论经济特区授权立法——以海南经济特区为例

洪家童

四川民族学院法学院,四川 康定 626001

海南经济特区的建立已经有30年，特区经济和社会取得了巨大的发展。归纳特区发展的历史，会发现特区的发展离不开特区立法工作带来的制度保障。而特区立法工作来源于全国人大的授权和立法法的授权，我国建立经济特区并授权特区立法的主要目的在于立法创新和制度创新，促进特区的经济和社会发展，特点在于具有明显的地方性和探索性。

一、海南经济特区授权立法的来源

(一)全国人大及其常委会的授权决定

1979年中国共产党十一届三中全会提出中国要开始实行对内改革、对外开放的政策，中共中央与邓小平提出要创办特区，中国的经济特区由此诞生。1988年4月13日，海南省及中国最大的经济特区海南经济特区成立，全国人大授权海南省人大及其常委会制定经济特区法规，在本经济特区内施行。①

海南经济特区是我国改革开放的试验田和排头兵，发扬敢闯精神，大胆探索，勇于实践，较好地实现了中央创办经济特区的战略意图，同时也产生了许多急需解决的问题，全国人民代表大会没有通用于海南经济特区的法律法规，迂回通过省级人民代表大会立法没有办法让经济特区发展，经济特区的改革发展需要特殊的经济政策，灵活的经济措施和独特的经济管理体制。经济特区改革开放的实践检验说明，经济特区的发展需要立法权，而且是需要专门授权立法权，以适应经济特区的高速发展。为了让经济特区高速发展的现实需要，全国人民代表大会授权经济特区自行立法，并可变通国家法律、行政法规和地方性法规。

(二)《中华人民共和国立法法》的规定

为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定《中华人民共和国立法法》。《中华人民共和国立法法》有关经济特区授权立法的规定——第六十五条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”和第八十一条第二款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”

经济特区的发展需要授权立法，但是宪法和其他法律都没有相关制度，经济特区授权立法始终处于缺失状态，《中华人民共和国立法法》的产生，以基本法律的形式正式规定了经济特区授权立法制度。

二、海南经济特区授权立法的作用

(一)缓解立法机关担负的立法任务

随着海南经济特区取得经济总量突破，特色产业结构逐渐形成，基础设施日渐完善，新型市场体系初步形成，城市居民步入小康社会，社会事业全面进步等各个方面的成就，社会关系愈益纷纭复杂，在金融、环保、航空、福利、失业等新现象层出不穷。所以，也就导致了需要法律调整的社会关系和社会现象不断增多。而这些单单依靠全国人大及其常委会立法是难以适应海南经济特区经济社会高速发展对立法的需求，因此很有必要授权海南经济特区立法权，授权立法比较灵活和简便，同时也缓解了全国人大及其常委会的立法任务。

(二)方便实现特殊性和专业性较强的立法任务

海南经济特区高速发展的环境下，需要特事特办，专事专办，特殊性和专业性程度较强的法律必须结合海南经济特区的发展经验，经过实践的检验，适应于海南经济特区的高速发展，而全国人大代表及其常务委员会委员来自全国各地，不可能对海南经济特区的特殊性和专业性充分了解，这就决定了海南经济特区拥有自行立法权，方便实现特殊性和专业性的立法任务。

(三)弥补现行立法体制的不足

我国是一个幅员辽阔，国情复杂的国家，经济特区发挥着全国改革开放试验田和排头兵的作用，结合经济特区的实际需要，充分利用经济特区的专门授权立法权，可以在保持现行立法体制不发生根本改变的前提下，对其作适应情况的局部性调整。这样有利于积累立法经验，可以为制定更成熟、更完备、更稳定的法律铺垫准备条件。

三、海南经济特区立法创新

(一)经济领域立法创新

海南经济特区获得授权立法时间较早，所以在运用经济特区立法权制定和创新地方性法规起步早，许多法律法规先于国家法律法规发布，属于创新先行的法律法规。

1992年海南省人民代表会议常务委员会制定发布《海南省洋浦经济开发区条例》，为促进洋浦经济开发区的开发建设，扩大对外开放提供了立法上的支持，也抓住了经济特区经济开发区立法的机遇创新。1990年海南的房地产市场崩溃以及接踵而至的金融信用危机，使海南再一次处于危机。1993年下半年国家实行宏观调控政策，海南创新制定了《海南经济特区土地管理条例》，既没有违背《中华人民共和国土地管理法》有关土地审批制度和土地使用权有偿转让制度的原则，又对《中华人民共和国土地管理法》具体规定的对征地审批、土地出让权限作了创新制定。

