺了林农的知情权，对林农个人的利益势必造成损害，林农也很难进行维权。

二、政府信息公开不及时，导致林权纠纷

《中华人民共和国信息公开条例》的出台，是为了增强政府的透明度，减少公众与政府之间由于信息不对等而产生的误会。笔者在调查中发现有些林权纠纷之所以发生，其产生的原因也在于林业部门政府信息公开不及时。比如，在调研中，林业部门反映这么一个现象，2014年江西Z乡某公益林，一个村有两万亩总共几百万，补助是每年17.5元/亩，但由于补助资金分配不到位，账目不公开，林农怀疑乡政府克扣，以及村干部贪污，在一些人的带领下，林农聚集起来上公路，把省道给堵了，造成大面积拥堵，县政府出动警力维持秩序，双方对峙起来并发生肢体冲突。最后县林业部门才把相关的政策拿出来公示，并把资金账目进行公开，并解释了补助资金不到位的原因，是因为本次分批次发放，并不存在挪用、克扣。但这些为时已晚，公众的愤怒已经激化，最后的处理就是把村长免了，剩下的补助资金用于村里公益事业和为村民买社保、医保。这才把此次事件平息。

三、法律文本不规范，利益维权难

林权纠纷主要分为两种，一种是林权权属纠纷，另一种为合同侵权纠纷。而后者所引起的纠纷要多于前者。其原因是大部分承包合同不规范导致。合同不规范必然导致利益无法维权，纠纷随即产生。

民事领域中遵守有约定从约定，无约定从法定的定律，这也是尊重公民个人意志，体现了民事领域的私权性，但是在尊重私权的同时也要规范私权的文本。笔者在调查中发现涉及承包林地经营权的合同很多林农手里都没有，没有的原因是因为大家觉得都是一个村的，彼此之间都抹不开面子去签订一个白字黑字的合同，大家往往口头确定。而即使有合同的，合同内容记载不详，比如流转的面积界限不详，时间不详，有的签订主体不详，这些不规范的合同，虽然体现了公民个人的意志，但是内容的缺失，往往成为纠纷争议的重要原因，其次，在林权的发包中，由于法律执行的不到位，发包的程序存在违法，林地的发包往往村长一个人说的算，今天给一家，明天给另一家，存在重复发包的现象。

四、纠纷解决机构不健全，解决途径单一化

纠纷解决机构健全，多样化，群众的申述途径多，纠纷可以得到快速解决，平息双方的不满，同时也能提高政府的办事效率。在笔者走访调研过程中发现，目前，很多林权解决纠纷的机构不健全，有的县林权管理服务中心只有3人在处理纠纷案件，而到乡镇一级就没有这样的机构，很多事情有林管站来进行处理，但是林管站的职能是管理林区，不是处理纠纷，很多的林权专业方面的问题他们并不懂，这导致乡镇村民发生林权纠纷问题先去找林管站，由于林管站对林权纠纷的政策把握和相关法律问题不熟悉，得到的回复与县林业服务中心得到的回复不一样，这中间就会使村民产生误会，认为政府中间暗箱操作，随演变成群体性事件，围攻政府机关讨要说法，最终以上访的方式进行解决纠纷。

林权纠纷的解决，可以加速促进林权改革，而林权的改革又直接涉及到林农的切身利益。如何解决好林权纠纷，利用好这笔宝贵的财富，成为当务之急。笔者对此提出以下建议。一孔之见，仅供参考。

(一)完善林权流转顶层设计，减少林权纠纷产生

当下，《森林法》正在修改、征求意见中。笔者认为，应该在本次《森林法》修改中，将林权流转的行政法规、意见整合写到《森林法》中，明确受让方和开发方的权利义务，流转林地的性质所对应的价格，产生纠纷时林农寻求的法律援助机构、调解机构有哪些。地方根据《森林法》的规定，结合本地实际情况，配套机构，制定相应的地方性法律法规。而当下，在中央的层面上《森林法》缺乏可操作性，地方所制定的法律法规也缺少依据，有时发生下位法超过上位法的现象，法律位阶混乱，此种现象不利于林业基层部门解决林权纠纷实际问题，林农的利益无法得到保证，进一步导致纠纷激化。因此完善林权流转的顶层设计，明确双方权利与义务，捋顺法律关系，配套相关地方法律法规，减少林权纠纷产生。