(二)行政领域立法创新

经济特区根据本特区的实际状况和具体需求，可以制定地方性法规。根据《中华人民共和国立法法》的规定，地方性法规可以就以下两个方面的事项作出规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。同时，立法法还规定，除应当由全国人大及其常委会制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，经济特区所在省、市可以根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

1988年11月11日制定的《海南省地方性法规制定程序条例》和1990年3月11日制定的《海南省地方性规起草和行政规章制定程序暂行规定》以法律法规的形式规范了地方性立法和行政规章制定，这在全国范围内开创了先例，做到了立法创新，为海南经济特区之后加速科学发展、绿色崛起、全面建设国际旅游岛、全面建成小康社会奠定了有力的法律制度保障。

(三)环保生态领域立法创新

1999年7月30日海南省人民代表大会常务委员会制定批准《海南生态省建设规划纲要》，2005年5月27日海南省人民代表大会常务委员会制定批准《海南生态省建设规划纲要(2005年修编)》，在环保生态领域做到了立法创新，为保护环境和生态发展经济确立了法律保障，这是保护好海南生态环境的客观需要，也是保护好中国生态环境客观需要。

四、授权立法制度存在的问题及完善措施

(一)规范授权立法主体

《中华人民共和国立法法》有关授权立法的规定仅限于全国人大向经济特区人民代表大会及其常务委员会的授权。由于经济特区授权立法理论表明，所有的法定立法主体全部具有让自身所行使的立法权力给予授出的资格。并且，实践中出现过海南经济特区人民代表大会做出对其常务委员会授权立法的经历，这说明进一步扩大授权立法的实际需求很有必要。

(二)强化对授权立法的监督

为了保障授权立法的正当性和有效性，防止越权立法以及行政专制和地方极端保护主义，应当进一步完善授权立法的监督制度。整体从下面三个方面进行完善：

1.建立程序审查制度

建立程序审查制度就是让被授权主体制定法律法规时必须遵守授权立法的一般程序和授权法律法规的特别程序。而违背程序要求的，授权主体应当认定该授权立法无效。

对于重要的立法事项，应当设立程序审查程序，广泛征求意见、深入调查研究、充分论证协调的基础上，按照急需先立、精准立法、质量至上的要求，做到科学立法、合格立法、准确立法。

2.完善授权立法撤销制度

《中华人民共和国立法法》第九十七条第七项原则规定了授权立法和授权的撤销制度，但缺乏具体的、可操作的规定。

完善授权立法撤销制度就是授权主体发现授权所立之法存在违背授权目的、超越授权范围或违背制定程序等情形时，授权主体有权直接宣布该授权所立之法无效并撤销。

3.健全立法监督机构

立法监督机构是为了制约国家立法权力科学化、合理化、规范化而设立的监督机构，但是我国的立法监督体系缺乏具体的、可操作的、有效的启动程序且缺乏专门实施立法监督的机构。

因此，需要建立专门监督立法的立法监督机构，第一，明确立法监督机构的性质和构成。第二，明确立法监督机构的职权。第三，完善立法监督的监督程序以及各项具体制度。强化严格统一的标准，对应该废止或宣布失效的法律法规及时废止和宣布失效，最终达到一个严格统一的衡量标准。

(三)合理配置立法权限

立法权是国家体系中一项重要的权力，但不可以是无界限、无约束的，必须防止专制擅权，所以合理配置立法权限就显得十分重要，需要做到以下几点：

第一，中央和经济特区之间的立法权限配置需要达到均衡性，让资源发挥至最大效益，不管是中央立法专制擅权还是经济特区立法专制擅权，都是损害的是人民的利益。而达到均衡性就是中央和经济特区立法各司其职，合理分工，共同维护人民的利益。

第二，中央和经济特区之间的立法权限配置需要达到协调性，让中央和经济特区之间各有各的立法权限范围，不得越权。属于中央的立法权限经济特区不得问鼎，属于经济特区立法权限中央不得介入，做到中央和地方合理配置立法权限，彼此协调、相互配合。

第三，中央和经济特区之间的立法权限配置需要达到有效性，充分发挥中央和经济特区立法的效用，杜绝对立法资源的浪费，因此，中央和经济特区必须合理利用自己的有效资源，最大化实现立法权限配置的有效性。

五、结语

海南经济特区授权立法制度确立已经有30年，形成了相对完善的理论体系，但是实践中还是存在很多问题，但是不能否定的是授权立法对推动海南经济特区经济、政治、文化的发展发挥的积极作用，在未来，中国和海南经济特区的发展一定越来越好，期望授权立法制度走向更完善，更科学的道路。

[ 注 释 ]

①1988年4月13日通过第七届全国人民代表大会第一次会议审议了国务院关于建立海南经济特区的议案，决定：一、划定海南岛为海南经济特区;二、授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案.