(二)依托互联网技术进行法律宣传

通过走访调查，笔者发现很多的林权的纠纷的产生，也是由于林农对相关法律法规的不了解，说白了，就是政府相应的信息公开不透明，法律宣传不到位，所以政府部门的任何一个决定，在林农眼中都被看成是暗箱操作。

而今互联网高速发展，我国互联网用户使用率走在了前列，国家又要求运营商“提速降费”和加快5G建设，这些都为我国互联网的普及提供了强有力的基础。因此，笔者认为，政府应当充分利用互联网的优势，充分利用人们对手机的依赖，通过微博、微信建立公众号，及时对林权相关政策法规进行公布，以便林农能及时获取信息，政策、法律法规透明了，利益分配就均衡了，或许有人会问，政策、法律法规透明为什么会影响到利益分配，因为法律是统治阶级管理社会的工具，而这个工具的出现就是为了使各阶层、各领域的利益得到合理的分配，使之平衡，才能使社会稳定，因此，要想解决林权纠纷，必须要使政策、法律法规透明，同时，开展林权流转案件网上办理，加快纠纷解决效率，让纠纷在初期得到解决。

(三)加强政府引导，提高林农法律意识

政府作为政策的顶层设计者，作为社会发展前进的引导者。应该在解决林权纠纷中发挥积极的作用。笔者在调研中发现，很多林权纠纷的案件都是通过林农集体上访才得以解决，对林农来说信访不信法，只有聚众上访才能解决纠纷争议。笔者认为之所以能发生此种事情，与政府的引导有直接关系。首先，政府并没有把林权纠纷放到全局来考虑，认为林权纠纷应该是林业部门自己解决的事情，但是林权纠纷的解决不仅仅是林业部门一家的事情，还牵扯到其他部门利益。其次，林农受教育程度低，很难领会政策、法律制定者的意图。因此，在解决林权纠纷的问题时，政府应该积极发挥主动引导作用。

为此，笔者建议，首先在林权需要大规模流转的时候，政府要把林权放到政府工作中全盘考虑，协调好林业、农业、水利、土地、民政、财务等部门，而不是错误的认为林权流转只是林业部门一家操作的事情。其次，针对林农受教育程度低，对顶层设计者制定的政策、法律的意图不能充分了解，当地政府法律部门应该适时进行详细的宣传解读，或者在不违反上级政策、法律的前提下，结合当地的文化风俗，编写通俗易懂的法律、政策解释读物，以便林农的更好的领会相关法律、政策。通过这些措施可以避免纠纷的发生，而不是，在发生群体性上访事件后，在对相关的政策、法律进行详细的解读，此种情况为时已晚。

(四)拓展纠纷解决途径

调解是处理民事纠纷的重要手段，但是林权纠纷具有他自身的特殊性，需要专业人员来处理，会起到更好的效果。所以，笔者认为，在现有的调解、诉讼的纠纷解决途径上还应该增加仲裁。仲裁具有一裁终局的特性，而调解，只是民事司法的前期处理手段，调解不成最终还是要走诉讼途径，而诉讼要通过两审，一审不行，再二审、这一套程序走下来，时间很长，不利于纠纷的解决。虽说，诉讼也有简易程序，但是林权纠纷的案件具有一定的专业特殊性，专业人员处理会更加快速、合适。仲裁就完全符合要求，首先，仲裁不像调解具有随意性，调解如果有一方不愿意调解，不能强迫其使用调解程序。其次，仲裁具有严格的程序，而调解灵活性很强，这种方式给人以不严肃，并且调解往往是建立在人情关系，调解结果很难服众。

林权纠纷解决是推进林业改革的重要一环，而林业改革是盘活我国森林资源的强心剂和助推剂，更是符合党中央提出的“精准扶贫”政策方针。现有的林权纠纷解决途径、机制与预防都存在一定问题，而这些问题通过法律统一规范来进行解决，一切做到有法可依，有法必依，按照法律规范来做事，切实通过法律将他们制度化、规范化，才能促进林业改革的健康发展，才能保障我国生态文明建设的进程。